Endelig tilsynsrapport

Endelig tilsynsrapport Tilsyn med Steinkjer kommune som barnehagemyndighet 2015 1

Innholdsfortegnelse 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Steinkjer kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 3 Kommunens ansvar... 6 3.1 Rettslige krav barnehageloven 8 første ledd... 6 3.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger... 6 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 9 4 Godkjenning av familiebarnehager... 9 4.1 Rettslige krav forskrift om familiebarnehager... 9 4.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger... 10 4.3 Fylkesmannens konklusjon... 11 5 Politiattest... 11 5.1 Rettslige krav barnehageloven 19... 11 5.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger... 11 5.3 Fylkesmannens konklusjon... 12 6 Opplysningsplikt til barneverntjenesten... 12 6.1 Rettslige krav barnehageloven 22... 12 6.2 Fylkesmannens undersøkelser... 13 6.3 Fylkesmannens konklusjon... 14 7 Frist for retting av lovbrudd... 15 8 Kommunens frist til å rette... 16 2

Sammendrag Fylkesmannen i Nord-Trøndelag gjennomfører våren 2015 tilsyn med Steinkjer kommune som barnehagemyndighet. Tema for tilsynet er barnehagemyndighetens ansvar overfor familiebarnehager, jf. barnehageloven 8 første ledd. Hovedpunkter i tilsynet er følgende bestemmelser i lov om barnehager av 17. juni 2005 nr. 64, heretter kalt barnehageloven: 11 om godkjenning av familiebarnehager, jf. forskrift om familiebarnehager av 16. desember 2005 nr. 1555 19 om politiattest 22 om opplysningsplikt til barnevernstjenesten Det overordnede målet med tilsynet er å ivareta kvalitet i barnehagen gjennom regelverketterlevelse. Gjennom kontroll med kommunen som barnehagemyndighet sin overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Tilsyn med Steinkjer kommune ble åpnet gjennom brev av 03.03.15. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Det ble gjennomført stedlig tilsyn 07.05.15. I denne rapporten blir begrepet «kommunen» benyttet når det er snakk om kommunen som barnehagemyndighet. Er det snakk om barnehageeier vil begrepet «eier» brukes. Dette er i samsvar med hvordan begrepene blir brukt i barnehageloven. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har avdekket lovbrudd under tilsynet med Steinkjer kommune som barnehagemyndighet sett i forhold til barnehageloven 8 første ledd jf. 11 og 19. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 flg. Fylkesmannen vil påpeke at våre konklusjoner bygger på et konkret kildemateriale og tar bare utgangspunkt i status på tidspunktet denne tilsynsrapporten er datert. 3

1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 03.03.15 til dags dato gjennomført tilsyn med temaet barnehagemyndighetens ansvar overfor familiebarnehager, jf. barnehageloven 8 første ledd, barnehageloven 11 om godkjenning av familiebarnehager og forskrift om familiebarnehager, barnehageloven 19 om politiattest, og barnehageloven 22 om opplysningsplikt til barneverntjenesten i Steinkjer kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 16.november 2015. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Steinkjer kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 annet ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer derfor i samsvar med forvaltningslovens regler. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er barnehagemyndighetens ansvar overfor familiebarnehager, jf. barnehageloven 8 første ledd. Kommunens ansvar vil bli belyst gjennom følgende bestemmelser etter barnehageloven: Godkjenning av familiebarnehager, jf. 11 Forskrift om familiebarnehager Politiattest jf. 19 Opplysningsplikten til barnevernet jf. barnehageloven 22 Formålet med tilsynet er å ivareta kvalitet i barnehagen gjennom regeletterlevelse. Erfaringer fra tidligere tilsyn i Nord-Trøndelag, viser at det er en utfordring i mange av kommunene å skille mellom rollen som barnehagemyndighet og rollen som barnehageeier. Dette er et tema som også er berørt i ulike forskningsrapporter, f. eks Rambølls rapport fra 2012 «Undersøkelse om kommunen som barnehagemyndighet», som omhandler de lokale barnehagemyndighetenes dilemmaer når de er både barnehagemyndighet og barnehageeier. Temaet er også tatt opp i spørreskjema til kommunene, i rapporter og samlinger med 4

