Fylkesmannen i Aust-Agder. Utdannings- og justisavdelingen. Tilsyn våren 2013 TILSYNSRAPPORT. Voksnes rett til grunnskoleopplæring opplæringslova 4A-1

1 Fylkesmannen i Aust-Agder Utdannings- og justisavdelingen Tilsyn våren 2013 TILSYNSRAPPORT Voksnes rett til grunnskoleopplæring opplæringslova 4A-1 Evje og Hornnes kommune Vår referanse: 2012/5745 KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Line Håberg Løvdal FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: Rådgiver Cecilie Thorbjørnsen Mork Rådgiver Tone G. Sandnesaunet Rådgiver Janne Duesund, tilsynsleder

2 Innhold 1. Tema, bakgrunn og formål for tilsynet... 3 1.1 Tema for tilsynet... 3 1.2 Bakgrunn for tilsynet... 3 1.3 Formål for tilsynet... 3 2. Gjennomføring av tilsynet... 4 2.1 Rettslig grunnlag... 4 2.2 Om metode og omfang... 4 2.3 Tilsynets gang... 4 3. Hva er kontrollert i tilsynet?... 4 3.1 Krav om at kommunen har et forsvarlig system... 5 3.1.1 Rettslig krav... 5 3.1.2 Dokumentasjon og vurdering... 6 3.1.3 Fylkesmannens konklusjon... 8 3.2 Voksnes rett til grunnskoleopplæring... 8 3.2.1 Rettslig krav... 8 3.2.2 Dokumentasjon og vurdering... 11 3.2.3 Fylkesmannens konklusjon... 12 4. Pålegg om endring... 13 5. Oppfølging av tilsynsresultatene krav om egenerklæring om at lovbrudd er rettet... 13 6. Klageadgang... 13 Oversikt over tilsendt dokumentasjon... 14

3 1. Tema, bakgrunn og formål for tilsynet 1.1 Tema for tilsynet Tilsynet skal kontrollere om kommunen som skoleeier oppfyller voksnes rett til grunnskoleopplæring etter opplæringslova (oppl.) kapittel 4A. Fylkesmannen vil også se på om saksbehandlingen er i samsvar med reglene i forvaltningsloven. Tilsynet vil dessuten kontrollere om skoleeier har etablert og implementert et forsvarlig system for å sikre at voksne får oppfylt sine rettigheter, jf. kravet til internkontrollsystem i oppl. 13-10 jf. 4A-4 første ledd. Fylkesmannen har i dette tilsynet ikke undersøkt om kommunen oppfyller de voksnes rett til spesialundervisning på grunnskolens område, jf. oppl. 4A-2. 1.2 Bakgrunn for tilsynet Voksnes rett til opplæring er et prioritert område for tilsyn. Utdanningsdirektoratet har gitt Fylkesmannen i Aust-Agder i oppdrag å føre tilsyn med dette temaet i 2012. Opplæringslova kapitel 4A, «Opplæring spesielt organisert for vaksne», kom inn i opplæringslova i år 2000. Innføring av voksnes rett til grunnskoleopplæring var blant annet begrunnet i ønsket om at alle skal ha grunnleggende og viktige ferdigheter, for eksempel lesing. Slike grunnleggende ferdigheter er avgjørende for enkeltpersoners deltakelse i arbeidslivet og samfunnet for øvrig. I dag finnes det et stort antall voksne som ikke har fullført eller ikke har fått et godt nok utbytte av grunnskoleopplæringen eller videregående opplæring. Retten til opplæring for voksne skal sørge for at den enkelte får dekket sitt utdanningsbehov, og at samfunnet derigjennom får dekket sitt behov for kvalifisert arbeidskraft. Riksrevisjonens rapport fra 2007 viser at: Bare en fjerdedel av kommunene har kartlagt behovet for grunnskoleopplæring for voksne. Omtrent halvparten av kommunene har informert innbyggerne sine om opplæringsrettighetene etter kapittel 4A i opplæringslova. En tredjedel av kommunene hadde ikke etablert noe grunnskoletilbud for voksne i 2007. På landsbasis var det i 2011/2012 registrert 5 648 voksne deltakere i ordinær grunnskoleopplæring. 90,2 prosent av disse var minoritetsspråklige. Rapporten fra Riksrevisjonen understreker at det er viktig at målgruppen får kjennskap til rettighetene sine, slik at de har mulighet til å etterspørre opplæring. Det er dessuten viktig å se dette i lys av at mange i denne gruppen har svake grunnleggende ferdigheter og vil ha vanskeligheter med å finne frem til offentlige tjenester på egenhånd. 1.3 Formål for tilsynet Tilsynsoppgavene til Fylkesmannen skal bidra til at Stortingets beslutninger slik de er nedfelt i lov gjennomføres av kommunen som ansvarlig.

