TRONDHEIM KOMMUNE Enhet for revisjon og resultatkontroll Foreldrebetaling i grunnskolen Revisjon og resultatkontroll juni 2003
Forord Denne rapporten oppsummerer en kartlegging av foreldrebetaling i skolen som revisjonen har gjennomført etter initiativ fra kontrollkomiteeen. Undersøkelsen er foretatt i april 2003 av Kirsten Ballo (prosjektleder) og Kari Wuttudal. Trondheim 04.06.03 Per Olav Nilsen revisjonsdirektør Foreldrebetaling i grunnskolen 04.06.03 side 1
INNHOLD: 1. BAKGRUNN 3 2. UNDERSØKELSEN OG RESULTATENE 3 2.1 ANTALL SVAR 3 2.2 ANTALL SKOLER MED FORELDREBETALING 4 2.3 FORMÅL FOR FORELDREBETALING 5 1. LEIRSKOLE 5 2. RENE FORNØYELSESTURER/AKTIVITETER 6 3. EKSKURSJONER SOM DEL AV UNDERVISNINGEN 6 4. UTSTYR/PYNT SOM SKAL ØKE TRIVSELEN 7 5. ANNET 7 2.4 RAPPORTERING TIL REKTOR/SKOLEADMINISTRASJON 7 3. OPPSUMMERING 8 Foreldrebetaling i grunnskolen 04.06.03 side 2
1. BAKGRUNN I juni 2002 fremmet Utdannings- og forskningsdepartementet et forslag til endring av opplæringsloven som gjaldt ny 2-15 Rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring. Forslaget var i hovedsak en presisering av gjeldende rett ved at det tydeligere enn tidligere framgikk av lovteksten at den offentlige grunnskoleutdanningen skal være gratis. Forslaget kom på bakrunn av et vedtak i Stortinget høsten 2001 hvor det ble bedt om en lovendring slik at gratisprinsippet ble reelt. Stortinget vedtok også en økning av de frie inntektene til kommunene med 25 mill. kroner i 2002 som skulle dekke kostnadene ved leirskoleoppphold fra høsten 2002. Endringen i opplæringsloven ble vedtatt av Stortinget i desember 2002 og trådte i kraft 31. januar 2003. Den nye paragrafen har følgende ordlyd: 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring Elevane har rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphold, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa. Den nye paragrafen er som nevnt en presisering av gratis-prinsippet. Også den gamle paragrafen slo fast at grunnskolen skulle være gratis. Imidlertid har departementet tidligere 1 lagt til grunn at kommunen kan ta betaling for reise, kost og losji knyttet til et frivillig leirskoleopphold når elevene kan velge et gratis alternativ til leirskoleoppholdet. Det er bare dette det før var tillatt å ta betaling for. Alle andre utgifter til grunnskoleopplæring skulle kommunen dekke, også transport og inngangsbilletter til teater, museum, svømmehall, bibliotek osv. Lovforslaget har vært kjent siden sommeren 2002, og en kan forvente at det er lite eller ingen foreldrebetaling i grunnskolen inneværende skoleår. Kontrollkomiteen har imidlertid mottatt signaler om mer utbredt foreldrebetaling og har tatt initiativ til å undersøke dette nærmere. På denne bakrunnen har revisjonen foretatt en kartlegging i form av en spørreskjemaundersøkelse. Undersøkelsen har vært tematisk avgrenset, men har omfattet alle grunnskolene i Trondheim. 2. UNDERSØKELSEN OG RESULTATENE 2.1 Antall svar Det ble sendt ett spørreskjema til hver grunnskole. Vi sendte ut 57 skjemaer og fikk 43 utfylte skjemaer i retur. Dette gir en samlet svarprosent på ca 76. De 43 skolene som svarte fordeler seg slik på ulike skoletyper: Barneskoler: 27 (79%) Kombinerte skoler: 6 (75%) Ungdomsskoler: 7 (64%) Andre: 3 (75%) SUM 43 (76%) 1 NOU 1995:18 Ny lovgivning om opplæring, Ot.prp. nr. 46 (1997-98) og Innst. O. Nr. 70 (1997-98) Foreldrebetaling i grunnskolen 04.06.03 side 3
