Manuduksjon i konstitusjonell rett (statsrett, statsforfatningsrett)

Transkript

1 Manuduksjon i konstitusjonell rett (statsrett, statsforfatningsrett) Våren 2009 del 2 Stipendiat Lars Magnus Bergh 1. Stortingets kompetanse 1.1. grunnlovsumiddelbar kompetanse, jf lov skatt budsjett kontroll andre enkeltstående kompetanser a) eksempler: 19, 26 andre ledd, 86 og kompetanse som ikke framgår av Grunnloven generell instruks individuell instruks? 2. Stortingets vedtaksform 2.1. grunnlovsvedtak, jf. 112 og 73 andre ledd tredje punktum 2.2. formelt lovvedtak, jf. 76 flg plenarvedtak 3. regjeringens kompetanse 3.1. grunnlovsumiddelbar kompetanse: lovgivning midlertidig lov (provisorisk anordning), jf forslag til formell lov, jf. 76 første ledd sanksjon av formell lov, jf. 77 og grunnlovsumiddelbar kompetanse: forvaltning generelt grunnlovsumiddelbar kompetanse: kongelig prerogativ med Stortingets medvirkning innkreving av skatt, jf styring og bruk av statens eiendommer, jf deler av militær kommandokompetanse, jf noen traktatinngåelser, jf. 26 andre ledd 3.4. grunnlovsumiddelbar kompetanse: kongelig prerogativ uten Stortingets medvirkning? forvaltning av statskirken, jf benådning, jf utnevning av embetsmenn, jf utenriksstyret, jf. 26 første ledd

2 3.5. kompetanse som ikke framgår av Grunnloven forskrift enkeltvedtak avtale 4. regjeringens vedtaksform 4.1. kongelig resolusjon i alminnelig statsråd, jf. 28 første punktum 4.2. kongelig resolusjon på kommandoveg (utenfor statsråd), jf. 28 andre punktum 4.3. kongelig resolusjon i kirkelig statsråd, jf. 12 andre ledd og 27 andre ledd 4.4. statsråd uten kongen, jf regjeringens avhengighet av Stortinget: spesifiserte stortingsvedtak 5.1. formell lov kan spesifiseres i så stor grad at ingen delegasjon kan spesifiseres i så stor detalj at lite forvaltningsskjønn 5.2. bevilgningsvedtak kan spesifiseres i så stor grad at binder fullstendig kan inneholde vilkår kan ikke omgå Kongen i statsråds eksklusive kompetanse a) eksempel: Stortinget kan ikke bevilge til dommerstilling under bestemte forutsetninger - ville være omgåelse av 21 første punktum b) eksempel: Stortingets opprettelse av professorat for bestemt person - var nok omgåelse av 21 første punktum 6. regjeringens avhengighet av Stortinget: parlamentarisme 6.1. definisjon den statsskikk hvoretter kongen må velge sine rådgivere blant personer som nasjonalforsamlingens flertall aksepterer a) positiv parlamentarisme - nasjonalforsamlingen velger regjeringen b) negativ parlamentarisme - regjerings eller statsråds plikt til å søke avskjed når nasjonalforsamlingen vedtar mistillit c) har Norge positiv eller negativ parlamentarisme? 6.2. hensyn ikke forutsetning for demokrati i seg selv a) eksempel: USA men hvis monark formelt i spissen for utøvende makt b) så ufullstendig demokrati hvis ikke parlamentarisme - fordi kun nasjonalforsamling demokratisk valgt - alternativ: Kongen i statsråd selvsupplerende organ maktfordelingsprinsippet viker for folkesuverenitetsprinsippet 6.3. parlamentarismens innhold: mistillitsvedtak

3 rettskilder a) Grl første ledd - hva regulerer bestemmelsen? - hva regulerer bestemmelsen ikke? b) praksis - skjedd få tilfeller - regjeringen Hornsrud regjeringen Gerhardsen forslag mange tilfeller - Carl I. Hagens forslag 5. april 2005 Stortinget beklager forsvarsminister Kristin Krohn Devolds håndtering av budsjett- og økonomistyringen i Forsvaret. - hvilke spørsmål er praksis relevant for? c) relevante hensyn - hvilke spørsmål er relevante hensyn relevante for? d) juridisk teori - hvilke spørsmål er juridisk teori relevant for? hvem kan mistillitsvedtak rette seg mot? a) enkeltstatsråd b) statsministeren - betyr hele regjeringen c) hele regjeringen hvordan må mistillitsforslag formuleres? a) klarhetskrav? b) praksis - parlamentarisk språkbruk - Carl I. Hagens forslag 5. april Stortinget beklager forsvarsminister Kristin Krohn Devolds håndtering av budsjett- og økonomistyringen i Forsvaret må stortingsflertallet kunne danne ny regjering? a) nei: regjeringen Gerhardsen SF og borgerlige må visse ting ligge utenfor statsrådenes parlamentariske ansvar? a) slik at Stortinget ikke kompetanse til mistillitsvedtak? - eksempel: departementet lar være å følge statsråds instruks - eksempel: ansvar for frittstående statlig organ - uansett ansvar for å følge med b) konklusjon - rettslig: for hva som helst - statsrådenes hårfarge og været på 17. mai - mistillitsformuleringen kan alltid gjøres nøytral - politisk: innskrenkninger

