RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2008 Saksbehandling av enkeltvedtak KAUTOKEINO KOMMUNE
FORORD Bakgrunnen for denne rapporten er Plan for forvaltningsrevisjon 2005 2007, vedtatt av kommunestyret i Kautokeino 22.12.2005 (sak 46/05) ). Det framgår av planen at det skal gjennomføres en forvaltningsrevisjon vedrørende saksbehandling av enkeltvedtak. Prosjektgruppa har bestått av forvaltningsrevisor Tom Øyvind Heitmann, som har vært prosjektleder, og fagansvarlig forvaltningsrevisor Bente Willumsen. Sluttrapporten er gjennomgått av revisjonssjef Tove Mathisen. Våre kontaktpersoner i kommunen har vært enhetsleder for tekniske tjenester, Sten Olav Heahttà, og enhetsleder for hjemmetjenester, Elen Brita Sara. Rapporten har vært forelagt rådmannen til uttalelse. Vi takker alle for et positivt samarbeid. Alta, 8. september 2008 Tove Mathisen revisjonssjef Tom Øyvind Heitmann forvaltningsrevisor
INNHOLDSFORTEGNELSE 0. SAMMENDRAG... 1 0.1 Formålet med prosjektet... 1 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner... 1 0.3 Anbefalinger... 2 1. INNLEDNING... 5 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål... 5 1.1.1 Bakgrunn... 5 1.1.2 Formål... 5 1.2 Hovedproblemstilling... 5 1.3 Forvaltningslovens virkeområde og definisjon av enkeltvedtak... 5 1.3.1 Forvaltningslovens virkeområde... 5 1.3.2 Definisjon av enkeltvedtak... 6 1.4 Revisjonskriterier... 6 1.4.1 Valgte kriterier... 6 1.4.2 Konkretisering av revisjonskriterier... 6 1.5 Utledning av underproblemstillinger... 9 1.6 Metode... 9 1.6.1 Datainnsamling... 10 1.6.2 Avgrensning og presiseringer... 11 1.6.3 Dataenes gyldighet og pålitelighet... 12 2. ENHET FOR TEKNISKE TJENESTER...13 2.1 Bakgrunnsopplysninger... 13 2.2 Kommunale avgifter... 13 2.2.1 Er saksbehandlingstiden tilfredsstillende, og blir det sendt foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares eller avgjøres innen en måned?... 13 2.2.2 Oppfyller enkeltvedtakene form- og innholdskravene?... 15 2.2.3 Er det gitt tilfredsstillende underretning til partene?... 16 2.2.4 Blir saksdokumentene journalført og arkivert på en forsvarlig måte?... 18 2.3 Delingssaker... 18 2.3.1 Er saksbehandlingstiden tilfredsstillende, og blir det sendt foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares eller avgjøres innen en måned?... 18 2.3.2 Oppfyller enkeltvedtakene form- og innholdskravene?... 20 2.3.3 Er det gitt tilfredsstillende underretning til partene?... 21 2.3.4 Blir saksdokumentene journalført og arkivert på en forsvarlig måte?... 22 2.4 Byggesaker... 22 2.4.1 Om de undersøkte sakene... 22
2.4.2 Er saksbehandlingstiden tilfredsstillende, og blir det sendt foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares eller avgjøres innen en måned?... 23 2.4.3 Oppfyller enkeltvedtakene form- og innholdskravene?... 25 2.4.4 Er det gitt tilfredsstillende underretning til partene?... 27 2.4.5 Blir saksdokumentene journalført og arkivert på en forsvarlig måte?... 29 3. ENHET FOR HJEMMETJENESTER...30 3.1 Bakgrunnsopplysninger... 30 3.2 Omsorgslønn... 30 3.2.1 Er saksbehandlingstiden tilfredsstillende, og blir det sendt foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares eller avgjøres innen en måned?... 30 3.2.2 Oppfyller enkeltvedtakene form- og innholdskravene?... 31 3.2.3 Er det gitt tilfredsstillende underretning til partene?... 32 3.2.4 Blir saksdokumentene journalført og arkivert på en forsvarlig måte?... 33 3.3 Hjemmesykepleie... 34 3.3.1 Er saksbehandlingstiden tilfredsstillende, og blir det sendt foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares eller avgjøres innen en måned?... 34 3.3.2 Oppfyller enkeltvedtakene form- og innholdskravene?... 35 3.3.3 Er det gitt tilfredsstillende underretning til partene?... 36 3.3.4 Blir saksdokumentene journalført og arkivert på en forsvarlig måte?... 36 4. SAMLET VURDERING OG KONKLUSJONER...38 4.1 Kommunale avgifter... 38 4.2 Delingssaker... 38 4.3 Byggesaker... 39 4.4 Omsorgslønn... 40 4.5 Hjemmesykepleie... 40 4.6 Samlet konklusjon... 41 5. ANBEFALINGER...42 LITTERATURLISTE...44 VEDLEGG...46 Vedlegg 1: Rådmannens kommentarer Vedlegg 2: Utdrag fra forvaltningsloven Vedlegg 3: Utdrag fra sosialtjenesteloven Vedlegg 4: Utdrag fra kommunehelsetjenesteloven Vedlegg 5: Utdrag fra plan- og bygningsloven Vedlegg 6: Utdrag fra arkivforskriften