2.2 Antall skoler med foreldrebetaling Skolene ble bedt om å oppgi til hvilke formål det er foreldrebetaling ved skolen. Her var disse kategoriene listet i skjemaet: Lærebøker, Skrive-/kladde-/tegnesaker, Utstyr til sløyd/tekstil/heimkunnskap, IT-utstyr, Ekskursjoner som del av undervisningen, Leirskole, Rene fornøyelsesturer/aktiviteter, Utstyr/pynt som skal øke trivselen og Annet. De kategoriene skolene oppga at det er foreldrebetaling til, er Ekskursjoner som del av undervisningen, Leirskole, Rene fornøyelsesturer/aktiviteter, Utstyr/pynt som skal øke trivselen og Annet. Ingen skoler oppga at det er foreldrebetaling til Lærebøker, Skrive- /kladde-/tegnesaker, Utstyr til sløyd/tekstil/heimkunnskap eller IT-utstyr. Tabell 2 viser en oversikt over antall og andel av skolene som har oppgitt hver av de nevnte formålene. Tabell 2. Skoler med foreldrebetaling til ulik formål, etter skoleslag. 2 Barne - Kombinerte Ungdoms- Andre Formål foreldrebetaling skoler skoler skoler skoler Samlet Ekskursjoner som del av undervisn. 7% (2) 33% (2) 29% (2) - 14% (6) Leirskole 96% (23) 83% (5) - - 65% (28) Rene fornøyelsesturer/aktiviteter 67% (16) 83% (5) 43% (3) - 60% (24) Utstyr/pynt som skal øke trivselen 7% (2) 17% (1) - 7% (3) Annet 7% (2) - - 33% (1) 7% (3) Tabellen viser at nesten alle barneskoler og de fleste kombinerte skoler har foreldrebetaling til leirskole, mens ingen av de andre skoletypene har dette. Seks av ti skoler har betaling til rene fornøyelsesturer/aktiviteter, og dette er utbredt både på barneskoler/kombinerte skoler og ungdomsskoler. Vi legger også merke til at 14% oppgir at det er foreldrebetaling til ekskursjoner som del av undervisningen, og her er det kombinerte skoler og ungdomsskoler som skårer høyest. Betaling til utstyr/pynt og Annet skårer hver under 10%. I spørreskjemaet ble det bedt om bestemte opplysninger om hvert av formålene det er foreldrebetaling til på skolen. For hvert formål ble det spurt om klassetrinn, antall elever, beløp, hvem som bestemmer betalingen og om forledrene blir gitt et alternativ til å betale. Svært få av skjemaene er fullstendig utfylt på disse opplysningene, men i det følgende presenteres hovedinnholdet i det som har framkommet. Vi behandler formålene etter frekvensen i tabell 2, dvs i denne rekkefølgen: 1. Leirskole 2. Rene fornøyelsesturer/aktiviteter 3. Ekskursjoner som del av undervisningen 4. Utstyr/pynt som skal øke trivselen 5. Annet 2 Tabellene som følger viser prosentfordeling med antall i parentes. Foreldrebetaling i grunnskolen 04.06.03 side 4
2.3 Formål for foreldrebetaling 1. Leirskole Hvis vi tar utgangspunkt i alle skolene, har 65% foreldrebetaling til leirskole. Imidlertid er leirskole bare aktuelt på barnetrinnet, og av tabell 2 ser vi at 28 av 33 barneskoler og kombinerte skoler, ca 85%, har foreldrebetaling til dette formålet. Leirskole arrangeres på 6. eller 7. klassetrinn, men det framgår av svarene at mange skoler/klasser legger opp til sparing over flere år før leirskolen. Svarene er mangelfulle når det gjelder spørsmålet om antall elever som har foreldrebetaling til leirskole. På spørsmålet om det blir gitt alternativ til leirskole med betaling, svarte 12 ja og 11 nei, mens fem ikke har svart på dette. Det går fram at noen av de som har svart ja, regner vanlig undervisning som et alternativ. To av skolene har ikke svart på spørsmålet om beløp og seks har svart at dette er umulig å oppgi. Når det gjelder hvor mye foreldrene betaler for leirskoleopphold, har 20 skoler svart på dette. Tabell 3 viser fordelingen på beløpstørrelser som foreldrene betaler. Tabell 3. Fordeling på beløpsstørrelse for leirskole. 