barnehagemyndighetene i fylket. På bakgrunn av dette har Fylkesmannen i år valgt å føre tilsyn med kommunene med temaet kommunens ansvar som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8 første ledd, og i denne omgang overfor familiebarnehager. Dette fordi Fylkesmannen ønsker mer kunnskap om hvordan familiebarnehagene i fylket følges opp. Fylkesmannen har ikke ført tilsyn med temaet politiattest overfor familiebarnehager tidligere, men ser et behov for å sette denne på dagsorden. På samme grunnlag ønsker vi også å føre tilsyn med kommunens ansvar for barnehagenes opplysningsplikt til barneverntjenesten. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Steinkjer kommune ble åpnet gjennom brev av 03.03.15. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Liste over dokumentasjonsgrunnlag for tilsynet: Redegjørelse fra Steinkjer kommune Delegasjonsreglement for Steinkjer kommune Steinkjer kommunes organisasjonskart Siste årsmelding for Steinkjer kommune Godkjenningsrapporter etter forskrift om miljørettet helsevern Årsplaner fra følgende familiebarnehager: Lykke Liten familiebarnehage, Nordsihaugen familiebarnehage, Risgropa familiebarnehage Vedtekter fra nevnte familiebarnehager Elektronisk tilsynsskjema for alle barnehagene Tilsynsrapport Godkjenningsvedtak fra alle familiebarnehagene unntatt gruppe 2 ved Nordsihaugen familiebarnehage Kommunal kompetanseplan som omhandler 22 Andre dokumenter fra familiebarnehagene I tillegg har Fylkesmannen innhentet opplysninger fra BASIL Fylkesmannen gjennomførte stedlig tilsynsbesøk i Steinkjer kommune den 07.05.15. Det ble da gjennomført to intervjuer, med følgende personer: Rådgivere oppvekst: Trude Austheim og Per Helge Fossan Fra utvalgte familiebarnehager: Hege Jørum, Trude Brandtzæg, Karin Wahl Oldren, Tove R. Pedersen og Vibeke Reselli I tillegg ble det den 17.06.15 gjennomført telefonintervju med oppvekstsjef Elisabeth Jonassen. 5

Tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport Fylkesmannen mottok ikke tilbakemelding fra kommunen innen fristen for uttalelse. 3 Kommunens ansvar Kommunene har fått nye og omfattende oppgaver i barnehagesektoren de senere år og kommunenes myndighetsrolle er som en følge av dette betydelig styrket. I et flertall av kommunene skal barnehagemyndigheten, dvs. kommunen selv, forholde seg både til barnehager som de selv eier og private barnehager. Kommunen vil derfor i enkelte tilfeller inneha en dobbeltrolle, der den både er godkjennings- og tilsynsmyndighet for egne barnehager. En klargjøring av myndighetsrollen skal bidra til å forebygge en eventuell konflikt mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. 3.1 Rettslige krav barnehageloven 8 første ledd Barnehageloven 8 første ledd lyder: «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk». Bestemmelsen presiserer kommunens overordnede ansvar for å sikre at alle barn får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. At kommunen som barnehagemyndighet skal påse regelverksetterlevelse innebærer for det første at kommunen må ha kunnskap om barnehagene. Videre må kommunen ha kunnskap om regelverket, og da riktig forståelse av regelverket. For det tredje må kommunen aktivt bruke virkemidler så som veiledning og tilsyn, for å påse at barnehagene drives i tråd med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Kommunen er et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven 1. Dette innebærer at når kommunen som lokal barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8, utfører myndighetsoppgaver, må den følge forvaltningslovens regler for saksbehandling. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Det fremkommer av delegeringsreglementet og i intervju at myndighet til å fatte vedtak i forbindelse med tilsyn og godkjenning, er delegert til rådmann som videre har delegert myndigheten til oppvekstsjef. Videre fremkommer det i intervju at Steinkjer kommune abonnerer på nyhetsvarsel fra Kunnskapsdepartementet, KS og Utdanningsdirektoratet, samt at de deltar på ulike samlinger. På denne måten sikrer kommunen at de er oppdatert på gjeldende regelverk. Kommunen informerer alle barnehagene om eventuelle regelverksendringer. I tillegg får vi opplyst at familiebarnehagene inviteres til å delta på styrermøter hvor ulik informasjon blir formidlet. 6

