Internasjonalt samarbeid under Isbjørnavtalen Dag Vongraven I 1973 underskrev de fem isbjørnnasjonene en avtale om bevaring av isbjørn. Avtalen var unik på mange måter. Den ble undertegnet som et resultat av berettigete bekymringer om et for høyt fangstnivå. I dag er den fundamentet for et samarbeid om å bevare en art som har et helt annet og stort problem, klimaoppvarming og leveområder i isen som forsvinner. Idag anerkjennes 19 delbestander av isbjørn på den arktiske delen av globusen, og om vi legger sammen arealet av de områdene som disse delbestandene offisielt tilhører så dekker de et område som tilsvarer ca. 5 % av jordens overflate. Bekymring og ønske om samarbeid På 1960-tallet hadde man i praksis ingen kunnskap om hvor mange isbjørn som fantes og eventuelt hvor mange bestander. I årene etter krigen trodde man at isbjørn i Polhavet tilhørte en og samme bestand, som til dels vandret aktivt og til dels ble fraktet passivt med isdriften rundt i store sirkulære bevegelser. Til tross for at man ikke visste hvor mange isbjørn som fantes, vokste det ut over 1960-tallet fram en bekymring hos mange, særlig i Nord-Amerika, om at fangsten var for stor, og at den hadde vært det over tid. Sommeren 1965 inviterte den amerikanske innenriksministeren Bartlett til et møte hvor formålet var «to pool scientific knowledge on polar bear and to develop recommendations for future courses of action to benefit this resource of the Arctic region». Dette første møtet, i Fairbanks i september 1965, mellom de fem isbjørnnasjonene Norge, Danmark (Grønland), Sovjet, Canada og USA, og med IUCN (International Union on the Conservation of Nature) som spesielt invitert, førte etter hvert til signering og ratifisering av den internasjonale isbjørnavtalen i 1973. Denne avtalen var og er unik. Den er en av de første internasjonale avtaler som er basert på økologiske prinsipper; isbjørn er sett på som en del av et økosystem, og partsnasjonene forplikter seg gjennom avtalens artikkel II til å ta vare på disse økosystemene. Avtalen er også den første internasjonale avtalen som anvender «speilvendingsprinsippet», dvs at all jakt er forbudt, så gjør man unntak under spesielle forutsetninger. Polar Bear Specialist Group Møtet i 1965 var i stor grad et politisk møte, men intensjonen med møtet var å sette sammen tilgjengelig vitenskapelig informasjon. I 1968 etablerte man derfor Polar Bear Specialist Group (PBSG) som en direkte konsekvens av disse forhandlingene. PBSG var da, og er fortsatt i dag, en av mange spesialistgrupper under IUCN/Species Survival Commission. Etter fem fysiske møter (1965, 1968, 1970 og to i 1972), ble avtalen om bevaring av isbjørn signert i 1973 i Oslo. Avtalen ble så offisielt ratifisert i 1976. Isbjørnavtalen skulle gjelde i fem år etter at den var ratifisert, hvoretter partene skulle møtes på nytt og avgjøre avtalens videre skjebne. I 1981 var det derfor klart for nytt møte, i Oslo, hvor partene uttrykte tilfredshet med avtalen og bestemte seg for å gjøre den gjeldende på ubestemt tid. Partsnasjonene var tilfredse med avtalen, og fra 1981 lot de derfor PBSG ta seg av alle saker som gjaldt avtalen. Dette til tross for at PBSG ikke har en formell status i avtaleteksten. PBSG har i ettertid hatt regelmessige møter, stort sett hvert 4. år. Årsaken til at isbjørnnasjonene møttes i utgangspunktet, og til at avtalen kom på plass, var bekymringer for at 26 Ottar 308 2015 (5): 26 31
fangsten var for stor i forhold til at man ikke visste noe om bestander og bestandsstørrelser. Signeringen av avtalen i 1973 resulterte blant annet i slutt på isbjørnfangsten på Svalbard. På Svalbard ble det i 1970 offisielt skutt over 500 isbjørn, deretter 116 i 1971, 61 i 1972, 41 i 1973, og deretter fire i 1974. Siden den tid er det skutt i gjennomsnitt tre bjørn pr. år, og da nesten utelukkende i selvforsvar. Klimaet endres isbjørn på rødlista I 2001 kom det internasjonale klimapanelets tredje rapport. I denne rapporten ble det for første gang lagt vekt på klimaoppvarmingen i polområdene og det ble fokusert på havisens framtid. Rapporten slo fast at det hadde vært en 10 15 % reduksjon i utbredelsen av havis siden 1950-tallet, og en 40 % reduksjon av tykkelsen på isen. Som et resultat av disse nye bekymringene ble PBSG bedt om å