4 I opplæringssektoren er hovedformålet med tilsynet å sikre rettigheter til opplæring i samsvar med opplæringslovas krav. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetskontroll. Det overordnede målet med dette tilsynet er å sikre at voksne som har rett på grunnskoleopplæring, skal få det tilbudet de har krav på etter loven. Gjennom kontroll med om kommunen følger lovkravene på dette området, skal eventuelle lovstridig praksis avdekkes. Gjennom eventuelle pålegg om endring skal slike forhold rettes opp. 2. Gjennomføring av tilsynet 2.1 Rettslig grunnlag Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunen oppfyller de pliktene de er pålagt i eller i medhold av opplæringslova, jf. oppl. 14-1 jf. 4A-10. Fylkesmannen skal ha tilgang på dokumentasjon uten hinder av taushetsplikt, jf. kommuneloven 60 c. 2.2 Om metode og omfang Tilsynsvirksomheten innebærer utøvelse av offentlig myndighet og er lovregulert. Kravene til myndighetsutøvelsen følger dels av ulovfestede regler og prinsipper knyttet til forsvarlig saksbehandling i forvaltningen. I tillegg kommer lovfestede regler i ulike lover der forvaltningsloven er mest sentral. Kravene skal ivareta rettssikkerheten til tilsynsobjektene. Fylkesmannen er bundet av instrukser for tilsyn som er beskrevet i metodehåndbok utarbeidet av Utdanningsdirektoratet. Tilsynet har vært gjennomført som et skriftlig tilsyn og innsendt dokumentasjon er vurdert i denne rapporten. Det presiseres at tilsynsrapporten ikke er en helhetsvurdering av skoleeier. Rapporten omhandler kun resultater fra tilsynet som er gjennomført på det temaet som er valgt. Det tas også forbehold om at Fylkesmannen ikke har fanget opp alle forhold knyttet til temaet for tilsynet. 2.3 Tilsynets gang Varsel om tilsyn 27.11.2012 med frist til å sende redegjørelse og dokumentasjon fra kommunen innen 01.02.2013. Mottak av dokumentasjon og redegjørelse fra kommunen datert 28.01.2013 Varsel om vedtak og foreløpig rapport 28.02.2013 Frist for kommentar fra kommunen 15.03.2013 Endelig tilsynsrapport 04.04.2013 Frist for skriftlig egenerklæring fra Evje og Hornnes kommune til Fylkesmannen om at påleggene er etterkommet og lovbruddene håndtert 07.06.2013 3. Hva er kontrollert i tilsynet? Gjennomgangen av de rettslige kravene nedenfor gir ikke det fulle rettsbildet knyttet til voksnes rett til opplæring på grunnskolens område, men ligger til grunn for hva Fylkesmannen skal kontrollere i dette tilsynet.

5 3.1 Krav om at kommunen har et forsvarlig system 3.1.1 Rettslig krav Oppl. 4A-4 første ledd sier at 13-10 andre ledd gjelder for opplæring etter kapitel 4A. 4A-4. Kommunen og fylkeskommunen si plikt til å sørgje for grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne For opplæringa etter dette kapitlet gjeld 13-1 til 13-3a og 13-10. 13-10. Ansvarsomfang Kommunen/fylkeskommunen ( ) skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen(...) skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Kravet til internkontroll må ses i sammenheng med kravet til kommunen om å sikre at lover og forskrifter blir fulgt, jf. oppl. 13-10 første ledd. Det er ikke stilt formelle krav til hvordan dette systemet skal være utformet, men det skal være egnet til å forebygge lovbrudd, avdekke lovbrudd og til å rette opp lovbrudd, jf. Ot.prp nr. 55 (2003-04). Internkontrollsystemet må være skriftlig og kjent i organisasjonen. Dessuten må systemet omhandle alle lovkrav. For å kunne si at kommunen har et forsvarlig internkontrollsystem, må det dokumenteres at kommunen arbeider aktivt og kontinuerlig for å sikre rettigheter etter opplæringslova med forskrifter. Kommunen må også sikre seg informasjon om tilstanden i sektoren. Utdanningsdirektoratet har sammen med KS utarbeidet en veileder for dette arbeidet. Her står det bl.a.: Følgende elementer bør inngå i et forsvarlig system for vurdering av om kravene i regelverket blir oppfylt: Oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter i forhold til regelverkets gjennomføring. Beskrivelse av hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling knyttet til opplæringsvirksomheten (eks: delegasjonsreglement). Ansvarslinjene og myndighetsfordelingen mellom de ulike ansvarsnivåene må være klargjort. Rutiner for å sikre kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver de er gitt i systemet som ledd i skoleeiers oppfyllelse av regelverket. Rutiner for å sikre informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger. Beskrivelse av rutiner eller andre tiltak som er egnet for å bekrefte god tilstand og/eller avdekke og forebygge manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter. Beskrivelser av rutiner for å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget, samt rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger. Beskrivelse av rutiner for oppfølging av kritiske områder i opplæringsvirksomheten. Beskrivelse av lederansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemer for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring. Systemet skal kunne dokumenteres skriftlig.