Det fremkommer i intervju at kommunen i stedet for å «påse til enhver tid» har valgt å gjennomføre et elektronisk tilsyn med familiebarnehagene én gang i året. Kommunen har utarbeidet et skjema som heter «Årlig sjekkliste tilsyn med barnehagene». Skjemaet skal fylles ut av styrer og sendes til avdeling for oppvekst i kommunen. Vi får høre at kommunen også vurderer å innføre stedlig tilsyn, men at dette ikke er avgjort enda. Per dags dato er derfor det elektroniske tilsynet kommunens metode for å påse at familiebarnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. På spørsmål om hva kommunen anser som viktige kilder for å få kunnskap om mulige lovbrudd, oppgir kommunen meldinger fra foreldre, svar i det elektroniske tilsynet og familiebarnehagenes føringer i BASIL. Videre på spørsmål om hvordan kommunen vet at familiebarnehagene har behov for veiledning får vi divergerende svar. På den ene siden får vi høre at kommunen ikke vet dette, fordi de ikke oppsøker familiebarnehagene, men vi får også høre at de kan avdekke et veiledningsbehov ut i fra familiebarnehagenes svar i tilsynsskjemaet, føringer i BASIL, årsplaner og annen dokumentasjon som kommunen får inn. Dette spriket i svar kan tyde på at kommunen ikke er bevisst nok sin rolle som barnehagemyndighet og det ansvaret som det medfører. Hvis man ser nærmere på det elektroniske tilsynsskjemaet inneholder det spørsmål om bestemmelser i barnehageloven tilknyttet eieroppgaver, men også myndighetsoppgaver kommunen stiller spørsmål om oppgaver som det tilligger kommunen selv å kjenne til. Eksempler på dette er om barnehagen har hatt tilsyn inneværende år og om barnehagen har mottatt kommunalt tilskudd. Fylkesmannen registrerer at det i 10 i skjemaet spørres om barnehagen er godkjent etter lov om miljørettet helsevern ( 10 første ledd). Fylkesmannen antar at det her er snakk om forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv., men forstår ikke henvisningen til 10, da denne omhandler muligheter for aktiviteter og hvile mv, ikke godkjenning. I intervju sier kommunen at de ikke har noen forklaring på dette, men at barnehagene forstår hva som menes. Dette svaret stiller Fylkesmannen seg uforstående til. Videre ser Fylkesmannen at det i skjemaet er svart nei fra en familiebarnehage på spørsmål om det stilles krav om politiattest for andre som oppholder seg regelmessig i barnehagen. Da det i intervju blir etterspurt hvordan kommunen følger opp dette, får vi høre at familiebarnehagen selv i ettertid tok kontakt med kommunen med spørsmål om regelverket rundt egne barn og politiattest, siden de hadde svart nei på spørsmålet. Videre får vi som nevnt over høre i intervju at kommunen ikke fører noe annet tilsyn med familiebarnehagene enn det elektroniske. I den forbindelse blir spørsmålet under 16 i skjemaet om tilsyn er gjennomført, litt ulogisk. Det fremstår uklart hvilket tilsyn skjemaet viser til siden vi som nevnt får opplyst at kommunen ikke har ført noe annet tilsyn med familiebarnehagene enn dette elektroniske. Generelt sett ser Fylkesmannen at tilsynsskjemaet kan være en nyttig kilde til informasjon for kommunen som barnehagemyndighet. Dette forutsetter imidlertid at kommunen faktisk følger opp den informasjonen som de får. Fylkesmannens inntrykk her er at praksis varierer. Vi får 7