4 6.4. parlamentarismens innhold: negativt flertall definisjon a) to eller flere forslag får til sammen flertall, men ikke hver for seg rettskilder a) grunnlovsteksten b) praksis - få tilfeller - tidlig 1900-tallet - ikke fast - rettsoppfatning? c) relevante hensyn - inkommensurable begrunnelser 6.5. parlamentarismens innhold: daddelsvotum definisjon a) Stortingets vedtak med kritikk av regjeringen, men uten mistillit 6.6. parlamentarismens innhold: kabinettspørsmål definisjon a) før avstemningen i en sak i Stortinget varsler regjeringen at den vil søke avskjed dersom utfallet ikke blir som regjeringen ønsker rettskilder a) grunnlovsteksten b) praksis - en del tilfeller - regjeringen Bondevik fast - langvarig - rettsoppfatning? c) relevante hensyn - ikke alltid mulig å danne annen regjering - men regjeringen kan komme tilbake - Stortinget vil ha sitt vedtak, men ikke ny regjering - men det må Stortinget ta i betraktning - Stortinget kan vedta mistillit hvis ønsker ny regjering 6.7. parlamentarismens videre politiske innhold valgnederlag a) regjeringen Bondevik kabinettspørsmål til velgerne a) regjeringen Bratteli 1972 b) regjeringen Jagland regjeringens avhengighet av Stortinget: utøvende kompetanse / forvaltningskompetanse 7.1. rettslig utgangspunkt: Kongen i statsråd øverste forvaltningsorgan Den udøvende Magt er hos Kongen, jf. 3 første punktum a) Kongen i statsråd forvaltningens øverste organ - forvaltningskompetanser

5 - organiseringskompetanse - instruksjonskompetanse - generell instruks - individuell instruks - omgjøringskompetanse - kompetanse til å fatte vedtaket selv grunnlovsbestemmelser om forvaltningskompetanse lagt særskilt til Kongen i statsråd a) såkalte kongelige prerogativer - Kongen i statsråds eksklusive kompetanse - Stortinget kan ikke frata Kongen disse? - Stortinget kan ikke vedta individuell instruks her? b) eksempler - organisere departementene, jf. 12 tredje ledd første punktum - øverste styre av Den norske kirke, jf benåde forbrytere, jf utnevne embetsmenn, jf. 21 første punktum - øverste befaling av Forsvaret, jf. 25 første ledd første punktum c) hvem hadde hatt kompetansen om prerogativene tenkes borte? - fremdeles Kongen i statsråd - fordi 3 første punktum formell lov gir Kongen i statsråd forvaltningskompetanse a) eksempler - lov 2001 nr. 73, knockoutloven, 1 første ledd første punktum - lov 1970 nr. 63, naturvernloven, 4 b) hvem hadde hatt kompetansen om bestemmelsene tenkes borte? 7.2. Stortingets forvaltningskompetanse rettskilder a) grunnlovsteksten - 3 taler imot - ingen generell bestemmelse om forvaltningskompetanse - spesiell bestemmelse: 19 - instruksjonskompetanse for statens eiendom b) praksis - lang - fast - rettsoppfatning c) sammenheng med andre konstitusjonelle regler - bevilgningskompetanse - 75 bokstav d - kan spesifiseres - kontrollkompetanse - diverse grunnlovsbestemmelser