gjøre en ny vurdering av isbjørnens status på den globale rødlista. Rødlista er et forvaltningsverktøy som er utviklet og driftes av IUCN, og som har fått stor betydning for forvaltningen av truete arter i de enkelte land. Rødlista består av et sett av strenge vitenskapelige kriterier som arter blir vurdert opp mot før de eventuelt blir klassifisert som truet eller sårbare. Isbjørn hadde fram til 2005 hatt en trygg og god klassifiering som «Least concern», eller «Livskraftig» på verdensbasis. I 2005 ble PBSG bedt om å vurdere isbjørn på nytt, i lys av de nye og dystre spådommene for Kartet viser de 19 ulike delbestandene av isbjørn som anerkjennes av IUCN/Polar Bear Specialist Group. 27
klimaet og isen i polhavet. Resultatet av den nye vurderingen ble at isbjørn ble klassifisert som «Sårbar». Dette var basert på en vurdering av at det på grunn av reduksjon i havisdekket kunne forventes en 30 % eller mer reduksjon i bestandsstørrelsen i løpet av tre generasjoner, eller 45 år. Alle isbjørnnasjonene er medlemmer i IUCN, og har forpliktet seg til å bidra til at organisasjonens målsetninger om bevaring av det biologiske mangfoldet og en bærekraftig ressursbruk ivaretas. Dette betyr at de plikter å vurdere enhver endring i status på den globale rødlista for arter innenfor sine landegrenser i henhold til sitt eget lovverk og egen forvaltningspraksis. Status på den globale rødlista har ingen direkte konsekvens for forvaltning av artene i de enkelte land før en ny status som truet eller sårbar art er innarbeidet i den nasjonale rødlisten. Grønland, Norge og Russland Isbjørnens nye status som «Sårbar» i henhold til IUCNs klassifiseringssytem ble vedtatt av IUCN i 2006, og den innebærer at isbjørn fra da av var å betrakte som en potensielt truet art. I tre av de fem isbjørnnasjonene gikk tilpasningen til hjemlig lovverk smertefritt. Grønland, i likhet med Norge, anerkjente den nye rødlistestatusen samme år, i og med publiseringen av sine egne oppdaterte rødlister. Grønland hadde i mange år slitt med å få god oversikt over fangstnivået. I 1993 innførte myndighetene på Grønland Piniarneq, et frivillig rapporteringssystem av all fangst. Mange grønlendere er ikke særlig vant til papirarbeid, og så ikke poenget med det nye systemet. Det fungerte derfor ikke særlig godt før kontrollen ble skjerpet i 2006, kanskje som en følge av den nye rødlistestatusen. Dette året ble det innført et kvotesystem, og fangstmenn fikk nye kvoter først når rapporten fra forrige sesong var godkjent. Etter hvert har man fått en mye bedre oversikt over situasjonen i delbestandene på Grønland, som et resultat av bedre kunnskap om det reelle fangstuttaket, og etter hvert bedre kunnskap om bestandene gjennom økte ressurser til forskning og overvåking. Bestanden på Øst-Grønland var overbeskattet i mange år, et problem man nå er mer herre over. Norge oppdaterer sin rødliste med 4 5 års mellomrom, og tok inn isbjørn som sårbar i oppdateringen som ble publisert i 2006. Norge avsluttet sin fangst av isbjørn samme år som Isbjørnavtalen ble undertegnet i 1973, og har siden praktisert et meget sterkt vern av arten. Den nye statusen på rødlista fikk derfor ingen annen effekt enn et økt fokus på isbjørnens leveområder, et fokus som har blitt sterkere år for år, og som nå preger arbeidet med å bevare norsk arktisk natur og miljø. Russland er på mange måter et særtilfelle når det gjelder isbjørn. For det første ble isbjørn fredet i Russland, den gang Sovjet, så tidlig som i 1956. Men, selv om isbjørnen har vært fredet lenge og fangst er ulovlig, har det vært en til tider ganske omfattende ulovlig jakt på isbjørn enkelte steder. Øst i Russland, i Chukchihavet, er det anslått at 200 400 Kart som viser hvilke delbestander de fem nasjonene har delt (shared) eller suveren (exclusive) bestemmelse (jurisdiksjon) over: a) Canada, b) Grønland, c) Russland, d) Norge og e) USA. 28