0. SAMMENDRAG 0.1 Formålet med prosjektet Formålet med prosjektet har vært å undersøke om utvalgte enheter i Kautokeino kommune følger forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling av enkeltvedtak og god forvaltningsskikk. 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Er saksbehandlingstiden tilfredsstillende, og blir det sendt foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares eller avgjøres innen en måned? I 29 av de 46 undersøkte sakene var saksbehandlingstiden over en måned. I 10 av disse sakene var saksbehandlingstiden uten tvil uforholdsmessig lang. Saksbehandlingstiden i disse sakene varierte fra 10 måneder til 2 år og 10 måneder. Dette er klare brudd på kravet i forvaltningsloven 11a om at saker skal avgjøres uten ugrunnet opphold. Det var i all hovedsak ikke sendt foreløpig svar i de sakene som hadde en saksbehandlingstid på over én måned. Kommunen manglet jevnt over rutiner for dette på alle saksområdene som har blitt undersøkt. Kravene i forvaltningsloven 11a etterleves dermed ikke på dette området. I enkelte saker skulle det også vært sendt ytterligere foreløpig svar, såkalt forsinkelsesmelding. Dette var ikke gjort. Kommunes praksis på dette området er dermed ikke i tråd med god forvaltningsskikk. I to klagesaker var den samlede klagesaksbehandlingstiden uforholdsmessig lang. Dette kan skyldes manglende eller sviktende rutiner i samhandlingen mellom den/de enheter som behandler klagesaker i førsteinstans, og kommunens interne klageinstans (klagenemnda). Oppfyller enkeltvedtakene form- og innholdskravene? I mange saker manglet det henvisning til de konkrete bestemmelsene (i lover, forskifter, retningslinjer, planverk) som har blitt benyttet i vurderingen av sakene. Dette er i strid med forvaltningslovens krav. Det manglet også i stor grad gjengivelse av disse. I noen saker manglet det en nærmere redegjørelse og skriftlig framstilling av den skjønnsutøvelse som har ledet fram til vedtakene. Dette gjelder spesielt i saker der det ble gitt avslag på søknad om omsorgslønn, jf. sosialtjenesteloven, og der det ble innvilget dispensasjon, jf. plan- og bygningsloven 7. Dette er i strid med forvaltningsloven 25 tredje ledd. Er det gitt tilfredsstillende underretning til partene? I enkelte saker var ikke underretningene sendt før det var gått over en uke etter at vedtak var fattet. Dette kan ikke sies å være i tråd med kravet i forvaltningsloven 27 første ledd. Alle underretningene ved enhet for tekniske tjenester manglet opplysninger om partenes rett til innsyn i sakens dokumenter. I enkelte saker manglet underretningene også 1
opplyninger om partenes klageadgang. Dette er klare brudd på forvaltningsloven 27 tredje ledd. Blir sakene journalført og arkivert på en forsvarlig måte? På enkelte saksområder var rutinene for journalføring og arkivering mangelfulle. Dette gjelder for søknader om fritak fra kommunale avgifter, der det ikke ble opprettet egen saksmappe for hver enkelt sak. Her ble i tillegg alle sakene journalført som en og samme sak, altså med samme saksnummer. I saker vedrørende omsorgslønn og hjemmesykepleie ble underretningene om vedtak ikke rutinemessig arkivert i sakenes respektive saksmapper. Her manglet det i tillegg rutiner for journalføring av inngående og utgående dokumenter (post). 0.3 Anbefalinger Felles for alle enhetene - Saker må behandles uten ugrunnet opphold. - Det må sendes foreløpig svar snarest mulig i de tilfeller der saksbehandlingstiden vil bli på mer enn én måned. - Det bør sendes ut forsinkelsesmelding (nytt foreløpig svar) i de tilfeller der saksbehandlingstiden vil bli lengre enn angitt i det (eventuelle) foreløpige svaret. - Det må sendes underretning til parten(e) så snart som mulig etter at vedtak er fattet. - Underretningene om vedtak må inneholde opplysninger om partenes rett til å klage på vedtaket. - Underretningene om vedtak må inneholde opplysninger om partenes rett til å se sakens dokumenter. Kommunale avgifter Ordinære saker: - Det må henvises til de konkrete bestemmelsene i lover, forskrifter og retningslinjer som søknadene vurderes ut i fra. Disse bestemmelsene bør også gjengis. - Det må opprettes egne saksmapper for hver sak (søknad). - Hver søknad bør journalføres med eget saksnummer. Klagesaker: - Også klagesaker må behandles uten ugrunnet opphold. 2