6 - legalitetsprinsippet - inngrep overfor borgerne - hjemmel i formell lov - Stortingets eksklusive kompetanse - 76 flg. - parlamentarismen - Stortinget kompetanse til mistillitsvedtak - når som helst - for hva som helst materielt: hva har Stortinget kompetanse til? a) organiseringskompetanse: frata Kongen i statsråd kompetanse a1) legge endelig kompetanse til underordnet organ - alminnelig kompetanse - 3 ingen skranke - ikke til departement - Andenæs: direkte utførende redskaper for den utøvende makt - ikke hvis såkalt kongelig prerogativ? - eksempel - utlendingsloven 38 første ledd a2) legge endelig kompetanse til uavhengig organ - alminnelig kompetanse - 3 ingen skranke - ikke hvis såkalt kongelig prerogativ? - eksempel - utlendingsloven 38a første ledd b) instruksjonskompetanse b1) generell instruks - alminnelig kompetanse - 3 ingen skranke - også hvis såkalt kongelig prerogativ - eksempler - forvaltningsloven - offentlighetsloven b2) individuell instruks - alminnelig kompetanse - 3 ingen skranke - ikke hvis såkalt kongelig prerogativ? - eksempler Stortinget ber Regjeringen utsette kravet om økonomisk balanse for helseforetakene til utgangen av Med unntak av Helse- Sør må halvparten av balansekravet innfris i 2005.

7 Stortinget ber Regjeringen komme tilbake med forslag om å innføre en generell rett til videregående opplæring uavhengig av alder. Stortinget ber Regjeringen ta initiativ i de norskrussiske fiskeriforhandlingene slik at totalkvoten for kongekrabbe blir økt vesentlig. Stortinget ber Regjeringen foreta nødvendige tiltak for bedre å utnytte kompetansen og arbeidskraften til de politimestrene som ble overflødige i forbindelse med politireformen, og som fortsatt er ansatt i politiet, slik at de kan gjøre tjeneste for påtaleseksjonen hos statsog riksadvokaten oppsummering Grl. 3 ingen skranke for Stortingets kompetanse a) kjerne av kompetanse? - eksempel: politi og påtale - nei b) betydning av Grl. 3: restkompetanse hos Konge i statsråd kongelig prerogativ a) omstridt om og i hvor stor grad disse gir Kongen i statsråd eksklusiv kompetanse 7.4. vurdering økt omfang av instrukser a) 1980-tallet: under ti årlig b) 2000-tallet: mer enn to hundre årlig c) problematisk? - arbeidsfordeling - bør Stortinget ta seg av lange linjer? - er regjeringens apparat best egnet til...? - krav til saksbehandling svakt rettskildefundament? a) konstitusjonell sedvanerett? b) sammenheng med andre konstitusjonelle rettsregler? 8. utenriksstyret: utgangspunkt i 26 første ledd 8.1. ordlyden: personell kompetanse Kongen 8.2. ordlyden: materiell kompetanse enkeltkompetanser a) sammenkalle tropper

8 - nødvendig ved siden av 25 første ledd første punktum? b) begynne krig til landets forsvar - ikke kompetanse til angrepskrig - hva er forsvarskrig? c) slutte fred - skjer ved traktat d) inngå og oppheve Forbund - vedtakstidens språkbruk - betyr traktatkompetanse - inngå og si opp e) sende og motta Gesandter - vedtakstidens språkbruk - betyr utenrikske sendemenn - diplomater og konsuler - sende og motta 8.3. tolkning: personell kompetanse Kongen i statsråd a) ikke kongen personlig b) jf. 31 første punktum delegasjonskompetanse c) 28 første punktum: Sager af Vigtighed 8.4. tolkning: materiell kompetanse bestemmelsen omfatter mer enn enkeltkompetansene som står der a) Kongen i statsråd kompetanse til å lede utenriksstyret a1) hva dekkes ikke av enkeltkompetansene som står der? - andre folkerettslige handlinger - ensidig bindende handling - okkupasjon - anerkjennelse av stat a2) eksklusiv kompetanse til Kongen i statsråd? - altså kongelig prerogativ? - eller har Stortinget instruksjonskompetanse? - begge deler? - traktatkompetanse hos Kongen i statsråd - kan ikke fratas Kongen i statsråd - Stortinget har instruksjonskompetanse? - også individuelle instrukser? 9. traktatinngåelse: første type traktat 9.1. traktatinngåelse uten Stortingets samtykke 9.2. kumulative vilkår: 26 andre ledd traktat som ikke angår Sager af særlig Vigtighed traktat som ikke fordrer formell lov traktat som ikke fordrer plenarvedtak 10. traktatinngåelse: andre type traktat