isbjørn har vært ulovlig drept hvert år på slutten av 1990-tallet og i de første årene etter årtusenskiftet. Den ulovlig fangsten er nok betraktelig mindre i dag, ikke minst som et resultat av en avtale mellom Russland og USA om felles forvaltning av Chukchibestanden, som deles mellom de to landene. For det andre så anerkjenner ikke russerne den offisielle inndelingen av delbestander som er gjort gjeldende internasjonalt av PBSG (se kart side 27). Russerne mener delbestandene i Barents- og Karahavet er en og den samme. Endelig så har Russland sin egen rødliste, Red Data Book, med helt egne kategorier. Canada isbjørnfangstnasjon nummer en Canada har fortsatt ikke møtt sine forpliktelser som medlem av IUCN. Det hjemlige rødlisteinstrumentet i Canada heter «Committee on the Status of Endangered Wildlife in Canada», forkortet COSEWIC. Tretten av de 19 anerkjente delbestandene av isbjørn er helt eller delvis under kanadisk jurisdiksjon, og disse innholder ca. 2/3 av verdens isbjørn. Det foregår fangst i alle disse 13 delbestandene, lovlig fangst i henhold til Isbjørnavtalen, da den er urfolksfangst, eller såkalt «subsistence harvest». Administrasjonen til statsminister Stephen Harper, som fikk avløsning etter valget høsten 2015, anerkjente ikke menneskeskapte klimaendringer, og gjennomførte tunge kutt i miljøforvaltning og forskning. I tillegg har territoriene Nunavut og Northwest Territories, kanadiske «fylker» med stor selvråderett, en sterk interesse av at fangstnivået holdes oppe. Kanadierne har også en sterk tro på at de forvalter isbjørnbestandene på en forsvarlig måte. Dette kan være årsaken at isbjørn fortsatt ikke regnes som truet av kanadiske myndigheter. Den faglige kvaliteten på de kanadiske rødlistevurderingene er svært omdiskutert. Rapporten som er det faglige beslutningsgrunnlaget diskuterer ikke problemet med minkende habitat, det vil si havis, og rapporten er skrevet av en svært erfaren isbjørnforsker som fortsatt mener at verdens isbjørnbestand er i god forfatning og som også sår tvil om menneskeskapte klimaendringer. USA I USA heter lovverket som tar seg av forvaltning av truete dyrearter Endangered Species Act (ESA). I USA kan hvem som helst be om at en art blir vurdert som truet. Etter en slik anmodning har myndigheten en viss tid på seg, i første omgang to år, til å vurdere om arten fyller kriteriene. En anmodning om å liste isbjørn som truet under ESA kom i februar 2005, og senere samme år besluttet US Fish and Wildlife Service, som tilsvarer vårt Miljødirektorat, at det skulle gjøres en full gjennomgang av bestandsstatus for isbjørn i USA. I januar 2007 la de formelt fram et forslag om å liste isbjørn som truet, og hadde da et år på seg til å ta en endelig avgjørelse. I løpet av dette året lagde forskere fra forvaltningsapparatet (US Fish and Wildlife Service og US Geological Survey) fram en serie med vitenskapelige rapporter av høy kvalitet. I en av rapportene slås det fast at modelleringer tyder på at 2/3 av verdens isbjørn kan være borte innen 2050. Avgjørelsen kom først i mai 2008, og da etter at amerikanske myndigheter var blitt saksøkt flere ganger på grunn av for sein saksbehandling. Isbjørn fikk, til manges overraskelse, status som truet under det amerikanske lovverket. Dette innebar noen utfordringer, som senere skulle vise seg ble det som bragte partsnasjonene sammen igjen for første gang etter 1981. Hovedutfordringen besto i at ESA forlanger at det skal lages en såkalt «recovery plan» for alle truete arter. Denne planen skal være en plan for hvordan årsaken til at arten er truet kan bekjempes eller at problemet kan løses. Årsaken til at isbjørn er truet er at leveområdene forsvinner, rettere sagt at havisen krymper. Dette skyldes klimaoppvarmingen, et miljøproblem som den sittende Bush-administrasjonen ikke anerkjente. Range States kommer på banen igjen En eller annen gang tidlig på året i 2007 tikket det inn en ganske uformell henvendelse fra en saksbehandler i US Fish and Wildlife Service til en saksbehandler i det norske Miljøverndepartementet. Den eksakte ordlyden vites ikke, men det var kanskje noe sånt som: «Vi har problemer med å håndtere isbjørnproblemet. Vi trenger hjelp. Klarer vi å få til et møte?». På kort varsel kom representanter fra alle de 29