Delingssaker - Også saker som er underlagt de særlige tidsfrister i plan- og bygningsloven må behandles uten ugrunnet opphold. - Det må henvises til de konkrete bestemmelsene i lov, forskrift og planverk som søknadene vurderes ut ifra. Innholdet i disse bestemmelsene bør også gjengis (siteres). - Alle vedtak må begrunnes. Dette gjelder spesielt for saker der vedtakene er avslag på søknad, og i saker der vedtakene er innvilgelse av dispensasjoner i henhold til kravene om særlige grunner i plan- og bygningsloven 7. Byggesaker - Også saker som er underlagt særlige tidsfrister i plan- og bygningsloven må behandles uten ugrunnet opphold. - Alle vedtak må begrunnes. Dette gjelder spesielt for saker der vedtakene er avslag, og i saker der vedtakene er innvilgelse av dispensasjoner i henhold til kravene om særlige grunner i plan- og bygningsloven 7. - Det må henvises til de konkrete bestemmelsene i lov, forskrift og planverk som søknadene vurderes ut ifra. Innholdet i disse bestemmelsene bør også gjengis (siteres). Omsorgslønn - Det må sendes foreløpig svar så snart som mulig i de tilfeller der saken ikke kan avgjøres innen en måned. Ved søknad om omsorgslønn bør dette skje dersom saken ikke kan avgjøres innen 14 dager. - I de tilfeller der en søknad blir avslått bør det gis en mer konkret redegjørelse for hvorfor ikke vilkåret særlig tyngende omsorgarbeid er oppfylt. - Det bør opplyses om at klageinstansens prøvingskompetanse er begrenset i saker om omsorgslønn. - Underretninger om vedtak bør arkiveres i sakenes respektive saksmapper. - Det må føres journal over inngående og utgående post, herunder for underretninger om vedtak. Hjemmesykepleie - Det må utformes skriftlig vedtak så snart som mulig etter at det er tatt avgjørelse om tjenestens omfang, innhold og varighet. - Vedtakene (eventuelt vedtakenes begrunnelse) bør inneholde henvisning til og gjengivelse av hjemmelen for hjemmesykepleie, jf. kommunehelsetjenesteloven 1-3 andre ledd nr. 4. - Opplysningene i underretningene om klagefristen i henhold til kommunehelsetjenesteloven er feil. Denne må rettes til tre uker. 3
- Det bør sendes underretning til partene også i de tilfeller der sakene avsluttes uten vedtak. - Underretninger om vedtak bør arkiveres i sakenes respektive saksmapper. - Det må føres journal over inngående og utgående post, herunder for underretninger om vedtak. Om klagesaksbehandling - Det bør utarbeides rutiner som sikrer at den samlede klagesaksbehandlingen for hver enkelt klagesak (klagebehandling i første instans og eventuell klagebehandling i klagenemnda), skjer uten ugrunnet opphold. - Underretninger om vedtak i klageinstansen (som ikke lengre kan påklages) bør inneholde opplysninger om at vedtaket er endelig, og ikke kan påklages. 4
1. INNLEDNING 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål 1.1.1 Bakgrunn Bakgrunnen for dette prosjektet er plan for forvaltningsrevisjon 2005-2007 vedtatt av kommunestyret i Kautokeino 22.12.2005 (sak 46/05). I denne planen ble saksbehandling av enkeltvedtak valgt ut som et av områdene for forvaltningsrevisjon. 1.1.2 Formål I den vedtatte planen for forvaltningsrevisjon heter det blant annet at: Kommunen skal følge forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling av enkeltvedtak, og yte god service til innbyggere og virksomheter. Hensikten med forvaltningsloven er å legge til rette for en saksbehandling som kan styrke den enkeltes rettssikkerhet og sikre materielt sett riktige resultater. Området er svært vesentlig fra et brukerperspektiv. Formålet med prosjektet har vært å undersøke om utvalgte enheter i Kautokeino kommune følger forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling av enkeltvedtak. Gjennom undersøkelsen vil kommunen få belyst ulike sider ved egen praksis, og bli presentert hvor det er muligheter for forbedringer. 1.2 Hovedproblemstilling Ut fra formålet har vi utledet følgende hovedproblemstilling: Behandles enkeltvedtak i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser og god forvaltningsskikk? 1.3 Forvaltningslovens virkeområde og definisjon av enkeltvedtak 1.3.1 Forvaltningslovens virkeområde Hovedhensikten med forvaltningsloven er å legge til rette for en betryggende saksbehandling i forvaltningen. Det vil si en saksbehandling som kan styrke den enkeltes rettssikkerhet og sikre materielt riktige resultater. Forvaltningslovens generelle virkeområde er beskrevet i lovens 1 der det heter at Loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Som forvaltningsorgan reknes i denne lov et hvert organ for stat og kommune. Prinsipielt gjelder loven uansett om avgjørelsen treffes av folkevalgte eller ansatte tjenestemenn (administrasjonen). 5