høre gjennom intervju at kommunen gjennomgår skjemaet og at barnehagene gis beskjed om det er noe som ikke stemmer. På den andre siden får vi også høre at kommunen ikke tar kontakt med familiebarnehagene, da de stoler på at familiebarnehagene selv er opptatt av å følge regelverket, siden det er stor konkurranse om barna blant barnehagene i kommunen. Fylkesmannen er etter dette i tvil om i hvor stor grad resultatene av skjemaet følges opp. Også når det gjelder familiebarnehagenes føringer i BASIL, ser Fylkesmannen at disse i ulik grad følges opp av kommunen. I en av årsmeldingene er det ført tre assistenter som om de innehar tre årsverk. I den konkrete familiebarnehagens årsplan ser vi imidlertid at assistentene til sammen utgjør 1,8 årsverk. Føringen blir dermed feil. I tillegg er det flere punkter familiebarnehagen ikke har fylt ut. Kommunen svarer på dette at det ikke skal være mulig for barnehagen å sende årsmeldingen fra seg, om den ikke er fullstendig. Fylkesmannen konstaterer at vi har mottatt årsmeldingen på tross av dette. Videre er det i to av tre årsmeldinger ført feil antall barn under punkt F om godkjenning. I ingen av årsmeldingene er det samsvar mellom godkjenningsdato i godkjenningsvedtaket og datoen som familiebarnehagene selv oppgir. Kommunen kunne ikke i intervjuet forklare hvorfor det var slik. Når familiebarnehagene fører feil i BASIL, skal kommunen oppdage dette og sørge for at det blir ført riktig. Dette kan for eksempel innebære å veilede om det aktuelle regelverket, dersom feilen tyder på at familiebarnehagene har feil lovforståelse. Fylkesmannen får ikke tilgang til familiebarnehagenes årsmeldinger i BASIL før kommunen har godkjent disse. At vi finner feilføringer kan dermed bety at familiebarnehagene har feil lovforståelse, at kommunen har feil lovforståelse og i sammenheng med dette at kommunen ikke er bevisst nok sin rolle som tilsynsmyndighet og hva ansvaret etter barnehageloven 8 omfatter. For at kommunen som barnehagemyndighet skal kunne påse regelverksetterlevelse, må kommunen selv ha kunnskap om regelverket og da riktig forståelse av regelverket. Fylkesmannen ser at kommunens vedtak om godkjenning er manglende (se mer om dette i punkt 4 om godkjenning nedenfor) og er følgelig i tvil om kommunen har riktig lovforståelse av det aktuelle regelverket. For eksempel får vi høre i intervju og ser av årsmeldingene i BASIL, at alle tre familiebarnehager er godkjent som enkeltstående hjem. Det følger av forskrift om familiebarnehager 2 annet ledd annet punktum at kommunen i særlige tilfeller kan godkjenne enkeltstående hjem som én familiebarnehage. Hovedregelen følger imidlertid av første punktum som sier at familiebarnehagen skal være et fellesskap mellom minst to hjem, eller mellom minst ett hjem og en ordinær barnehage. Kommunen sier i intervju at familiebarnehagene aldri har drevet i samarbeid, men at dette er noe de skal ta tak i. I kommunens redegjørelse i forbindelse med tilsynet, skriver de at to av tre eiere har barnehagelærerutdanning og at de dermed selv sørger for pedagogisk veiledning i deres familiebarnehager, jf. forskrift om familiebarnehager 5. Det fremkommer imidlertid i intervju at kun én av eierne er utdannet barnehagelærer. Videre fremkommer det at kommunen ikke følger opp lovkrav omkring kravet om pedagogisk veiledning i familiebarnehagene, selv om de i hvert fall visste at minst én av eierne var uten 8

