HORDALAND FYLKESKOMMUNE Strategi- og næringsavdelinga Plan- og miljøseksjonen Arkivsak 200902110-3 Arkivnr. 712 Saksh. Mathisen, Gudrun Saksgang Kultur- og ressursutvalet Fylkesutvalet Møtedato 31.03.2009 22.04.2009-23.04.2009 EVALUERING AV FYLKESDELPLAN ENERGI. KONSEKVENSAR FOR PLANLEGGING I FYLKESKOMMUNEN SAMANDRAG Fylkesdelplan Energi 2001-2012 er evaluert. Det viktigaste føremålet er å nytte erfaringane i samband med utarbeiding av ny klimaplan. Evalueringa har omfatta fire problemstillingar: Oppdatere datagrunnlag for bruk og potensial for ulike energikjelder i Hordaland, Kartleggje kva som er gjort av moglege tiltak, prosjekt og handlingar. Evaluere fylkespolitiske retningsliner, Evaluere oppfylling av delmål. Tre til dels store utfordringar kom fram. Det eine er manglande forankring av planen hjå fylkespolitikarane, det andre er tidsperspektivet på planen (12 år), og det tredje er manglande samanheng mellom delmål, verkemidlar og tiltak. Fylkesrådmannen meiner at planen i seg sjølv kjem godt ut av evalueringa, men at utfordringane er det som ikkje har skjedd i etterkant av vedtaket. Utarbeiding av klimaplanen er eit godt høve til å rullere mål og retningsliner. FORSLAG TIL INNSTILLING 1 Fylkesutvalet tar evaluering av fylkesdelplan energi til orientering. Oppdaterte data frå evalueringa skal inngå i klimaplanen. 2 Mål, delmål og fylkespolitiske retningsliner skal gjennomgåast. Forslag til justerte formuleringar/ endringar skal inngå i klimaplanen. Klimaplanen vert med det ei rullering av politikkdelen av fylkesdelplan energi. 3 Som hovudregel skal alle fylkesdelplanar/ regionale planar i medhald av plan- og bygningslova ha eit handlingsprogram. Planane skal vurderast og om nødvendig rullerast kvart 4. år. Paul M. Nilsen Jan Per Styve Vedlegg: Evaluering av Fylkesdelplan energi 2001-2012. Vestnorsk Enøk, Asplan Viak AS nov. 2008
FYLKESRÅDMANNEN, 05.03.2009: Bakgrunn Då Fylkesutvalet den 13.03.2008 vedtok oppstart av Klimaplan for Hordaland (sak 52/08), vedtok dei også at ei evaluering av fylkesdelplan for energi vert starta opp. I saksutgreiinga står følgjande i avsnittet om fylkeskommunale planar og utgreiingar: Fylkesdelplan energi 2001-2012, vedtatt 2002 Del 1 gir visjon, mål og retningsliner for regional energipolitikk (forsyning, redusert vekst, produksjon, enøk, effektivitet) og for energi i fylkeskommunale bygg. Den viser verkemiddel for ulike forvaltingsnivå og moglege tiltak. Del 2 går gjennom energisystemet, energitilgang og -kjelder (bortsett frå atom- og kolkraft), enøk, infrastruktur, energibruk i Hfk, 8 store industriverksemder, miljø og utslepp, kraftmarknaden. Planen har vekt på stasjonær energi og gir grunnlag for innstillingar i energisaker (utbygging, konsesjonar, kommuneplanar, kraftliner m.m.). Den tar ikkje opp utslepp frå transport. Det vil vere fornuftig å evaluere energiplanen, oppdatere data og integrere/revidere mål og strategiar inn i klimaplanen. Sjå: http://www.hordaland.no/energi. Vestnorsk Enøk og Asplan Viak AS har utført evalueringa, som har omfatta fire problemstillingar: Oppdatere datagrunnlag for bruk og potensial for ulike energikjelder i Hordaland, jf. kap 2.3 i fylkesdelplanen. Kartleggje kva som er gjort av moglege tiltak, prosjekt og handlingar, jf kap 6.3 i fylkesdelplanen. Evaluere fylkespolitiske retningsliner, jf. kap 5.4 i fylkesdelplanen Evaluere oppfylling av delmål, jf. kap 5.3 i fylkesdelplanen Evalueringsmodell Figuren under viser eit optimalt utgangspunkt for ei evaluering. I praksis er det sjeldan så klare samanhengar mellom mål/delmål verkemidlar tiltak ynskt resultat. I fylkesdelplan for energi er oppnåing av delmål i stor grad avhengig av andre aktørar enn fylkeskommunen, og det er difor ikkje nær samanheng mellom dei ulike delane. Ein fylkesdelplan skal gjelde for heile fylket og ikkje berre fylkeskommunen, og energi er eit tema som ikkje har geografiske grenser. Konsulenten har søkt i fylkeskommunens arkiv og intervjua politikarar og nøkkelpersonar i administrasjonen. Alle leiarane i sentraladministrasjonen var med i ei intern kartlegging av strakstiltak for klima, og fekk samstundes spørsmål om fylkesdelplan for energi og bruken av dei fylkespolitiske retningslinene. Visjon Mål for regional energipolitikk Eksterne effektar Delmål: Verkemiddel: Tiltak knytt til: Ynskt resultat: 12 delmål knytt til fem av hovudmåla jf. kap. 5.3 Fylkespolitiske retningslinjer for energi, jf kap. 5.4 A: Ny energiproduksjon og overføring B: Planlegging A: Påverkingsaktør B: Økonomitiltak C: Eiga verksemd D: Utgreiingsprosjekt Går fram av kap 5.3 i planen. Nokre med resultatmål og nokon utan. Evaluering 2