6 Systemet er ment å være et styrings- og arbeidsredskap innad i kommunen, men systemet vil også være et redskap ved dokumentasjon overfor tilsynsmyndighetene om at kommunen ivaretar lovligheten innad i egen virksomhet. I Utdanningsdirektoratets rapport fra tilsynet 2009 står det: Et fungerende system for internkontroll er et nødvendig verktøy for oppfyllelse av skoleeiers plikter og elevenes rettigheter over tid. Fraværet av forsvarlig system for internkontroll innebærer en markert risiko for at elevenes opplæring ikke organiseres i tråd med kvalitetskravene fastsatt i loven. På bakgrunn av dette kan det trekkes fram enkelte elementer som skoleeiers system skal inneholde: Det skal foretas kontinuerlige vurderinger av om praksis og tilstand i organisasjonen oppfyller kravene i opplæringslova. En forutsetning for å kunne gjøre dette på en forsvarlig måte er kjennskap til hvilke krav opplæringslova oppstiller til praksis og tilstand. Systemet må derfor inneholde rutiner for å sikre at alle som har oppgaver knyttet til grunnskoleopplæringen for voksne, har tilstrekkelig kunnskap om kravene i kapitel 4A og bestemmelser i forskrift til opplæringslova som gjelder voksne. Videre er det en forutsetning for å kunne vurdere praksis opp mot kravene i regelverket at skoleeier påser at praksisen kartlegges, slik at kommunen har nødvendig kunnskap om tilstanden i organisasjonen. Systemet må derfor ha rutiner for hvordan slik nødvendig informasjon framskaffes. Nærliggende virkemiddel vil være rutiner for rapportering fra eksempel lærer til rektor, fra rektor til skoleeiers administrasjon mv. Det skal videre foreligge rutiner for å vurdere den informasjonen som fremskaffes om praksis. Vurderingstema er om praksisen er i henhold til de krav som oppstilles i lovverket. Kommunens system må derfor inneholde rutiner som sikrer at det gjøres løpende vurderinger av om praksis møter regelverkets krav. Dersom det gjennom vurderingen avdekkes at praksis er i strid med lovbestemte krav, skal det iverksette adekvate tiltak for å gjenopprette lovlig tilstand. Kommunens system må derfor sikre at det settes inn nødvendig tiltak dersom det avdekkes at praksis ikke er i samsvar med lovens krav. 3.1.2 Dokumentasjon og vurdering Fylkesmannen etterspurte i tilsynet kommunens vurderinger og kontrollsystemer for å ivareta opplæringslovens krav til voksenopplæring i kap 4A. I tillegg til kommunens egen vurdering og informasjon, er det særlig disse dokumentene som er relevante: 1. Kommunens delegasjonsskriv 2. Avtalen mellom kommunen og Setesdalen videregående skole, avd. Hornnes av 26.05.2010 3. «Skoleeieres forsvarlige system Opplæringslova 13.10. Opplæringslova kapittel 4A.» 4. Tilstandsrapporten for grunnskolen 2010/2011 og utkast til tilsynsrapport 2012 5. Kommunens interne dokumenter: Grunnskoleopplæring for voksne (kommunens vedlegg 14)