fem isbjørnnasjonene til Shepherdstown, like vest for Washington DC, hvor amerikanernes isbjørnproblemer ble diskutert et par dager. Møtet førte ikke til stort annet enn at Norge, som signatarnasjon til Isbjørnavtalen av 1973, det vil si det land der avtalen fysisk har tilhold, ble bedt om å invitere til et nytt partsmøte, det første siden 1981. Flere av landene var imidlertid svært opptatt av at møtet ikke måtte kalles et «partsmøte», men et teknisk møte mellom «Polar Bear Range States». Avtalen blir fortsatt regnet som en suksess, og ingen ønsket at selve avtaleteksten skulle bli tema for møtet. Dette kan fort skje under et partsmøte, da delegasjoner til partsmøter ofte blir svært store på grunn av et kobbel av juridiske eksperter og folk fra utenriksdepartementer. I et lite teknisk møte unngår man slikt. Nytt partsmøte ble avholdt i Tromsø i mars 2009. Her ble det blant annet vedtatt å arrangere partsmøter, eller «Range State Meetings» annenhvert år. PBSG ble invitert til møtet i 2009 i Tromsø, og ble der spurt om å være partenes vitenskapelige rådgiver. Dette svarte PBSG etter hvert «ja» til, men presiserte i samme åndedrag at rådgiveren var uavhengig. Å legge vekt på rådgiverens uavhengighet fra partsnasjonene ble sett på som svært viktig av flere årsaker. For det første er mange av medlemmene i PBSG ansatt i offentlige posisjoner. Og for det andre ønsket man så langt som mulig å fjerne tvil om kvalitet og integritet til de rådene ekspertene til enhver tid ville gi. Klimatrusselen anerkjennes På møtet i Tromsø i 2009 ble partene enige om flere ting. For det første var det enighet om at klimaendringene var hovedtrusselen mot isbjørn. Før Delegasjoner fra de fem isbjørnnasjonene møttes offisielt for fjerde gang etter 2009, i Ilulissat på Grønland i september 2015. Her ble det prinsipiell enighet om en 10-årig sirkumpolar handlingsplan for isbjørn. Foto: Morten Ekker. 30
møtet var det stor usikkerhet om hva konklusjonen rundt klimatrusselen ville bli, da USA under president Bush og Canada under statsminister Harper ikke anerkjente menneskeskapte klimaendringer. Urfolk i nord hadde over flere år heller ikke vært overbevisende i sin håndtering av klimatrusselen, men tvert i mot hevdet at fangstnivået trygt kunne økes i de fleste bestander i Nord-Amerika. Skepsisen ble imidlertid gjort til skamme med følgende fomuleringer i sluttdokumentet fra Tromsø-møtet: The parties agreed that impacts of climate change and the continued and increasing loss and fragmentation of sea ice the key habitat for both polar bears and their main prey species constitutes the most important threat to polar bear conservation. The parties noted with deep concern the escalating rates and extent of changes in the Arctic induced by climate change to date and that future changes are projected to be even larger. The parties agreed that long term conservation of polar bears depends upon successful mitigation of climate change. Handlingsplaner inn i framtida I Tromsø ble man også enige om å utarbeide nasjonale handlingsplaner, og endelig en sirkumpolar, omforent handlingsplan. Arbeidsgrupper ble opprettet, og partene ble enige om å møtes annenhvert år. I 2011 møttes partene i Iqaluit i Canada, i 2013 i Moskva, og endelig i september 2015 ble det avholdt partsmøte i Ilulissat på Grønland. I Ilulissat sluttet alle partene seg til en 10-årig handlingsplan, og som en del av denne en 10-årig og en 2-årig implementeringsplan. En implementeringsplan er en detaljert plan over hvilke tiltak man skal prioritere i en gitt periode, hvordan og hvem som skal sette de ut i livet, og hvem som skal betale. Ved neste møte, antagelig i USA i 2017, rapporterer så de enkelte partene i henhold til en slik plan. Det er ingen tvil om at partssamarbeidet under Isbjørnavtalen av 1973 har blitt revitalisert det siste tiåret, først og fremst som en følge av at kunnskapen om framtidige klimaendringer har økt. Ikke minst har man vært i stand til å dokumentere de dramatiske endringer i havisen som skjer og vil skje de nærmeste årene. Hvorvidt de foreslåtte tiltakene i den sirkumpolare handlingsplanen vil gjøre noe fra eller til gjenstår å se. Bush konkluderte før han gikk av i 2009 at USA s klimapolitikk ikke skulle kunne reguleres innenfor samarbeidet om bevaring av isbjørn, det vil si at denne avtalen ikke var egnet til å bestemme amerikansk klimapolitikk. Dette sluttet i sin tur Obama seg til, og det har vært en underliggende forståelse mellom partene at man ikke kan foreslå tunge klimatiltak gjennom en handlingsplan for isbjørn. Dette gir kanskje ikke grunn til den store optimismen, men det gjenstår jo å se. Dag Vongraven se side 25. 31