barnehagelærerutdanning. Kommunen var her tydelig på at de har for dårlig kontroll, og vi fikk høre at et forslag til å endre dette var å utbedre det elektroniske tilsynsskjemaet, for eksempel med tanke på når den pedagogiske veiledningen skal foregå. Fylkesmannen sitter etter dette igjen med et svært variert inntrykk av Steinkjer kommune som barnehagemyndighet. Kommunen har et veldig godt utgangspunkt i forhold til oppfølging av familiebarnehagene da det bare er tre av dem. Videre får vi høre at kommunen til dels har god bevissthet i forhold til hvilke kilder som er viktige for å ha kunnskap om barnehagenes praksis, og også hvordan de kan bruke disse kildene for å avdekke behov for veiledning for eksempel. Dette er imidlertid ikke et gjennomgående bilde som vi sitter igjen med etter tilsynet med kommunen. Vi ser at kommunen til dels ikke er bevisst sitt ansvar som barnehagemyndighet. Dette kommer blant annet frem ved at kommunen spør i det elektroniske tilsynsskjemaet om forhold som de som myndighet allerede skal kjenne til, samt at kommunen gir uttrykk for at de stoler på at familiebarnehagene selv er opptatt av å følge regelverket dette er ikke å påse regelverksetterlevelse. Kommunen nyttiggjør seg ikke den kunnskap som de besitter om familiebarnehagene og vi har sett flere eksempler på feil lovforståelse. På dette grunnlaget kan ikke kommunen påse at familiebarnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunen må aktivt bruke den kunnskapen som de til enhver tid har til å vurdere behovet for bruk av virkemidler så som veiledning og tilsyn de må foreta en risiko- og sårbarhetsanalyse. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Steinkjer kommune som barnehagemyndighet sikrer ikke at familiebarnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 første ledd. 4 Godkjenning av familiebarnehager Godkjenning av familiebarnehager skiller disse fra dagmammavirksomhet. Det gir barnehagene krav om et pedagogisk innhold, og familiebarnehagen har krav på tilskudd om den er godkjent før 01.01.2011 og kan få tilskudd om den er godkjent etter dette tidspunktet. 4.1 Rettslige krav forskrift om familiebarnehager Barnehageloven 11 første og annet ledd, lyder: «Godkjenning av familiebarnehager omfatter virksomhetens organisering og det enkelte hjems egnethet som lokale for familiebarnehagedrift. Departementet kan gi forskrifter om godkjenning og drift av familiebarnehager». Med hjemmel i barnehageloven 11 annet ledd, er forskrift om familiebarnehager gitt. Forskriften gir blant annet utdypende regler om godkjenning av familiebarnehager og om norm for pedagogisk bemanning i familiebarnehagene. Det følger av forskriften 2 første ledd, at kommunen skal foreta en kontroll av at familiebarnehagen tilfredsstiller krav i eller i medhold av barnehageloven og godkjenne den 9

sammenslutning/ordningen som samlet sett utgjør familiebarnehagen. Videre følger det av annet ledd at familiebarnehagen som hovedregel skal være et fellesskap mellom minst to hjem, eller mellom minst ett hjem og en vanlig barnehage, men at det i særlige tilfeller kan gis godkjenning til et enkeltstående hjem som én familiebarnehage. Videre følger det av forskriften 3 første ledd, at virksomheten fortrinnsvis skal foregå i bebodde hjem, og at det ved godkjenning av det enkelte hjem og eventuelt baselokale skal vurderes om hjemmet og lokalet egner seg for familiebarnehagedrift. Det følger av annet ledd at kommunen i særlige tilfeller kan godkjenne ubebodde lokaler som ett hjem i en familiebarnehage, og at det ved slik godkjenning skal vektlegges lokalenes hjemlige kvaliteter. Etter tredje ledd kan det ikke gis godkjenning til doble grupper i ubebodde lokaler. Et godkjenningsvedtak er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. Dermed gjelder forvaltningslovens regler både ved saksbehandlingen og selve utarbeidelsen av godkjenningsvedtaket. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger I forbindelse med tilsynet er Fylkesmannen blitt informert om at det ikke finnes skriftlige godkjenningsvedtak i samsvar med barnehageloven 11, jf. forskrift om familiebarnehager. Det viser seg likevel at kommunen har fattet godkjenningsvedtak for alle familiebarnehagene, men at de ikke klarer å lokalisere ett av disse (Fylkesmannen har i ettertid funnet det aktuelle godkjenningsvedtaket i vårt arkiv). Godkjenningsvedtakene er skrevet i gamle blanketter fra Kunnskapsdepartementet, som ikke lenger skal brukes. Videre ser vi at barnehagene er godkjent etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. Når kommunen skal fatte et godkjenningsvedtak, må de konkret vurdere om bestemmelsene i barnehageloven 11, jf. forskrift om familiebarnehager 2 og 3, er oppfylt. Blankettene som vi har mottatt er svært begrenset på dette området; de er avkrysningsskjema uten mulighet for å fylle inn ekstra informasjon. For eksempel stilles det spørsmål om familiebarnehagen er tilknyttet en annen barnehage, med mulighet til å krysse av for ja eller nei. På alle blankettene som vi har mottatt har kommunen krysset av for nei på dette spørsmålet, uten at de har begrunnet dette videre. Dette må de gjøre, jf. ordlyden i forskrift om familiebarnehager 2 annet ledd siste punktum om at kommunen i «særlige tilfeller» kan godkjenne enkeltstående hjem som én familiebarnehage. Utover dette inneholder blankettene heller ikke ytterligere vurderinger av for eksempel egnethet etc. Å bruke disse blankettene alene som mal for godkjenningsvedtak er derfor ikke tilstrekkelig. Det fremkommer i intervju at kommunen drar på befaring i familiebarnehagen i forbindelse med godkjenning. Vi får høre om en praksis for å kontrollere om hjemmet er egnet for å drive familiebarnehage. Resultatet av befaringen med vurderinger kommer ikke frem skriftlig i vedtaket. Godkjenningsvedtak er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. For å ivareta mottakers klagerett må vedtaket begrunnes; det må blant annet vise til de 10