7 Disse dokumentene viser at kommunen har et skriftlig system for å sikre at kommunen overholder reglene som gjelder retten til voksenopplæring, jf. oppl. 13-10 andre ledd. Voksenopplæringen skjer på Setesdalen videregående skole, avd. Hornnes. Dokumentasjonen viser at det foreligger en skriftlig samarbeidsavtale mellom kommunen og Setesdal videregående skole, avd. Hornnes, som er underskrevet av rektor for voksenopplæring i Evje og Hornnes og rektor for den videregående skolen. Fylkesmannen legger til grunn at Setesdalen videregående skole, avd. Hornnes har delegasjon fra Aust- Agder fylkeskommune til å inngå en slik avtale. Avtalen regulerer ansvarsforholdet mellom kommunen og skolen. Skolen har ansvar for innholdet i opplæringen, mens kommunen har ansvar for blant annet kompetansekartlegging, realkompetansevurdering og tilsyn. Det er også kommunen som har ansvar for å fatte enkeltvedtak om grunnskoleopplæring til den enkelte elev. I hht. delegasjonsreglement vedtatt av kommunestyret 14.12.2012, sak 101/12, er all myndighet etter opplæringslova som ikke er lagt til kommunestyret, delegert til rådmannen. Dvs. at myndighet etter oppl. kap 4A er lagt til rådmannen i Evje og Hornnes kommune. Rådmannen har videredelegert saksbehandlingsansvar etter oppl. kap. 4 A til enhetsleder for Evje ungdomsskole, jf. delegasjonsvedtak av 21.01.2013. Grunnskoleopplæringen for voksne ble lagt til enhetsleder ved Evje ungdomsskole fra 01.01.2010. Kommunen har et internt dokument (kommunens vedlegg 14) som redegjør for det rettslige grunnlaget og kommunens ansvar for voksenopplæring. Enhetsleder opplyser i e-post av 14.02.2013 at dette dokumentet er en retningslinje for ledelsen, og en sjekkliste for å kvalitetssikre at kommunen gjennomfører de viktigste oppgavene etter kap 4A. Fylkesmannen bemerker at kommunen i sine interne retningslinjer flere steder viser til feil hjemmelsgrunnlag. Retningslinjene bør derfor gjennomgås på nytt i kommunen. Det fremgår ikke av kommunens skriftlige system hvordan det interne dokumentet (kommunens vedlegg 14) gjøres kjent for dem det er relevant for. Kommunen bør få dette inn i som del av det forsvarlige systemet. Videre fremgår det av avtale med Setesdal videregående skole at avtalen skal evalueres hvert år. Kommunen opplyser at de har møter med skolen hver vår, men at disse møtene har vært uformelle samtaler hvor det ofte ikke har blitt skrevet referat. Vi har imidlertid fått oversendt et møtereferat fra 26.11.2010. Det fremgår av avtalen mellom kommunen og skolen pkt. 13 at kommunen har ansvar for utlysning av tilbudet og at dette skal skje hvert år. Kommunen har dokumentert at utlysningen har skjedd på våren. Videre fremgår det av kommunens hjemmeside at kommunen tilbyr grunnskoleopplæring for voksne. Fylkesmannen bemerker at det med fordel kan komme inn et punkt i kommunens skriftlige system om hvem som har ansvar for utlysningen og når dette skal skje. Kommunen bør også vurdere om tilbudet bør utlyse flere ganger i året, da kommunen skal ha inntak flere ganger i året enn ett. Vi bemerker at det ikke er et lovkrav at tilbudet skal utlyses, men det er viktig for at tilbudet skal bli gjort kjent for innbyggerne i kommunen.

8 Det fremgår ikke av innsendte dokumentasjon hva som gjøres for å kartlegge innbyggernes behov for grunnskoleopplæring for voksne. Vi ser av kommunens redegjørelse at de som omfattes av introduksjonsordningen og andre innvandrere blir vurdert, men det fremgår ikke hvordan kommunen kartlegger behovet for grunnskoleopplæring for andre innbyggere. Kommunen kan med fordel få inn i kommunens skriftlige rutiner, jf. oppl. 13-10, hva som gjøres for å kartlegge behovet for grunnskoleopplæring for voksne og hvem som har ansvar for dette. Kommunens system inneholder rutiner som sikrer at det gjøres vurderinger av om praksis møter regelverkets krav. Systemet har videre rutiner for å sikre at det settes inn nødvendige og effektive tiltak dersom det avdekkes praksis som ikke er i tråd med regelverket. Det fremgår av kommunens system at pedagogisk rådgiver og enhetsleder skal gjennomgå sjekkliste for lovoppfyllelse etter opplæringsloven hvert år i september/oktober. Sjekkliste er sendt inn til Fylkesmannen. Videre skal avtalen mellom kommunen og skolen evalueres hver vår, pkt. 2, og kommunen har tilsynsansvar med skolen, pkt. 5. Enhetsleder opplyser også i e-post av 14.02.2013 at kommunen har møter med skolen hver vår om inntak av elever, statussamtaler osv. Dersom kommunen finner avvik, skal enhetsleder lage en rapport om hvordan avvikene skal følges opp, og denne sendes pedagogisk rådgiver. Pedagogisk rådgiver følger opp avviksrapporteringen. Dette fremgår av kommunens forsvarlige system. Kommunen utarbeider en årlig tilstandsrapport for grunnskolen, der grunnskoleopplæring for voksne er nevnt særskilt. Tilstandsrapporten blir drøftet i rektornettverket og kommunestyret. Hva som er nødvendig av rutiner for å sikre at lovkravet oppfylles må vurderes konkret i det enkelte tilfelle, blant annet utfra kommunens størrelse og organisasjon. Evje og Hornnes kommune er en forholdsvis liten og oversiktlig kommune. Fylkesmannen finner derfor at kommunens rutiner, jf. oppl. 13-10, er forsvarlig, selv om Fylkesmannen har påpekt en del momenter som med fordel kan utbedres. Fylkesmannen ser av kommunens hjemmeside at voksenopplæringen fra 2013/2014 skal foregå ved Vennesla voksenopplæringssenter. Dette får ingen betydning for tilsynet, da tilsynet skal se på situasjonen slik den er i dag. 3.1.3 Fylkesmannens konklusjon Evje og Hornnes kommune har et forsvarlig system for å sikre at voksnes rett til opplæring etter opplæringslova 4A-1 blir oppfylt, jf. 13-10, annet ledd. 3.2 Voksnes rett til grunnskoleopplæring 3.2.1 Rettslig krav For grunnskoleopplæringen som er spesielt organisert for voksne gjelder opplæringslova kapitel 4A, jf. oppl. 1-2 tredje ledd. Kapitel 4A inneholder i utgangspunktet en fullstendig regulering av opplæringen for voksne. Andre paragrafer i opplæringslova gjelder bare for voksne dersom dette er angitt i den aktuelle paragrafen eller i kapittel 4A. Forskrift til