100 200 kr: 20% (4) 300 500 kr: 30% (6) 600 900 kr: 25% (5) 1000-1300 kr: 15% (3) 1400-1700 kr: 10% (2) Samlet: 100% (20) Tabellen viser at halvparten betaler 500 kr eller mindre til leirskole, en fjerdedel betaler mellom 500 1000 kr og en fjerdedel betaler mellom 1000 1700 kr. En del av dem som har oppgitt et relativt lavt beløp, forklarer at skolen lar overskudd fra 17. mai-arrangement eller elevkantine gå til leirskole, men at det likevel blir en egenandel å betale for foreldrene. Noen av disse opplyser også at egenandelen dekker kost og lommepenger. Flere av skolene opplyser at egenandelen bortfaller fra neste skoleår. Svarene på spørsmålet om hvem som bestemmer foreldrebetalingen til leirskole, er oppsummert i tabell 3. Her ble det bedt om avkryssing på ulike aktører. Tabell 4. Fordeling på hvem som bestemmer betaling til leirskole. Enhetsstyret alene: 18% (5) Rektor alene: 4% (1) Foreldrene i klassen alene: 32% (9) Enhetsstyret og foreldre: 11% (3) Enhetsstyret og rektor: 4% (1) Rektor og foreldre: 7% (2) Rektor og klassestyrer: 4% (1) Rektor, klassestyrer og foreldre: 7% (2) Enhetsstyret, rektor, klassestyrer og foreldre: 4% (1) Ubesvart: 11% (3) Samlet: (28) Foreldrebetaling i grunnskolen 04.06.03 side 5
Tabellen viser at foreldrene bestemmer enten alene eller sammen med andre på seks av ti skoler. I tillegg har foreldrene innflytelse i saken gjennom sin representasjon i enhetsstyret, som er involvert i avgjørelse om betalingen på fire av ti skoler. Skolen bestemmer foreldrebetalingen alene på en av ti skoler. 2. Rene fornøyelsesturer/aktiviteter 24 skoler, dvs 60 %, har oppgitt at de har foreldrebetaling til formålet rene fornøyelsesturer/aktiviteter. Fordelingen på skoleslag er vist i tabell 5. Tabell 5. Andel som har foreldrebetaling til rene fornøyelsesturer/aktiviteter, etter skoleslag. Barneskoler: 60% (16) Kombinerte skoler: 83% (5) Ungdomsskoler: 43% (3) Andre: - Samlet: (24) Tabellen viser at de kombinerte skolene har betaling til dette formålet på åtte av ti skoler, mens dette gjelder på seks av ti barneskoler og fire av ti ungdomssskoler. Spørsmålet om hvilke klasser/trinn som har betaling til fornøyelsesturer/aktiviteter er besvart av et mindretall på 10 skoler. Halvparten av disse har betaling til dette formålet i alle klasser. Også på dette punktet er svarene mangelfulle når det gjelder antall elever som har foreldrebetaling. Spørsmålet om beløp pr barn pr år er besvart av kun seks skoler. Beløpet som er oppgitt varierer fra 50 til 200 kroner. På spørsmålet om det blir gitt alternativ til betaling, svarte ti ja og sju nei, mens sju ikke har svart på dette. Flere opplyste at skolen ikke har oversikt over omfang og beløp fordi foreldrebetalingen administreres av foreldrene og/eller at det her er snakk om sosiale aktiviteter som foregår på fritiden. Svarene på spørsmålet om hvem som bestemmer betalingen samsvarer med dette. Her svarte 12 av skolene at det er foreldrene alene som bestemmer, mens seks opplyste at det er foreldrene sammen med andre. De fleste av disse seks oppga at det er klassestyrer som bestemmer sammen med foreldrene. Ellers varierer det om det er rektor, enhetsstyret eller klassestyrer alene som bestemmer. 