Kva seier evalueringa Oppdatering av datagrunnlag Dei viktigaste endringane i høve til 2001 er nesten 10 % auke i vasskraftproduksjon i Hordaland. I tillegg har ein fått ein auke i avfallsforbrenning og bruk av gass, det kan forklare ein nedgang i oljeforbruket og forbruk av elektrisk energi. Tradisjonelle energikjelder står framleis sterkt (elektrisk energi, olje og gass). Det har ikkje skjedd mykje på fornybare kjelder som vindkraft, solenergi, bølgjekraft. Tiltak, prosjekt og aktivitetar som er gjennomført Dei fleste tiltaka i fylkesdelplanen er gjennomførte, flest av typen nye utgreiingsprosjekt, færre i regi av fylkeskommunen som påverkingsaktør. Ei mogleg forklaring på dette er at sistnemnte tiltak i større grad krev samarbeid med andre aktørar, noko som kan vere ressurskrevjande. Dei er også generelt meir omfattande/generelle enn utgreiingstiltaka, jf A3 medverke til utarbeiding av lokale energistrategiar.. og A10 medverke til å få sett opp vindmålarar i fylket.., versus D9 Utarbeide forstudie om utviklingsvegar frå naturgass til hydrogen. Innhaldet i det enkelte tiltak er ikkje vurdert. Evaluering av fylkespolitiske retningsliner for energi Evaluatorane sitt inntrykk er at det er relativt få som er brukarar av dei fylkespolitiske retningslinene, men dei er eit viktig reiskap der dei blir brukt. Strategi- og næringsavdelinga bruker dei som grunnlag for saksutgreiing og innstilling i energipolitiske saker til politisk handsaming, og ved politisk handsaming av kommuneplanar. Fleire nemner at retningslinene er gode å ha sjølv om dei ikkje blir brukt som primære føringar, fyst og fremst innan drift og vedlikehald av fylkeskommunal eigedom, og i samband med arbeid med næringsutvikling/ RUP og arbeidet til Hordaland Olje og Gass (HOG). Dei fleste retningslinene har vore i bruk i planperioden. Ingen er direkte uaktuelle per i dag, men fleire blir vurdert som svært generelle. Alt i alt må ein kunne seie at dei har vist seg å vere robuste. Dei fem måla for energibruk i fylkeskommunale bygg vert følgt opp. Fylkeskommunen manglar framleis eit web-basert oppfølgingssystem som er venta å vere eit godt reiskap for å følgje med i energiutviklinga i ulike typar bygg og medverke til redusert forbruk. Evaluering av grad av måloppnåing av delmåla Oppfylling av delmåla avheng i større grad av faktorar styrt av andre enn fylkeskommunen. Dette viser igjen i utforming av retningsliner og tiltak, som i stor grad definerer kva fylkeskommunen skal gjere. Mål og delmål er stort sett retta mot utviklinga i lokalsamfunnet, der fylkeskommunen berre er ein av fleire påverkingsaktørar. Tabellen under viser grad av måloppnåing. Både fylkeskommunens innsats og eksterne faktorar er lagt til grunn for konklusjonane. Mål Delmål Mål nådd? Andre 1. 1.1 Dempe effekttoppar Nei 1.2 Infrastruktur alternative energikjelder Ja. Potensial for meir 1.3 Auke bruk av vassboren varme Potensial for meir Nasjonale krav 2. 2.1 Dempe vekst i elektrisk energiforbruk Ja Enova SF 2.2 Redusere stasjonær bruk av olje Ja Krav for offentlege bygg 3. Energiforsyni Redusert energiveks Ny produksjon og bruk 2.3 Energi som tema i kommuneplanar Delvis Nasjonalt fokus 3.1 Bruke energiressursar som ikkje gir utslepp eller nye inngrep Ja Potensial for meir 3.2 Auke lokal bruk av bioenergi Ja. Potensial for meir Innovasjon Noreg 3.3 Erstatte olje med gass Ja. Potensial for meir 3.4 Vindkraft i prioriterte område Nei, truleg innan 2012 Teknologi konfliktbilde 4. Betre rammetilhøve for enøk & berekraftig energiprod. Vesentleg endring Regimeendring Enova SF 5. Energieffektiv industri Usikkert 6. Utvikle kompetanse, forsking og teknologi Ja 7. Verdiskaping og næring Til ein viss grad 3