9 opplæringslova av 23.06.2006, heretter kalt forskrift, inneholder noen nærmere regler som gjelder voksne. Det rettslige utgangspunktet for tilsynets kontroll med retten til grunnskoleopplæring for voksne finnes i oppl. 4A-1: 4A-1. Rett til grunnskoleopplæring for vaksne Dei som er over opplæringspliktig alder, og som treng grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, så langt dei ikkje har rett til vidaregåande opplæring etter 3-1. Retten til opplæring omfattar til vanleg dei faga ein treng for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for vaksne. Opplæringa skal tilpassast behovet til den enkelte. Opplæringa og undervisningsmateriellet er gratis. For å ha rett til grunnskoleopplæring for voksne må søker oppfylle blant annet følgende vilkår: Søker må være «over opplæringspliktig alder». Oppl. 2-1 regulerer plikten til grunnskoleopplæring. Søker «treng» grunnskoleopplæring. Eleven må altså ha behov for grunnskoleopplæring. Søker må «ikkje ha rett til vidaregåande opplæring etter 3-1» Søker må ha lovlig opphold i Norge, jf. utlendingsloven 4. Dette vilkåret fremgår av Ot.prp.nr.44 (1999-2000) Retten til opplæring omfatter til vanlig de fagene den voksne trenger for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring. De fagene man trenger for å få vitnemål er norsk, engelsk, matematikk samt to av fagene matematikk muntlig, naturfag, samfunnsfag og religion, livssyn og etikk (RLE), jf. forskrift til oppl. 4-33. Opplæringslova med forskrifter regulerer ikke hvilke av de tre fagene samfunnsfag, naturfag og RLE kommunene må tilby. Det fremgår av Udir- 3-2012 at kommunen bør se hen til de voksnes ønsker og behov. Rettighetene til voksne etter oppl. Kap 4A er koplet til det enhver tid gjeldende læreplanverket. I det gjeldende læreplanverket inngår de fem grunnleggende ferdighetene som et sentralt element. Dette innebærer at det den voksne trenger opplæring i, ikke nødvendigvis må være opplæring i hele fag, men også kan vøre opplæring i en av de fem grunnleggende ferdighetene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet, det vil si lese, skrive, regne, uttrykke seg muntlig og bruke digitale verktøy. Rettighetene etter 4A-1 omfatter alle voksne som trenger grunnskoleopplæring, uansett årsak. Dette gjelder også voksne som tidligere har fullført grunnskolen, men som likevel trenger mer grunnskoleopplæring. Opplæringen skal være tilpasset den voksnes situasjon, jf. oppl. 4A-1 første ledd siste punktum. Tilbudets tidsmessige omfang må tilpasses den enkeltes behov for opplæring. Dette innebærer at opplæringen tilbys til forskjellige tidspunkter, for eksempel både på dagtid og kveldstid eller i en kombinasjon av disse to. Opplæringen skal også tilrettelegges slik at den gjennomføres raskere eller senere enn det som er vanlig, og at den gis i tilknytning til den voksnes hjemsted. Disse kjennetegnene bør som hovedregel være til stede for at tilbudet er å anse som et reelt tilbud. Fylkesmannen bemerker at denne tilpasningen ikke må blandes sammen med tilpasset opplæringen som er regulert i oppl. 1-3, her gjelder tilpasningen evner og forutsetninger hos eleven. Kommunen skal behandle søknader om grunnskoleopplæring for voksne «uten ugrunnet opphold», jf. fvl. 11a, første ledd. Det vil være viktig å gi tilbudet mens den voksne er