regler som vedtaket bygger på, samt de faktiske forhold som vedtaket bygger på, jf. forvaltningsloven 24 og 25. Blankettene inneholder for øvrig ingen opplysninger om rett til innsyn etter reglene i forvaltningsloven 18 flg, jf. forvaltningsloven 27 tredje ledd første punktum. 4.3 Fylkesmannens konklusjon Steinkjer kommune fatter godkjenningsvedtak. Steinkjer kommune sikrer ikke at godkjenningsvedtak er i tråd med barnehageloven 11, jf. forskrift om familiebarnehager 2 og 3. Steinkjer kommune oppfyller ikke forvaltningslovens krav til enkeltvedtak. 5 Politiattest 5.1 Rettslige krav barnehageloven 19 Barnehageloven 19 om politiattest, lyder: «Den som skal ansettes fast eller midlertidig i barnehage skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven 39 første ledd. Barnehageeier og kommunen som barnehagemyndighet kan kreve politiattest som nevnt i første ledd for andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen eller har vesentlig innflytelse på barnehagens drift. Personer som er dømt for seksuelle overgrep mot mindreårige er utelukket fra fast eller midlertidig ansettelse i barnehager. I andre tilfeller må konsekvensene av merknader på politiattesten vurderes i det enkelte tilfellet. Departementet gir nærmere forskrifter om gjennomføring av denne paragrafen». Barnehagen er en viktig del av barns oppvekstmiljø og barnehagepersonalet opparbeider et nært tillitsforhold til barna. Barn har små muligheter, både fysisk og mentalt, til å forsvare seg mot overgrep fra voksne. Misbruk av tillitsforholdet må forhindres. Et virkemiddel for å oppnå dette, er å stille bestemte krav om kvalifikasjoner og referanser til barnehagens personale med krav om politiattest. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Godkjenningsblankettene viser ikke til om eier har levert politiattest. I intervju fremkommer det at eierne skulle ha levert når de søkte om godkjenning, men at kommunen nå skal etterspørre ved nye godkjenninger. Fylkesmannen antar at kommunen med dette svaret ikke vet om eierne leverte politiattest da de søkte godkjenning. Videre sier kommunen at familiebarnehagene skal få nye godkjenninger. Fylkesmannen registrerer at om familiebarnehagene ikke trenger nye godkjenninger, har ikke kommunen noen skriftlig 11