9 10.1. traktatinngåelse med Stortingets samtykke etter 26 andre ledd hva er traktat i 26 andre ledd sin forstand? form ikke avgjørende a) traktat, konvensjon, overenskomst, protokoll osv innhold avgjørende a) handling som skaper folkerettslig plikt og rett for staten - gjensidig bindende avtale - ensidig bindende erklæring b) ikke handling som ikke skaper folkerettslig plikt og rett for staten - oppsigelse av traktat? - okkupasjon? c) altså utvidende tolkning av traktatbegrepet i 26 andre ledd - men hvor langt? hvilke traktater skal forelegges Stortinget? alternative vilkår i 26 andre ledd a) traktat som angår Sager af Særlig Vigtighed - sammenheng med 28 første punktum - skjønn b) traktat som fordrer ny formell lov - lex superior-prinsippet - endre regel med formell lovs rang - unntak fra regel med formell lovs rang - binde regel med lavere rang - legalitetsprinsippet - inngrep overfor individ - ikke traktat som binder eksisterende formell lov - men oftest sak av særlig viktighet c) traktat som fordrer nytt plenarvedtak - bevilgning - medlemskontingent internasjonal organisasjon - skatt - skattetraktat når skal traktaten forelegges Stortinget? traktatinngåelsens etapper a) signering b) ratifisering - folkerettslig: godkjennelse av kompetent statsorgan - konstitusjonelt: Kongen i statsråd - folkerettslig: binder staten - konstitusjonelt: ikke nødvendigvis ordlyden a) traktaten bliver først bindende ved Stortingets samtykke - kan traktaten derfor også forelegges etter ratifiseringen? - etter at den er blitt folkerettslig bindende for Norge?

10 tolkning a) traktaten skal forelegges før ratifiseringen - relevante hensyn - Stortinget i praksis bundet etter ratifiseringen ut over 26 andre ledd a) praksis at Stortinget samtykker til forhandlinger før viktige forhandlinger begynner - NATO og EU - traktaten må likevel forelegges Stortinget i hvilken form kan Stortinget samtykke? formell lov a) forholdsvis ny praksis b) vanlig når fordrer ny formell lov plenarvedtak c) vanligst når kan Kongen i statsråd ratifisere? Stortingets samtykke må være gitt må den nye formelle loven eller plenarvedtaket være gitt? a) nei - men Norge begår traktatbrudd om venter for lenge hva er virkningen av manglende samtykke? Grl. 26 andre ledd begrenser Kongen i statsråds kompetanse Grl. 26 andre ledd begrenser også Kongen i statsråds legitimasjon? a) Wien-konvensjonen artikkel A State may not invoke the fact that its consent to be bound by a treaty has been expressed in violation of a provision of its internal law regarding competence to conclude treaties as invalidating its consent unless that violation was manifest and concerned a rule of its internal law of fundamental importance. 2. A violation is manifest if it would be objectively evident to any State conducting itself in the matter in accordance with normal practice and in good faith. 11. traktatinngåelse: tredje type traktat traktatinngåelse med Stortingets samtykke etter når er 93 nødvendig? kompetanseoverføring a) kompetanse som tilligger norske statsorganer - lovgivende - utøvende - dømmende b) kompetanse til vedtak som binder individene i Norge

11 ikke kompetanseoverføring til å fatte lite inngripende vedtak a) innskrenkende tolkning b) rettskilder? ikke kompetanseoverføring til å fatte kun folkerettslige vedtak a) 93 andre ledd b) vedtak som kun binder Norge som stat c) i motsetning til vedtak som får direkte virkning for norske individer d) de fleste internasjonale organisasjoner har bare slik kompetanse e) eksempel: FNs sikkerhetsråds beslutninger har bare folkerettslig virkning for Norge, og dets beslutninger må derfor gjennomføres særskilt nasjonalt for å settes ut i livet i Norge, jf. lov av 7. juni 1968 nummer 4 til gjennomføring av bindende vedtak av De forente nasjoners sikkerhetsråd vidtfavnende kompetanseoverføring til å fatte folkerettslige vedtak? a) innskrenkende tolkning av 93 andre ledd? b) rettskilder? - hensyn: Stortinget i realiteten bundet - eksempel: EØS når er 93 tilstrekkelig? kompetanseoverføring til internasjonal organisasjon a) regional organisasjon, verdensomfattende organisasjon b) ikke fremmed stat kompetanseoverføring til internasjonal organisasjon Norge er tilsluttet eller slutter sig til a) kun kompetanseoverføring til int. org. Norge blir medlem av? - kun fullt medlem? - assosiert medlem tilstrekkelig? - uten stemmerett kompetanseoverføringens formål a) sikre internasjonal fred og sikkerhet b) fremme internasjonal rettsorden og samarbeid c) ligger det en effektiv skranke her? - Stortingets syn uansett avgjørende kompetanseoverføringens volum a) paa et sagligt begrænset Omraade - tilstrekkelig at kompetansen positivt avgrenset? - fordi bestemt i traktat? - eller ikke tilstrekkelig når særlig vidtgående kompetanse? - eksempel: EU-traktatens generelle bestemmelser kompetanseoverføring av grunnlovskompetanse a) dog ikke Beføielse til at forandre denne Grundlov - ikke kompetanse til endring - ikke kompetanse til tillegg - ikke kompetanse til unntak