10 motivert og det passer med hans eller hennes livssituasjon. Kommunen kan ikke samle opp søknader som kommer inn og gjennomføre et slags «inntak» kun en gang i året, jf. rundskriv Udir 3-2012. I tilfeller hvor det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares har kommunen en plikt til å gi foreløpig svar etter fvl. 11a, andre ledd. Når kommunen skal avgjøre hvilket opplæringstilbud den enkelte voksne skal ha og hvordan dette skal tilpasses, er en kartlegging av den voksnes uttalte behov og den voksnes realkompetanse sentral. Den voksne skal ha opplæring i de fagene den voksne mangler for å få vitnemål etter forskrift til opplæringslova 4-33. Det følger av forskriften 4-13 at kommunen skal foreta en realkompetansevurdering av voksne i forbindelse med kartlegging av hvilken grunnskoleopplæring den voksne skal gis, jf. oppl. 4A-1. Hovedtanken bak realkompetansevurderingen er at den voksne ikke skal måtte følge opplæring i fag der den voksne allerede har tilfredsstillende kompetanse. Voksne som ikke får et tilfredsstillende utbytte av det ordinære undervisningstilbudet etter 4A-1, har rett til spesialundervisning etter 4A-2. Fylkesmannen går ikke noe nærmere inn på retten til spesialundervisningen, jf. oppl. 4A-2, da dette ikke er tema for tilsynet. Kommunen har ansvar for at den voksne får dokumentert opplæringen som er gjennomført, jf. 4A-4, tredje ledd i opplæringslova. Kapittel 4 i forskriften stiller krav om hvordan vurdering og dokumentasjon skal gjennomføres. Kapitlet stiller på mange områder de samme kravene til underveis- og sluttvurdering, eksamen og dokumentasjon som kapittel 3 gjør for elever i ordinær grunnskoleopplæring. I tillegg til standpunktkarakter og eksamenskarakter har voksne også rett til å få dokumentert sin realkompetanse. Voksne som kun gjennomfører deler av grunnskoleopplæringen, har rett til å få dette dokumentert. Alle deltakarer skal ha vitnemål når de fullfører grunnskoleopplæringen for voksne. På vitnemålet skal det også føres eventuell godkjenning av realkompetansevurdering. I følge kapittel 4 i forskriften kan deltakere som fyller visse kriterium ha rett til fritak i forhold til vurdering med karakterer, vurdering i skriftlig sidemål og i forhold til eksamen. Enkeltvedtak: Kommunen plikter å treffe et enkeltvedtak når den voksne har søkt om grunnskoleopplæring etter opplæringslova kapitel 4A. Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven gjelder og setter rammer for enkeltvedtaket. Et enkeltvedtak er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. fvl. 2 første ledd bokstav b. Det følger av fvl. 24 at enkeltvedtak skal begrunnes, og etter fvl. 25 første og andre ledd skal det i begrunnelsen nevnes de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på. Videre følger det av fvl. 25 tredje ledd at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn bør nevnes. Partene skal underrettes om vedtaket så snart som mulig, jf. fvl. 27 første ledd. Det skal i underretningen gis opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt retten til å se sakens dokumenter, jf. fvl. 27 tredje ledd. Et enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen), jf. fvl. 28 første ledd. Klagefristen er 3 uker fra det tidspunkt underretningen om vedtak er kommet fram til vedkommende part, jf. fvl. 29 første ledd. Fylkesmannen er klageinstans for enkeltvedtak etter opplæringslova.

11 3.2.2 Dokumentasjon og vurdering For å sikre at den enkeltes rett til grunnskoleopplæring for voksne ivaretas, må kommunen sikre at det foreligger rutiner for inntak. Kommunen har ikke noen informasjonsplikt knyttet til rettigheter etter kapitel 4A, men har etter fvl. 11 en veiledningsplikt når det melder seg potensielle søkere. Kommunen har rutiner og søknadskjemaer som viser at de overholder sin veiledningsplikt. Søknadskjemaene er tilgjengelig på kommunes hjemmeside. Det fremgår av avtalen mellom kommunen og Setesdal videregående skole pkt. 14, at voksne som ønsker grunnskoleopplæring søker til kommunen. Kommunen opplyser i sin redegjørelse (kommunens vedlegg 15) som er skrevet av enhetsleder, at kommunen ikke har skriftlige rutiner for å vurdere den voksnes rett etter oppl. 4A-1. I følge redegjørelsen gjøres en individuell vurdering av enhetsleder i samarbeid med programrådgiver i voksenopplæring, for elever med introduksjonsordning eller generelt innvandrere uten grunnskole i hjemlandet. Vurderingen følges opp med en samtale med den enkelte for å avklare mål og ønsker etc. Kommunen opplyser at alle som ønsker et tilbud og har tilstrekkelig norskkompetanse vil få et tilbud. Når det gjelder norske søkere vil kommunen foreta en vurdering basert på framlagt dokumentasjon og uttalt behov fra søkeren. Det fremgår videre av avtalen mellom kommunen og Setesdal videregående, avd. Hornnes, pkt. 9 at kommunen skal foreta realkompetansevurdering av voksne i forbindelse med kartlegging av hvilken grunnskoleopplæring den voksne skal gis, jf. oppl- 4A-. Til slutt bemerker vi at det fremgår av delegasjonsreglement at det er enhetsleder som har myndighet til å fatte enkeltvedtak. Fylkesmannen bemerker at det ikke er et krav om norskkompetanse for å få rett til grunnskoleopplæring, jf. oppl. 4A-1. Kommunen kan derfor ikke sette som vilkår at eleven har tilstrekkelig norskkompetanse for å få et tilbud om grunnskoleopplæring for voksne. Vi ser at kommunen med fordel kan få skriftlige rutiner for inntak til opplæring for voksne som søker på grunnlag av voksnes rett til opplæring i kap 4A. Retten etter kap. 4A er en individuell rett og kan ikke begrenses av krav til når søknaden må fremsettes. Utdanningsdirektoratet understreker at søknader skal behandles fortløpende og at kommunen ikke kan oppstille søknadsfrister, jfr. Udir. 3-2012 pkt. 7.1. Kommunen har annonsert med søknadsfrist på våren, og det fremgår av kommunens redegjørelse at skolen starter på høsten. På kommunens hjemmeside er det ikke opplyst om søknadsfrist. Vi ser av tilsendte søknader at det har vært søkt om grunnskoleopplæring også på høsten og de som har søkt på høsten har fått vedtak om grunnskoleopplæring. Enhetsleder for voksenopplæringen i Evje og Hornnes kommune skriver i e-post av 14.02.2013 til Fylkesmannen at kommunen har hatt mer fleksible søknadsfrister og at undervisningen blir satt i gang på søknadstidspunktet. Vi legger derfor til grunn at kommunen har praktisert flere inntak i året og at opplæringen tilbys innen rimelig tid. Fylkesmannen vil bemerke at det er uheldig at det fastsettes søknadsfrist i annonseteksten, da det skal være løpende inntak, jfr. pkt. 3.1.2 I følge fvl. 17 skal forvaltningsorganet se til at saken er så godt opplyst som mulig. I forbindelse med vurdering av voksnes rett etter oppl. 4A-1, vil kartlegging av den voksnes behov være sentralt som grunnlag for saksbehandlingen. Kommunen har ansvar for kompetansekartlegging av elevene, jfr. avtalen med Setesdal videregående skole. Det