oversikt som viser om eierne har levert politiattester ved godkjenningstidspunktet. Hensynet bak reglene om politiattest innebærer at dette ikke er tilstrekkelig. I tillegg til å etterspørre politiattest hos eierne ved søknad om godkjenning, skal kommunen gi veiledning og påse at barnehageeier innhenter politiattester hos de øvrige ansatte. I redegjørelse og intervju blir det svart at barnehagene har fått beskjed om at de må lage seg et system på dette. Familiebarnehagene sier i intervju at de har fått mail med informasjon om bestemmelsen i barnehageloven 19, men at kommunen ikke følger opp om regelverket etterleves. Det blir fortalt at i forbindelse med Fylkesmannens tilsyn med kommunen har familiebarnehagene fått beskjed om å vise dokumentasjon på om politiattester er levert. Kommunen må uavhengig av Fylkesmannens tilsyn alltid vurdere behovet for veiledning og/eller tilsyn i familiebarnehagene, for eksempel med tanke på endringer i familiestruktur det må foretas en risikovurdering. I redegjørelsen blir det fortalt at det er gitt pålegg om å utarbeide rutiner for politiattest. Dette pålegget skal ha kommet som et resultat av svar i det elektroniske tilsynsskjemaet. Kommunen erkjenner at de har en svakhet ved det elektroniske tilsynsskjemaet, når det gjelder politiattest, som må forbedres. Dette gjelder først og fremst andre personer som regelmessig oppholder seg i hjemmet. Kommunen oppgir at dette er noe de skal ta tak i. 5.3 Fylkesmannens konklusjon Steinkjer kommune sikrer ikke at barnehageeier leverer politiattest i forbindelse med søknad om godkjenning av familiebarnehage. 6 Opplysningsplikt til barneverntjenesten Gjennom sin daglige nære kontakt med barn er de ansatte i barnehagene i en sentral posisjon i forhold til å kunne observere og motta informasjon om barns omsorgs- og livssituasjon. For at barn i alvorlige situasjoner skal bli sett av barnevernet og få den hjelp de har behov for, er det derfor svært viktig at de ansatte i barnehagene oppfyller opplysningsplikten når den inntrer. En forutsetning for dette er at de ansatte har tilstrekkelige kunnskaper om opplysningsplikten og dens anvendelse. 6.1 Rettslige krav barnehageloven 22 Barnehageloven 22 lyder: «Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker, jf. samme lov 4-12

24. Også etter pålegg fra de organer som er ansvarlige for gjennomføringen av lov om barneverntjenester, plikter barnehagepersonalet å gi slike opplysninger. Opplysninger skal normalt gis av styrer». Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. For at barnevernet skal kunne ivareta denne oppgaven overfor barn i alvorlige situasjoner, vil barnevernet ofte være avhengig av å motta opplysninger fra andre. Av denne grunn er alle ansatte i barnehager og skoler etter nærmere regler pålagt opplysningsplikt overfor barnevernet. Styreren er den som normalt skal gi slike opplysninger. Bestemmelsen om at opplysningene normalt skal gis av styrer er en saksbehandlingsregel og fritar ikke den enkelte ansatte fra dennes opplysningsplikt. Det er viktig at alle ansatte har kunnskap om følgende: At opplysningsplikten gjelder for alle ansatte i barnehager At opplysningsplikten innebærer en plikt til å gi opplysninger til barneverntjenesten uten hinder av taushetsplikten, samt at plikten gjelder både av eget tiltak og etter pålegg fra barneverntjenesten At opplysningsplikten inntrer i de alvorlige tilfellene; der det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet, eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker. 6.2 Fylkesmannens undersøkelser Det følger av kommunens redegjørelse til Fylkesmannen i forbindelse med tilsynet, at alle barnehager (også familiebarnehagene) har fått pålegg fra kommunen om å utarbeide klare rutiner for hvordan de informerer sine ansatte om den enkeltes selvstendige opplysningsplikt til barnevernstjenesten. De skriver at dette er gjort gjennom et elektronisk tilsyn, med påfølgende avvik og skriftlig tilbakemelding fra den enkelte barnehagen som beskriver hvordan de har lukket avviket. Videre skriver kommunen at lukking av avvik betyr utarbeidelse av rutiner. I tillegg skriver kommunen at alle barnehagene har deltatt i kompetansehevingsprogrammet «Du ser det ikke før du tror det», som er et samarbeid mellom oppvekst, forebyggende barnevern og NTNU. Både via dette samarbeidet og Steinkjerprosjektet er pedagoger og styrere blitt gjort kjent med deres selvstendige opplysningsplikt til barnevernstjenesten. De er i tillegg også blitt veiledet om plikten til å informere de øvrige ansatte i barnehagen. Det fremkommer i intervju at familiebarnehagene er godt kjent med at det gjelder en selvstendig meldeplikt, samt at de har fått opplyst av kommunen om hvor eller til hvem de skal henvende seg ved et konkret tilfelle. Det vises til møter/kurs/planleggingsdager, hvor kommunen har informert om temaet. Familiebarnehagene sier at kommunen ikke kontrollerer at styrerne og eierne faktisk viderefører den informasjonen som de får om regelverket til sine øvrige ansatte, men at dette er noe de selv tar ansvar for å gjøre. 13