Kva kan ein trekke ut av denne evalueringa Det er eit hovudmål med planen å utvikle ein regional energipolitikk. Den skal gi grunnlag for sakshandsaming av energisaker og planarbeid på lokalt og regionalt nivå, og gje føringar for energibruk i eigne bygg. Inntrykket er at det er ein god gjennomarbeida plan som inneheld mykje kunnskap. Den ser ut til å ha fungert godt som eit samla dokument for regional energipolitikk på den måten at administrasjonen si saksførebuing til politisk handsaming er forankra i ein samla og vedteken strategi. Den er brukt som grunnlagsmateriale i utarbeiding av fylkesplan, regionale utviklingsprogram (RUP) samt fleire fylkesdelplanar. Tre til dels store utfordringar er kome fram i evalueringa: manglande forankring av planen hjå fylkespolitikarane tidsperspektivet for planen manglande samanheng i kjeda delmål verkemidlar tiltak. Inntrykket i intervju med fylkespolitikarane er at verken planen eller retningslinene er sentrale i deira energipolitiske arbeid. Politikarane er svært opptatt av temaet energi, men brukar ikkje planen som strategisk verktøy. Dette tyder på at det er ein del å gå på med omsyn til at planen har fungert som eit samlande dokument for regional energipolitikk. Ei av utfordringane er å få til ein kombinasjon der politikarane kan drive politikk, utan at det endar med at fylkeskommunen jobbar frå sak til sak utan strategisk forankring, innan eit så viktig område som energi. Truleg er dette berre muleg å få til eit stykke på veg. Korleis ein best kan kombinere planstrategiar og praktisk politikk, er eit sentralt diskusjonstema ved kvart nyvalt fylkesting. Resultata frå evalueringa tyde på at diskusjonen bør fortsetje. Ein plan som skal gjelde i tolv år utan å bli revidert undervegs er for lenge. Mykje energipolitikk er blitt laga sidan 2001, og fire fylkesting er/blir valt i løpet av denne perioden. Særskilt frå politisk hald blir dette trekt fram som argument for at planen ikkje er vektlagt meir i deira arbeid. Ei rullering av planen i samband med nytt fylkesting kan aktualisere strategiane og tiltaka. Det treng ikkje å vere ei full rullering, meir ein gjennomgang av strategi- og handlingsdelen, for å fange opp rådande syn hjå politikarane i eit nytt fylkesting, og tilpasse seg til faglege endringar, ny kunnskap, nye føresetnader, lovendringar eller liknande. Den tredje utfordringa er mangel på ein nær samanheng mellom mål, verkemiddel (i form av fylkespolitiske retningsliner) og tiltak. Det er vanskeleg å dokumentere at bruk av retningsliner og gjennomføring av tiltak har klar innverknad på måloppnåing. Ein kan kanskje seie at evalueringa tyde på at måloppnåinga er ganske god, og at det difor ikkje er så farleg om samanhengen manglar internt i fylkeskommunen. Evaluatorane trur det er uheldig. Grad av måloppnåing blir tilfeldig og ein veit ikkje heilt kvifor det har gått som det har gått. Dette er ikkje med på å skape tiltru til planen som verktøy i arbeidet med regional energipolitikk. Trass i dette bør fylkeskommunen heilt klart ha ein planstrategi som seier noko om kvar ein står og kor ein vil. Det er grunn til å sjå på eit meir forpliktande samarbeid med andre sentrale aktørar som har innverknad på måloppnåing og på den ønska utviklinga. Alternativt bør det kome klarare fram i planen korleis fylkeskommunen har tenkt å jobbe for å påverke eksterne miljø til å jobbe mot felles målsetningar. Merknader til evalueringa Fylkesrådmannen meiner at fylkesdelplan for energi 2001-2012 i seg sjølv kjem godt ut av evalueringa. Planen er grundig og gir eit godt fagleg grunnlag for sakshandsaming. Utfordringane er kva som har skjedd, eller rettare, kva som ikkje har skjedd i etterkant. Manglande forankring av planen hjå fylkespolitikarane Den store utfordringa er å nytte planen i praktisk politikk. Mange fylkespolitikarar har ikkje noko forhold til planen, i stor grad av di planen ikkje har vore rullert sidan den var vedtatt i 2002. Dette er openbert ikkje bra nok. Det er ressurskrevjande å utarbeide denne type planar som skal vere eit godt kunnskapsgrunnlag for praktisk politikk. Relevansen må gjerast kjent for dei til ein kvar tid valde 4