12 fremgår av kommunens uttalelse (kommunens vedlegg 15) at dette gjøres i samarbeid mellom enhetsleder og programrådgiver i voksenopplæringen, og at dette er basert på vedlagte dokumenter til søknaden og samtale med eleven. Vedtak etter oppl. 4A-1 skal blant annet ta stilling til innhold, omfang og organisering av opplæringstilbudet. Fylkesmannen har mottatt tre enkeltvedtak om grunnskoleopplæring for voksne. Vedtakene sier ingenting om omfanget, hvordan tilbudet skal gis eller når undervisningen starter. I et av vedtakene fremgår det at eleven skal ta to fag i skoleåret 2010/2011, men det fremgår ikke hvilke fag dette er. Kommunen har begrunnet vedtakene noe, jfr. fvl. 24 og 25, men vi bemerker at begrunnelsen bærer preg av standardisering og er lite individuell. Videre sier vedtakene ingenting om hvilken kartlegging som er gjort. Vedtakene inneholder opplysninger om klagerett og klagefrist, jf. fvl. 28 og 29, men det fremgår ikke at det er Fylkesmannen som er klageinstans. Forskrift til opplæringslova kap. 4 regulerer kravene til individuell vurdering av voksne som mottar grunnskoleopplæring, herunder underveisvurdering, sluttvurdering, eksamen og dokumentasjon på opplæring. Dokumentasjonen fra kommunen viser at elevene får terminvurdering og vitnemål på avsluttet opplæring. Fylkesmannen har mottatt tre eksempler på vitnemål som dokumentasjon på opplæring. Fylkesmannen bemerker at det på vitnemål for voksen ikke skal føres fravær, jf. Udir-3-2012. Kommunen gjennomfører gratis grunnskoleopplæring for voksne. Dette fremgår av enhetslederes redegjørelse og av kommunens hjemmeside. Ut fra innsendte dokumenter ser det ut til all undervisning skjer på dagtid, men kommunen skriver at tilbudet tilrettelegges så langt som mulig. Utfra vedtakene er det to som tar undervisningen på fulltid, mens en av elevene tar to fag i skoleåret 2011/2012. Det står i annonseteksten fra 2010/2011 at det er muligheter for å ta enkeltfag. Fylkesmannen legger til grunn at deltidsstudier og kveldsundervisning er mulig ved behov. 3.2.3 Fylkesmannens konklusjon Evje og Hornnes kommune har rutiner for inntak av voksne som søker grunnskoleopplæring tilbyr opplæring innen rimelig tid og praktiserer mer enn et inntak i året vurderer voksne som mottar opplæring dokumenterer den gjennomførte opplæringen tilbyr gratis opplæring tilpasser opplæringen til den enkeltes behov Evje og Hornnes kommune fatter ikke enkeltvedtak som oppfyller alle kravene i forvaltningsloven