1.3.2 Definisjon av enkeltvedtak Hva som regnes som enkeltvedtak framkommer av legaldefinisjonen i forvaltningsloven 2 litra b), jf 2 litra a) og 2 tredje ledd. Med vedtak menes det en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter), jf. forvaltningsloven 2 litra a). Med enkeltvedtak menes det et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven 2 litra b). Enkeltvedtak er med andre ord vedtak som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Som enkeltvedtak reknes også avgjørelser som gjelder avvisning av en sak eller bruk av særlige tvangsmidler for å få gjennomført et vedtak, jf. forvaltningsloven 2 tredje ledd. Dette betyr at ikke alle typer avgjørelser og vedtak som fattes i kommunen er å regne som enkeltvedtak. 1.4 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er de krav og foreventninger som kan settes til en aktivitet, funksjon, prosedyre eller et resultat. Disse brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot de innsamlede data og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. 1.4.1 Valgte kriterier Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra bestemmelser i følgende lover og forskrifter: forvaltningsloven kapittel III, IV, V og VI (fvl) 1 forskrift til forvaltningsloven 2 plan- og bygningsloven (pbl) 3 forskift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) 4 sosialtjenesteloven (sotjl) 5 kommunehelsetjenesteloven (khl) 6 forskrift om offentlige arkiv (arkivforskriften) 7 1.4.2 Konkretisering av revisjonskriterier Nedenfor foretas det en konkretisering og nærmere utdyping av de valgte revisjonskriteriene. 1 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967. 2 FOR-2006-12-15-1456. 3 Plan- og bygningsloven av 14. juni 1985. 4 FOR-2003-06-24-749. 5 Lov om sosiale tjenester m.v av 13. desember 1991. 6 Lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982. 7 FOR-1998-12-11-1193. 6
1.4.2.1 Forvaltningsloven Om saksbehandlingstid og foreløpig svar I forvaltningsloven 11a første ledd kreves det at forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Dette kravet er skjønnsmessig og kan variere fra sak til sak. Det hele vil blant annet bero på sakens art, omfang og tilgjengelige ressurser. 8 Det foreligger derfor ikke noen absolutte tidsfrister for når en sak skal være ferdig behandlet. For saker som faller inn under bestemmelsene om enkeltvedtak er hovedregelen likevel slik at det skal gis foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares innen 1 måned etter at den er mottatt. Dette trenger likevel ikke gjøres dersom det er åpenbart unødvendig. Det heter videre at det foreløpige svar skal sendes snarest mulig og redegjøre for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere. Reglene om foreløpig svar antas også å gjelde i de tilfeller der saksbehandlingen vil ta lengre tid enn angitt i det (eventuelle) tidligere utsendte foreløpige svaret. I slike tilfeller vil kommunen i tråd med god forvaltningsskikk være forpliktet til å informere partene(e) om dette ved å sende ut en såkalt forsinkelsesmelding. I denne skal kommunen blant annet angi ny forventet saksbehandlingstid. Vi viser i denne sammenheng til en uttalelse i Sivilombudsmannens årsmelding for 1998. 9 Her sies det følgende om forsinkelsesmeldinger: Jeg finner grunn til å understreke at plikten til å sende foreløpig svar etter forvaltningsloven 11a må forstås slik at forvaltningen også plikter å holde parten orientert under sakens gang når saksbehandlingstiden trekker uforholdsmessig lenge ut. Dersom kommunes frist overskrides eller angivelsen av gjennomsnittlig saksbehandlingstid eller lignende ikke holder må kommunen etter omstendighetene sende en forsinkelsesmelding med en ny frist eller ny angivelse av forventet behandlingstid. Dette gjelder både i søknadsfasen og i klagefasen (vår understrekning). Med saksbehandlingstid menes den tid det tar fra saken er kommet inn til kommunen til det er sendt underretning om vedtaket til parten. 10 I denne undersøkelsen er saksbehandlingstiden regnet fra og med saken er registrert innkommet hos kommunen og fram til det er sendt melding om vedtaket til parten. I beregningen av saksbehandlingstid er det i utgangspunktet ikke tatt hensyn til lørdager, helligdager eller dager som etter lovgivning er likestilt med helligdager. 11 Det er heller ikke tatt hensyn til eventuelle frister for betaling av gebyr. Om enkeltvedtakets form I forvaltningsloven 23 første ledd heter det at enkeltvedtaket skal være skriftlig. I lovforarbeidene 12 sies det at kravet til skriftlighet blant annet vil være oppfylt dersom vedtaket kommer til uttrykk i et brev til vedkommende part. I praksis betyr dette at kravet er oppfylt dersom vedtaket blir gjengitt i underretningen som sendes til parten. 8 Geir Woxholt, Forvaltningsloven med kommentarer, 1999 s. 184-185. 9 Sivilombudsmannen årsmelding for 1998: Dokument nr. 4 (1998-1999) s. 296, sak 97-0869, (Somb-1998-99). 10 Se Forskrift til forvaltningsloven (FOR-2006-12-15-1456) kapittel 9: Beregning av saksbehandlingsfrister. 11 Se Forskrift til forvaltningsloven (FOR-2006-12-15-1456) 41. 12 Se Ot.prp.nr.38 (1964-1965) s. 77. 7