3. Ekskursjoner som del av undervisningen Seks skoler har svart at de har foreldrebetaling til formålet ekskursjoner som del av undervisningen. Dette er to barneskoler, to kombinerte skoler og to ungdomsskole Vi har ikke spurt om hvilken type ekskursjoner dette dreier seg om, men en skole opplyste at betalingen gjelder frivillig heiskort for elever med tilvalgsfag ski og en annen at betalingen gjelder egenandel av 10. klasses avslutningstur. De rene barneskolene har ikke oppgitt hvilke klassetrinn som har betaling til dette formålet, men de kombinerte skolene oppga at det er ungdomstrinnene som har dette. Spørsmålet om antall elever dette omfatter er mangelfullt besvart også på dette punktet. Foreldrebetaling i grunnskolen 04.06.03 side 6
På spørsmålet om det blir gitt alternativ til betaling, svarte kun to bekreftende på dette. Bare en skole har oppgitt størrelsen på beløp som foreldrene betaler til dette formålet, kr 100. På spørsmålet om hvem som bestemmer betalingen, svarte tre at foreldrene bestemmer enten alene eller sammen med andre, mens to svarte at klassestyrer bestemmer og en at det er klasseråd. 4. Utstyr/pynt som skal øke trivselen Tre skoler, to barneskoler og en kombinert skole, svarte at de har foreldrebetaling til formålet utstyr/pynt som skal øke trivselen. To skoler opplyste at dette skjer i form av loddsalg og frivillige gaver, og at dette styres av foreldrene. En av skolene oppga at dette gjaldt alle elever, mens de andre ikke har svart på hvilke trinn og antall elever dette gjelder. Bare en skole svarte bekreftende på spørsmålet om det gis alternativ til betaling, mens ingen av dem har oppgitt beløp. 5. Annet To barneskoler og en av skolene i gruppen Andre har svart at de har foreldrebetaling til annet enn de kategoriene som var satt opp i spørreskjemaet. En av barneskolene opplyste at det er enhetsstyret som bestemmer i slike saker og at det ikke gis alternativ. Betalingen gjelder inngangspenger for foreldre/søsken på enkelte arrangementer, kaker/gevinster som foreldrene gir til loddsalg og kjøp av egenproduserte produkter ved skolen. Den andre barneskolen oppga at betalingen gjelder sosiale aktiviteter, men gir ellers ingen opplysninger på dette punktet. Skolen i gruppen Andre oppga at betalingen går til tredagers alpintur og til utgifter ved moped valgfag for de elevene som velger dette. Betalingen er bestemt av rektor, og alpinturen omfatter ni elever og koster 300 kr pr elev, mens moped valgfag omfatter seks elever og koster 1000 kr pr elev. Det gis ikke alternativ til betaling. 2.4 Rapportering til rektor/skoleadministrasjon Til slutt i spørreskjemaet ble det spurt om foreldrebetalingen ved skolen blir rapportert til rektor/skoleadministrasjonen. Tabell 6 viser hvordan svarene fordeler seg for de skolene som har oppgitt at de har foreldrebetaling: Tabell 6 Fordeling på spørsmål om foreldrebetaling rapporteres til rektor/administrasjon, etter skoleslag. Skoleslag Ja Nei ubesvart Barneskoler 63% (15) 25% (6) 13% (3) Kombinerte skoler 50% (3) 33% (2) 17% (1) Ungdomsskoler 25% (1) 50% (2) 25% (1) Andre 100% (1) - - - Alle 57% (20) 29% (10) 17% (5) Foreldrebetaling i grunnskolen 04.06.03 side 7