politikarane. Det er med andre ord naudsynt med ei hyppigare rullering/revisjon enn kva som er lagt opp til av fylkesadministrasjonen i dag. Kravet om rullering/revisjon av fylkes(-del)planar går fram av gjeldande plan- og bygningslov (pbl): 19-5. Revisjon Fylkestinget bør minst hvert annet år vurdere planens forutsetninger og gjennomføring, og eventuelt foreta nødvendige endringer. Vesentlige endringer og tilføyelser som berører statlige og kommunale interesser, skal meldes til departementet, som avgjør om planen helt eller delvis skal tas opp til ny behandling. Fylkestinget skal foreta ny planbehandling minst en gang i hver valgperiode. Bestemmelsene i 19-1 til 19-4 gjelder tilsvarende. 19-1. Fylkesplanlegging Fylkeskommunen skal sørge for at det innen fylkets område utføres en løpende fylkesplanlegging. Krava er tilsvarande i ny pbl. Ikkje alle fylkeskommunar oppfyller lovkrava med omsyn til jamleg rullering i fylkesplanlegginga. Hordaland fylkeskommune gjer det ikkje. Evalueringa av energiplanen syner at det vil vere klokt å prioritere ei slik rullering. I praksis vil det seie å oppgradere fylkesplanlegging og miljøfagleg arbeid. Dette er arbeidsfelt som har vore lågt prioritert sidan 2003. No står vi framfor ei forvaltingsreform med fleire nye oppgåver på nær beslekta felt, og med behov for overordna og strategisk politikkutforming. Ei samla vurdering tilseier at det vil vere behov å styrkje fagfeltet. Tidsperspektiv Store delar av innhaldet i energiplanen er framleis relevant. Eit langsiktig perspektiv er særleg nødvendig på tema som gjeld berekraft, slik energifeltet er det. For praktisk politisk arbeid vil eit tidsperspektiv som svarer til fylkestingsperioden vere nyttig. Sjå avsnittet over om behov for rullering. Manglande samanheng mål verkemidlar tiltak Fylkesplanlegging gjeld per definisjon fleire aktørar enn fylkeskommunen, og dei har dessutan sine eigne mål og prioriteringar. Difor er det strenge krav til ein brei planprosess og god medverknad. Dette var godt ivaretatt i utarbeidinga av fylkesdelplan energi. Erfaringane viser at ein god planprosess likevel ikkje er tilstrekkeleg for å sikre realisering av måla. Det vil i tillegg vere trong for å prioritere tiltak i eit handlingsprogram, saman med nokon øyremerka midlar. Her må fylkeskommunen medverke og ta ansvar, i samsvar med krava i ny plan- og bygningslov, som gjeld frå 1. juli 2009: 8-1. Regional plan Regional planmyndighet skal utarbeide regionale planer for de spørsmål som er fastsatt i den regionale planstrategien. ( - - - ). Til regional plan skal det utarbeides et handlingsprogram for gjennomføring av planen. Handlingsprogrammet skal vedtas av regional planmyndighet og rulleres årlig. Andre brukarar av planen Evalueringa har tatt for seg fylkeskommunen sin bruk av planen. Den har derfor ikkje fått fram at også andre instansar og aktørar nyttar planen. Mål og retningslienr frå planen vert t.d. referert i konsesjonssøknader og i kommunale plansaker med energi som tema. Fylkesmannen og ulike interesseorganisasjonar nyttar desse også i sine fråsegner. Konklusjon, framlegg Evalueringa viser at fylkesdelplan energi gir eit godt fagleg grunnlag for sakshandsaming på energifeltet. Sentrale data er oppdatert og må inngå i klimaplanen som er under utarbeiding. Det er behov for ein gjennomgang av mål, delmål og retningsliner i planens del I Energipolitikk i Hordaland, med sikte på ei mogleg rullering. Dette bør gjerast som del av klimaplanarbeidet, som har energi som eitt av hovudtema. Del II Energiutgreiing og bakgrunn vil framleis vere gyldig. Det bør vidare vere eit prinsipp at alle fylkesdelplanar skal ha eit handlingsprogram, og at dei skal vurderast og, om nødvendig, rullerast kvart fjerde år. Fylkesrådmannen vil kome tilbake til korleis dette kan iverksettast. 5