13 4. Pålegg om endring På bakgrunn av det som framgår av punkt 3.1 og 3.2 i denne tilsynsrapporten, gir Fylkesmannen Evje og Hornnes kommune følgende pålegg: Forsvarlig system - 4A-4 første ledd, jf. 13-10 andre ledd Ikke pålegg Rett til grunnskoleopplæring for voksne etter 4A-1 Evje og Hornnes kommune må sørge for at voksne med behov for grunnskoleopplæring etter 4A-1 får tilbud om slik opplæring. Kommunen må i forbindelsen med dette sørge for at: a. Det blir fattet enkeltvedtak som oppfyller kravene i forvaltningsloven 5. Oppfølging av tilsynsresultatene krav om egenerklæring om at lovbrudd er rettet Tiltak for å rette lovbrudd skal iverksettes umiddelbart. Evje og Hornnes kommune skal inngi en skriftlig erklæring på at lovbrudd er rettet i henhold til pålegg. Frist for innsending av slik erklæring er satt til 07.06.2013. 6. Klageadgang Tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Utdanningsdirektoratet. En evt. klage skal sendes til Fylkesmannen innen tre uker fra det tidspunktet underretning om vedtaket er kommet frem til skoleeier, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Om utforming av klage vises til forvaltningsloven 32. 05.04.2013 Janne Duesund, tilsynsleder rådgiver Cecilie Thorbjørnsen Mork rådgiver Tone G. Sandnesaunet rådgiver

14 Oversikt over tilsendt dokumentasjon Brev fra Evje og Hornnes kommune datert 24.01.2013 Vedlegg: 1. Vedtak om grunnskoleopplæring datert 15.11.2011 2. Søknad om grunnskoleopplæring datert 6.9.2011 3. Vedtak om grunnskoleopplæring datert 23.09.2011 4. Søknad om grunnskoleopplæring datert 15.9.2011 5. Søknad om grunnskoleopplæring dater 16.08.2011 6. Søknad om grunnskoleopplæring datert 5.1.2012 7. Vedtak om grunnskoleopplæring datert 16.9.2011 8. Vitnemål fra grunnskolen datert 25. juni 2012 9. Oversikt over karakterer 1. termin skoleåret 2012/13 10. Oversikt over orden og oppførsel 1. termin skoleåret 2012/13 11. Karakterutskrift skoleåret 2011/12 12. Eksempel på timeplan skoleåret 2010/11 13. Fagrapporter i engelsk, matematikk og naturfag skoleåret 2010/11 14. Samarbeidsavtale mellom voksenopplæringen i Evje og Hornnes kommune og Setesdal videregående avdeling Hornnes, datert 26.05.2010 15. Oversikt over rettigheter Grunnskoleopplæring for voksne internt dokument. 16. Redegjørelse av rutiner og arbeidsformer i Evje og Hornnes kommune knyttet til grunnskoleopplæring for voksne. Vedlegg til redegjørelsen: a. Brev til voksenopplæringen fra Iveland skole datert 24.8.2011 b. Brev til Evje og Hornnes kommune fra Setesdal videregående skole datert 2.2.2012. 17. Utlysningstekst - Grunnskoleopplæring for voksne 2010/11 18. Utlysningstekst - Grunnskoleopplæring for voksne 2013/14 19. Utlysningstekst Privatisteksamen grunnskole våren 2013 20. Melding om vedtak av modell for grunnskoleopplæring for voksne datert 26.04.2010 Vedlegg: a. Saksfremlegg til kommunestyret med møtedato 9.4.2010 modell grunnskoleopplæring for voksne 21. Melding om vedtak om å utrede tilbudet om grunnskoleopplæring for voksne datert 12.11.2009 Vedlegg: a. Saksfremlegg til kommunestyret med møtedato 6.11.2009 utrede tilbud om grunnskoleopplæring for voksne 22. Skoleeiers forsvarlige system opplæringsloven kapittel 4A Vedlegg: a. Sjekkliste - grunnskoleopplæring for voksne i forhold til lover og regelverk i henhold til opplæringsloven kap 4A, oppdatert 17.01.2013 23. Vedtak om rådmannens videredelegasjon til enhetsleder Evje ungdomsskole datert 21.01.2013 24. Vedtak om rådmannens videredelegasjon til enhetsleder Helse og familie datert 21.01.2013

15 25. Vedtak om delegasjon til pedagogisk rådgiver datert 05.10.2009 26. Saksfremlegg for kommunestyret med møtedato 13.01.2012 om tilstandsrapport for grunnskolen 2010/11 Vedlegg: a. Tilstandsrapport for grunnskolen 2010-11 27. Utkast til tilstandsrapport for grunnskolen 2012 28. Delegasjonsreglement for Evje og Hornnes kommune for valgperioden 2011-2015, vedtatt i kommunestyret 14.12.2012 E-post til Evje og Hornnes kommune datert 13.02.2013 E-post fra Evje og Hornnes kommunen ved rektor Kjell Hansen datert 14.02.2013