Fylkesmannen ser i det elektroniske tilsynsskjemaet at det stilles spørsmål om alle ansatte i familiebarnehagen er gjort kjent med deres selvstendige opplysningsplikt til barnevernstjenesten, og om familiebarnehagen har rutiner for årlig gjennomgang av dette. Videre følger det av tilsynsskjemaet at det skal dokumenteres med underskriftsliste at alle ansatte er gjort kjent med sin selvstendige opplysningsplikt i inneværende barnehageår. Fylkesmannen konstaterer at kommunen her strekker seg langt i sin myndighetsrolle ved å kreve rutiner for årlig gjennomgang. Kommunen krever rutinen for å påse at familiebarnehagene drives i samsvar med barnehageloven 22. Det er imidlertid viktig å merke seg at familiebarnehagene på sin side kan sikre dette kravet og dokumentere det overfor kommunen også på andre måter, for eksempel ved å ha møter om temaet, gjennomgang av regelverket med nytilsatte osv. Fylkesmannen anbefaler derfor kommunen om å være bevisst på hva som vil være tilstrekkelig for at familiebarnehagen skal kunne godtgjøre at de kjenner ansvaret som følger av barnehageloven 22. Fylkesmannen konkluderer med at kommunen som barnehagemyndighet gir veiledning og påser at familiebarnehagene drives i samsvar med barnehageloven 22. 6.3 Fylkesmannens konklusjon Steinkjer kommune veileder og påser at familiebarnehagene har kunnskap om opplysningsplikten til barneverntjenesten etter barnehageloven 22. 14

7 Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapitlene 3, 4 og 5 konstatert lovbrudd. Fylkesmannen har i kapittel 3 og 4 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Steinkjer kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 16.november 2015. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i endelig tilsynsrapport: 1. Steinkjer kommune må gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Steinkjer kommune må i denne forbindelse se til at: a. Kommunen har kunnskap om sine myndighetsoppgaver overfor familiebarnehager, jf. barnehageloven 8 første ledd. b. Kommunens veiledning og tilsyn er basert på riktig lovforståelse, jf. forskrift om familiebarnehager 2 og 5. c. Kommunen følger opp tidligere godkjenningsvedtak slik at familiebarnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. forskrift om familiebarnehager 2 om organisering. 2. Steinkjer kommune må sikre at godkjenningsvedtak er i tråd med barnehageloven 11, jf. forskrift om familiebarnehager 2 og 3, første ledd. Steinkjer kommune må i denne forbindelse se til at: a. Kommunens vurderinger skriftliggjøres i godkjenningsvedtakene. 3. Steinkjer kommune må sikre at forvaltningslovens krav til enkeltvedtak er i tråd med forvaltningsloven kapittel IV og V. Steinkjer kommune må i den forbindelse se til at: a. Kommunens godkjenningsvedtak inneholder opplysninger om rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. 15

8 Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 7 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 16.november 2015. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Cecilie Halland Aamot Tilsynsleder Fylkesmannen i Nord-Trøndelag 16