12 b) eksempler: regler om forholdet stat individ - 96, 100 osv. c) eksempel: 1 c1) overføringen av kompetanse og den internasjonale organisasjonens beslutninger må holde seg innenfor rammen av Grl. 1 c2) Norge skal være et fritt og selvstendig rike, jf. 1 første punktum - hva innebærer dette? - bestemmelsen tolkes annerledes nå enn tidligere, blant annet når det gjelder internasjonalt samarbeid - utgangspunkt i nåtidens folkerettslige suverenitetsbegrep - gjensidig internasjonalt samarbeid c3) ligger det en effektiv skranke i 1? d) påbud om at konstitusjonell rett fremdeles lex superior - trinnhøyde til int. org. vedtak? - semikonstitusjonell? - hva gir 93 kompetanse til? - EU-domstolen: EU-rett forrang foran all nasjonal rett - paradoks prosessuelt: tre firedels flertall og to tredeler til stede normal prosedyre ville vært grunnlovsendring a) tidsgaranti og demokratisk garanti lempet b) til gjengjeld: flertallsgaranti skjerpet - quorum: to tredeler av stortingsrepresentantene - 93 første ledd andre punktum - flertallskrav: tre firedels flertall - 93 første ledd første punktum 12. traktatinngåelse: fjerde type traktat traktatinngåelse som krever grunnlovsendring etter når er traktatinngåelse med grunnlovsendring etter 112 nødvendig? kompetanseoverføring til fremmed stat kompetanseoverføring til internasjonal organisasjon Norge ikke er tilsluttet eller slutter sig til kompetanseoverføring som går ut over et sagligt begrænset Omraade kompetanseoverføring av grunnlovskompetanse a) traktat som medfører kompetanseoverføring til endring av, tillegg til og unntak fra Grunnloven vilkårene i 93 gjelder ikke, men til gjengjeld gjelder vilkårene i inneholder en tregere prosedyre enn 93 for overføring av kompetanse til en internasjonal organisasjon, men til gjengjeld er kravet til det kvalifiserte flertallets størrelse lavere

13 13. Grunnloven ordlyden: ingen lov må gis tilbakevirkende kraft tolkning: hva er lov? mer enn formell lov all materiell lov a) provisorisk anordning b) Stortingets plenarvedtak c) forskrift tolkning: hva forbyr bestemmelsen? teoretiske utgangspunkter a) rettighetsteorien (regelteorien, rettsregelteorien) - regelen kan deles opp i konkrete enkeltregler på konkrete rettsområder b) standardteori - regelen kan ikke deles opp i konkrete enkeltregler på konkrete rettsområder - regelen må i stedet utøves etter en helhetsvurdering - helhetsvurderingen endrer seg med tid og samfunnsforhold c) i praksis: kompromiss mellom de to teoretiske utgangspunktene - noen steder konkret enkeltregel - der lov knytter ny byrde til allerede foretatt handling - andre steder helhetsvurdering - der lov griper inn i etablert rettsforhold - kan tenkes mellomvarianter - Rt s. 293 (Arves trafikkskole) innskrenkende tolkning: bare negativ tilbakevirkning forbys a) gunstig tilbakevirkning tillatt - men kan være vanskelig å avgjøre om tilbakevirkning er negativ eller gunstig i det enkelte tilfelle b) rettskilder tolkning: skille mellom to tilfeller a) lov knytter ny byrde til allerede foretatt handling - kalles også egentlig tilbakevirkning - eksempler: ny eller strengere straff, ny eller strengere erstatningsplikt - utgangspunkt og hovedregel: absolutt forbud mot tilbakevirkning - rettskilder b) lov griper inn i etablert rettsforhold - kalles også uegentlig tilbakevirkning - eksempel: opphever en gitt tillatelse (konsesjon) til å forurense

14 - utgangspunkt og hovedregel: forbud mot særlig eller grovt urimelig eller urettferdig tilbakevirkning - rettskilder - rettspraksis: for eksempel Rt s (Borthen) c) ikke alltid lett skille 14. Grunnloven Fordrer Statens Tarv Nogen afgive rørlige eller urørlige Eiendom til offentlig Brug fuld Erstatning