Om begrunnelsen for vedtaket I forvaltningsloven 24 første ledd heter det at enkeltvedtaket skal grunngis og at begrunnelsen som hovedregel skal gis samtidig med at vedtaket treffes. Kravet til begrunnelse gjelder både for enkeltvedtak som fattes administrativt (delegert vedtak) og for enkeltvedtak fattet i folkevalgte organer. 13 I forvaltningsloven 25 første ledd heter det at det i begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på. Normalt skal begrunnelsen også gjengi innholdet i disse reglene. Begrunnelsen bør videre nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på (jf. 25 andre ledd) og de hovedhensyn/retningslinjer som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsskjønn (jf. 25 tredje ledd). Om underretningen I forvaltningsloven 27 første ledd heter det at partene skal underrettes om vedtaket. Det heter videre at underretningen i regelen skal være skriftlig. I forvaltningsloven 27 annet ledd heter det at begrunnelsen for vedtaket (enkeltvedtaket) bør gjengis i underretningen. Underretningen skal videre gi opplysninger om partenes klageadgang og deres rett til å se sakens dokumenter (jf. 27 andre ledd). I forvaltningsloven 27 første ledd heter det at partene skal underrettes om vedtaket så snart som mulig. Det gjelder derfor ikke noen eksakt frist for når underretningen skal ha funnet sted. Det foreligger heller ikke noen nærmere angivelse om dette i lovens forarbeider. Hva som ligger i uttrykket så snart som mulig blir derfor en skjønnsmessig vurdering. 1.4.2.2 Særlovgivning Vi har valgt å se nærmere på byggseaker, delingssaker, søknader om fritak for kommunale avgifter, hjemmesykepleie og omsorgslønn. For noen av disse saksområdene finnes det særlig lovgivning som på enketelte punkter utfyller, konkretiserer og går foran bestemmelser i forvaltningsloven. Dette gjelder for byggesaker som reguleres av plan- og bygningsloven, delingssaker som delvis reguleres av delingsloven og plan- og bygningsloven, søknader om hjemmesykepleie som reguleres av kommunehelsetjenesteloven, og omsorgslønn som reguleres av sosialtjenesteloven. Nedenfor vil vi redegjøre kort for noen bestemmelser i særlig lovgivning som det er viktig å nevne om det er tatt hensyn til i denne undersøkelsen, eller ikke. 14 A) Byggesaker og delingssaker Saksbehandlingstid: I plan- og bygningsloven skilles det mellom ulike typer saker, og det er fastsatt retningsgivende maksimalfrister for saksbehandlingen av disse som er mer konkret enn fristen uten ugrunnet opphold i forvaltningsloven. For enkle tiltak 15 og mindre tiltak på bebygd eiendom 16 er fristen 3 uker. For saker som ikke er å regne som enkle tiltak er fristen 12 uker. 17 I noen typer saker er det likevel ikke fastsatt noen bestemt frist. 18 Dette 13 Se Ot.prp.nr.38 (1964-1965) s. 85-86 og Ot.prp.nr.42 (1991-1992) s. 304-305. Se også Jan Fridthjof Bernt, Oddvar Overå og Harald Hove, Kommunalrett, 3 utgave 1994 s. 297 og Geir Woxholt, Forvaltningsloven med kommentarer, 1999 s. 336-337. 14 Se også kapittel 1.6.2 Avgrensninger og presiseringer. 15 Se plan- og bygningsloven 95b. 16 Se plan- og bygningsloven 86a. 17 Se plan- og bygningsloven 95 nr.1 første ledd. 8
gjelder eksempelvis søknader som krever dispensasjon (jf. plan- og bygningsloven 7). Det er tatt hensyn til dette i denne undersøkelsen. B) Omsorgslønn Saksbehandlingstid: I en veileder 19 fra Helse- og sosialdirektoratet anbefales det at det bør sendes foreløpig svar til partene dersom det viser seg at det vil ta mer enn 14 dager å behandle saken. Denne anbefalingen setter derfor kortere tidsfrister enn forvaltningsloven 11a. 1.4.2.3 Forskrift om offentlige arkiv Med hjemmel i arkivloven 20 er det gitt forskrifter om de offentlige arkiv. Forskriften pålegger kommunal og statlig forvaltning å føre journal der all innkommende og utgående post og saksdokumenter skal registreres. I denne forskriften 2-5 og 3-6 er hovedregelen at dokumenter knyttet til samme sak skal arkiveres samlet. 1.4.2.4 God forvaltningsskikk Hovedtyngden av reglene om forvaltningens saksbehandling er fastsatt i forvaltningsloven, og i andre lover, forskrifter og reglementer. Disse reglene suppleres imidlertid av uskrevne krav til god forvaltningsskikk. Et grunnkrav her er at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Det hører for eksempel med til god forvaltningsskikk å svare på henvendelser uten ugrunnet opphold, ta kopi av brev og sørge for slik journalføring og arkivering at man kan holde rede på hva man har gjort. 21 Videre skal opplysningers holdbarhet sjekkes og begge parter høres der det er interessemotsetning. 