Tabellen viser at seks av ti barneskoler og halvparten av de kombinerte skolene opplyste at de har slik rapportering, mens en av fire ungdomsskoler svarte dette. Den ene skolen i gruppen Andre har også rapportering. 3. OPPSUMMERING Undersøkelsen viser at 81% av skolene har foreldrebetaling mens 19 % ikke har det. Skolene har oppgitt at foreldrebetalingen går til dekning av utgifter til leirskole, rene fornøyelsesturer/aktiviteter, ekskursjoner som del av undervisningen og utstyr/pynt. I tillegg har tre skoler oppgitt at det er betaling til andre formål. Imidlertid tyder tilleggsopplysninger på at dette dreier seg om betaling til fornøyelsesturer/aktiviteter, til ekskursjoner og i ett tilfelle til ustyr i undervisningen i valgfag. Rektor/administrasjonen har på mange skoler ikke oversikt over foreldrebetalingen. Bare litt over halvparten svarer positivt på at de har rapportering om foreldrebetalingen på skolen. Svarene på andre spørsmål i spørreskjemaet bekrefter dette. Mange skjema er mangelfullt utfylt på flere punkter. Vi kan likevel oppsummere følgende om ulike formål for foreldrebetaling: Betaling til leirskole er mest utbredt. Leirskole er bare aktuelt på barnetrinnet, og 85 % av barneskolene og de kombinerte skolene tar betaling for dette. Det varierer sterkt hvor stort beløp foreldrene betaler, fra 100 til 1700 kr, og en relativt stor andel betaler mye (en fjrededel betaler mellom 1000 og 1700 kr og en fjerdedel mellom 600 og 900 kr). Foreldrene er i stor grad med på å bestemme betalingen til leirskole. Bare på en av ti skoler bestemmer skolen alene. 60 % av skolene har foreldrebetaling til rene fornøyelsesturer/aktiviteter. Her kom det fram at det i stor grad er foreldrene som bestemmer og administrerer betalingen, og at skolene i liten grad har oversikt over omfang og beløp. 14% av skolene oppga at de har foreldrebetaling til ekskursjoner som del av undervisningen, men tilleggsopplysninger som er gitt viser at det i noen tilfeller kan være er snakk om aktiviteter som også kan defineres som rene fornøyelsesturer/aktiviteter. 7% av skolene oppga at de har foreldrebetaling til utstyr/pynt som skal øke trivselen. Som for fornøyelsesturer/aktiviteter kom det fram at det er foreldrene som styrer betalingen til dette. For inneværende skoleår er det tillatt å ta foreldrebetaling for leirskoleopphold, men øremerkede midler til dette burde ha ført til at foreldrene betaler et relativt lite beløp til dette. Det er på denne bakgrunnen urimelig at mange skoler krever foreldrene for mer enn1000 kr til leirskole dette skoleåret. Foreldrebetaling til rene fornøyelsesturer/aktiviteter er vanligvis styrt av foreldrene og dreier seg om frivillige fritidsaktiviteter utenom skoletiden. I denne sammenhengen kan det være behov for noen rammer for kommunen som helhet for å unngå betalingspress og store ulikheter mellom skolene. Det samme gjelder betaling til utstyr/pynt som skal øke trivselen. Foreldrebetaling i grunnskolen 04.06.03 side 8
Undersøkelsen viser at det er svært sjelden foreldre betaler for ekskursjoner som del av undervisningen eller utstyr som er nødvendig i undervisningen, men det gis samtidig et inntrykk av at skolene definerer de ulike formåls-kategoriene ulikt. Spesielt ser det ut til å være noe vilk årlig om skolen definerer en aktivitet som ren fornøyelse eller som ekskursjon. Dette kan være alvorlig siden betaling til rene fornøyelser kan oppfattes å være innenfor loven, mens betaling til ekskursjoner som del av undervisningen ikke er lovlig. Undersøkelsen har ikke avdekket utbredelse av ulovlig foreldrebetaling i grunnskolen i Trondheim. Kartleggingen har imidlertid vist en del uklarheter, og det kan være behov for en nærmere klargjøring av hva det er lov å ta betaling for, i hvilket omfang og hvilket ansvar rektor og enhetsstyret har i forhold til foreldrebetalingen. Foreldrebetaling i grunnskolen 04.06.03 side 9