22 1.5 Utledning av underproblemstillinger På bakgrunn av hovedproblemstillingen og revisjonskriteriene ovenfor har vi utledet fire underproblemstillinger som vi har forsøkt å få besvart gjennom undersøkelsen. Er saksbehandlingstiden tilfredsstillende, og blir det sendt foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares eller avgjøres innen en måned? Oppfyller enkeltvedtakene form- og innholdskravene? Blir det gitt tilfredsstillende underretning til partene? Blir saksdokumentene journalført og arkivert på en forsvarlig måte? Tabell 1: Problemstillinger og kontrollspørsmål Problemstillinger Revisjonskriterier Kontrollspørsmål Forvaltningsloven Er saksbehandlingstiden tilfredsstillende, og er det sendt foreløpig svar? 11a 1, 2 og 3 ledd Er saken avgjort innen en måned? Hvis nei: 18 Se plan- og bygningsloven 95 nr. 1 andre ledd. 19 IS-1382; Anbefalinger til saksbehandlingsprosessen Lov om sosiale tjenester 4-2, s. 8. 20 Lov om arkiv av 4. desember 1992. 21 I Forskrift om offentlege arkiv 2-5 og 3-6 er det eksempelvis en hovedregel at dokumenter knyttet til samme sak normalt skal arkiveres samlet. 22 Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 8 utgave 2006 s. 177-178. 9
11a 2 og 3 ledd Er det sendt foreløpig svar? 11a 2 ledd Er det gjort rede for grunnen til forsinkelsen? 11a 2 ledd Er det gjort rede for når svar kan ventes? Oppfyller enkeltvedtakene formkravene? Oppfyller enkeltvedtakene innholdskravene? Er det gitt en tilfredsstillende underretning til partene? 23 Er enkeltvedtaket gjort skriftlig? 24 1 ledd Er enkeltvedtaket grunngitt? Hvis ja: 24 1 ledd Er begrunnelsen gitt samtidig med vedtaket? 25 1 ledd Viser vedtaket til de regler det bygger på? Gjengir vedtaket innholdet i reglene det bygger 25 1 ledd på? Eller: Viser vedtaket til den problemstilling det 25 1 ledd bygger på? Nevner vedtaket de faktiske forhold det bygger 25 2 ledd på? 25 2 ledd Eller: Vises det til tidligere framstilling 25 2 ledd Er tidligere framstilling vedlagt i underretningen? 25 3 ledd Er det foretatt skjønnsmessige vurderinger? 25 3 ledd Hvis ja: Vises det i begrunnelsen til de hovedhensyn som er tatt? 25 3 ledd Eller: Vises det til eventuelle retningslinjer? 27 27 1 ledd Er det sendt underretning til partene? Er det forvaltningsorganet som fattet vedtaket som 27 1 ledd har underrettet partene? 27 1 ledd Er underretningen gjort skriftlig? Hvor lenge etter vedtaket ble fattet er 27 1 ledd underretningen sendt? "så snart som mulig" Framkommer begrunnelsen for vedtaket i 27 2 ledd underretningen? Gir underretningen opplysninger om 27 3 ledd klageadgangen? Gis det opplysninger om adgangen til å se sakens 27 3 ledd dokumenter? Blir saksdokumentene journalført og arkivert på en forsvarlig måte? Arkivforskriften 2-5 og 3-6 Har hver sak egen saksmappe? Føres det journal over inngående og utgående dokumenter (post)? 1.6 Metode 1.6.1 Datainnsamling Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingene i en undersøkelse. Framgangsmåtene i denne undersøkelsen har vært dokumentanalyse og intervju. Dokumentanalysen har bestått av gjennomgang av 42 ordinære saker og 4 klagesaker (se tabell 2). Alle sakene har blitt gjennomgått ved hjelp av kontrollspørsmål knyttet til de ulike problemstillingene (se tabell 1). Vi har foretatt intervju med enhetsleder for tekniske tjenester og enhetsleder for hjemmetjenester. 10
Tabell 2: Saksutvalg Utvalgte saksområder Antall saker Antall undersøkte saker Byggesaker 41 6 saker (3 søknader om tillatelse og 3 meldingssaker) Delingssaker 27 8 ordinære saker Kommunale avgifter 18 7 ordinære saker og 2 klagesaker Omsorgslønn 21 10 ordinære saker og 2 klagesaker Hjemmesykepleie 45 10 ordinære saker Sum 152 42 ordinære saker og 4 klagesaker Utvalget av saker vedrørende hjemmesykepleie og omsorgslønn ble gjort med utgangspunkt i saksoversikt i saksbehandlingssystemet Gerica. Her forelå det særskilte lister for henholdsvis nye søknader, innvilgede søknader og avslåtte søknader. I utvelgelsen tok vi ikke hensyn til listen med nye søknader. Av i alt 21 saker om omsorgslønn valgte vi å undersøke alle sakene som endte med avslag (3 stk) og annen hver sak som ble innvilget (7 stk). I 2 av sakene ble det klaget på vedtakene. Undersøkelsen omfatter også disse. Av i alt 45 saker om hjemmesykepleie valgte vi å undersøke annen hver sak som endte med avslag (2 stk) og hver femte sak som ble innvilget (8 stk). Utvalget av saker om kommunale avgifter, delingssaker og byggesaker ble gjort med utgangspunkt i oversikter i saksbehandlingssystemet Ephorte. For kommunale avgifter tok vi utgangspunkt i en tilgjengelig dokumentoversikt (journalførte inngående og utgående dokumenter). Dette fordi det ikke forelå saksoversikt for slike saker. Her valgte vi ut 7 ordinære saker og 2 klagesaker med utgangspunkt i de inngående dokumenter som var registrert som søknad eller klage. Etter det vi klarte å se forelå det totalt 18 saker på dette området. For byggesaker og delingssaker tok vi utgangspunkt i saksoversiktene i Ephorte. I utvalget av delingssaker ble det også tatt utgangspunkt i sakslister for det faste utvalg for plansaker i kommunen. Av i alt 41 byggesaker valgte vi ut hver femte sak (8 stk). Av i alt 27 delingssaker valgte vi ut hver tredje sak (8 stk). To av de åtte byggesakene som vi trakk ut for undersøkelse viste seg å være søknader om oppføring av gjeterhytter i reindrifta. Disse sakene er noe spesielle da det i praksis er reindriftsmyndighetene 23 som behandler denne type søknader. Kommunen fungerer i praksis (kun) som høringsinstans. Vi valgte derfor å utelate disse sakene fra den videre undersøkelsen. Av de seks gjenstående byggesakene var tre såkalte meldingssaker, mens de resterende tre var tradisjonelle byggesaker hvor det kreves tillatelse fra kommunen. Meldingssakene er også tatt med i undersøkelsen, men blir omtalt og vurdert i et mer begrenset omfang enn det som gjelder for de tre tradisjonelle byggesakene. Dette fordi meldingssakene ikke er underlagt de tradisjonelle krav til saksbehandlingen. 1.6.2 Avgrensninger og presiseringer Undersøkelsen tar utgangspunkt i utvalgte saker fra enhet for tekniske tjenester (byggesaker, delingssaker og kommunale avgifter) og fra enhet for hjemmetjenester (omsorgslønn og hjemmehjelp). Tidsmessig er undersøkelsen hovedsakelig avgrenset til saker som har blitt ferdig behandlet i 2007. I en av sakene forelå det endelige vedtaket i 2008. 23 Se 21 i lov om reindrift av 15. juni 2007 (Reindriftsloven). Søknader om gjeterhytte i reindrifta behandles av reindriftsstyret eller reindriftsjefen (på delegasjon). 11
Valget av enheter, saksområder og enkeltsaker er ment å representere et tverrsnitt av saksbehandlingen i kommunen, og er derfor ikke basert på at saksbehandlingen er verre eller bedre på disse enn ved andre saksområder i kommunen. Undersøkelsen tar ikke stilling til om de ulike vedtakene i sakene er materielt riktige. Dette betyr at vi ikke har vurdert det faglige og skjønnsmessige innholdet i vedtakene. Reglene om kommunale avgifter reguleres av ulike lover. Fastsetting av avgifter vedrørende vann- og kloakk finnes i lov om kommunale vass- og kloakkavgifter 3. Fastsetting av avfallsgebyr reguleres av lov om vern mot forurensninger og om avfall 34. Kautokeino kommune har forskrifter for henholdsvis vann og kloakkavgifter, og for renovasjon. I forskriften om for vann- og kloakkavgifter pkt. 9.2 åpnes det for at det kan gis reduksjon/fritak fra årsavgiften. Forskriften om rensovasjon har ingen tilvarende fritaksbestemmelse. I undersøkelsen har vi vurdert hvorvidt disse regler blir benyttet, henvist til og gjengitt ved behandlingen av søknader om fritak fra/reduksjon av kommunale avgifter. I plan- og bygningsloven gis det anledning for kommunen til å kunne kreve at gebyr er innbetalt av søker før søknad om deling, tillatelse med mer tas under behandling. Dette betyr at saksbehandlingstiden i byggesaker og delingssaker kan bli beregnet fra den tid gebyret er betalt av søker, og ikke fra det tidspunkt søknaden er kommet inn til kommunen. 24. Det er ikke tatt hensyn til dette i denne undersøkelsen. I slike saker står også søker i større grad enn ellers ansvarlig for at søknaden er fullstendig. 25 Hvorvidt søknaden er fullstendig vil også være med å avgjøre hvilket tidspunkt saksbehandlingstiden skal regnes fra. 26 Det er forsøkt å ta hensyn til dette i undersøkelsen. 1.6.3 Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at datagrunnlaget som er brukt i denne undersøkelsen ivaretar dette. Alle sakene som er undersøkt er å regne som enkeltvedtak. Dette betyr at dokumentene i hver enkelt sak samlet gir et dekkende grunnlag for å svare på de problemstillinger og spørsmål som er stilt i denne undersøkelsen. I tillegg er dette sikret gjennom de to intervjuene som er fortatt. Det er likevel viktig å være klar over at vårt datagrunnlag kun representerer et utvalg av faktiske forhold. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt ved kvalitetssikring og verifisering av faktaopplysninger som er presentert i rapporten. 24 Se plan- og bygningsloven 109 andre ledd. 25 Se plan- og bygningsloven 95 nr.1 første ledd. 26 Se forskrift til forvaltningsloven (FOR-2006-12-15-1456) 38. 12
2. ENHET FOR TEKNISKE TJENESTER 2.1 Bakgrunnsopplysninger Enhet for tekniske tjenester tar seg av arealplanlegging, naturforvaltning, landbruk, byggesaksbehandling, brannvern, vann, avløp, renovasjon, trafikk og samferdsel. Dette betyr at enheten forvalter et mangfold av regelverk, herunder plan- og bygningslov, delingslov og lov om motorferdsel i utmark. Enheten har tidligere benyttet arkiv- og saksbehandlingssystemet Kontor-2000 og benytter nå saksbehandlingssystemet Ephorte. Enheten har såkalt fysisk arkiv. Dette betyr at det skal opprettes saksmapper for hver enkelt sak. Dette betyr videre at alle saksdokumenter i den konkrete sak skal arkiveres i sin respektive saksmappe. Kommunen har informert revisjonen om at saker vedrørende kommunale avgifter arkiveres samlet i en felles saksmappe. Det opprettes altså ikke selvstendige mapper for hver av disse sakene. Alle søknadene journalføres som en samlet sak. 2.2 Kommunale avgifter 2.2.1 Er saksbehandlingstiden tilfredsstillende, og blir det sendt foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares eller avgjøres innen en måned? Faktabeskrivelse Ordinær saksbehandling: I fem av de syv ordinære sakene var saksbehandlingstiden på en måned eller mindre. 27 I disse var det derfor ikke behov for å sende ut foreløpige svar. En sak ble avsluttet uten at det ble fattet noe vedtak. Dette skyldtes at søker ikke svarte på henvendelse fra kommunen der kommunen i et foreløpig svar etterlyste ytterligere dokumentasjon fra søkeren. I en av sakene har det ikke vært mulig for revisjonen å fastslå saksbehandlingstiden. Dette på grunn av mangel på dokumenter og informasjon i saksmappa. To klagesaker: Klagesaker om kommunale avgifter saksbehandles først av enhet for tekniske tjenester. Dersom klagen blir tatt til følge, er det enheten selv som underretter søker om vedtaket. Dersom klagen ikke blir tatt til følge, blir saken (og enhetens saksframlegg med forslag til vedtak) oversendt til behandling i kommunens interne klageorgan, klagenemnda. Den videre ekspedering av saken, samt utsending av underretning søker, blir da foretatt av sekretariatet for klagenemnda. I to av sakene valgte partene å klage på vedtakene. I begge disse sakene var saksbehandlingstiden langt over en måned. 27 Saksbehandlingstiden var på henholdsvis 8, 9, 13, 14 og 28 dager. 13
I den ene klagesaken var den samlede saksbehandlingstiden på over 2 år og 10 mnd. Det ble sendt ut foreløpig svar fra teknisk enhet til parten 18 dager etter at klagen var kommet inn til kommunen. Her ble det opplyst at saken ville bli behandlet i neste møte i klagenemnda. Samme dag utarbeidet enheten et saksframlegg med innstilling om at klagen ikke burde tas til følge. Etter at det var gått om lag 2 år og 10 mnd var saken ennå ikke blitt behandlet i klagenemnda. Det foreligger heller ikke noen ytterligere brev (foreløpige svar, forsinkelsesmelding) fra kommunen til søker som opplyser at saken er forsinket og hva forsinkelsen skyldes. Saken ble først tatt til behandling i klagenemnda etter at søkeren (klageren) hadde etterlyst hva som skjer i saken. I den andre klagesaken var den samlede saksbehandlingstiden på 1 år, 2 mnd og 21 dager. Også i denne saken valgte enhet for tekniske tjenester å ikke ta klagen til følge. Denne saken ble derfor oversendt til behandling i klagenemnda. Vurderinger Saksbehandlingstiden vedrørende fem av de ordinære sakene har vært tilfredsstillende. I den sjette saken manglet det dokumentasjon på hvor lang saksbehandlingstiden hadde vært. Det foreligger imidlertid to klagesaker der saksbehandlingen uten tvil må sies å ha tatt uforholdsmessig lang tid. I saksmappa fantes det ingen dokumentasjon på at det forelå saklige grunner for den lange saksbehandlingstiden. I den ene saken ble det riktignok sendt foreløpig svar, men saken ble ikke behandlet før det var gått om lag 2 år og 10 mnd. I dette tilfellet skulle det vært sendt ut ytterligere foreløpig svar (forsinkelsesmelding). At saken til slutt ble behandlet skyldtes at søker selv etterlyste svar i saken. I den andre saken var saksbehandlingstiden på 1 år, 2 mnd og 21 dager. Her var det sendt foreløpig svar. Den lange saksbehandlingstiden i disse to sakene kan skyldes dårlige arkivrutiner. Kommunen arkiverer alle saker vedrørende søknader om reduksjon eller fritak fra kommunale avgifter i en og samme mappe (av kommunen kalt fellesmappa ). Dette betyr at det ikke opprettes egne separate mapper for hver søknad (sak). Dette kan blant annet medføre mangel på oversikt over status i hver enkelt sak (restanseliste med mer), og at saker derfor blir glemt eller utelatt. Det kan også hende at den lange saksbehandlingstiden skyldes manglende eller sviktende rutiner for ekspedering og oppfølging av saker som oversendes fra en enhet i kommunen for videre klagebehandling i kommunes klagenemnd. Den lange saksbehandlingstiden kan derfor skyldes manglende rutiner på enhet for tekniske tjenester og/eller i sekretariatet for klagenemnda. Revisjonen kan på sin side ikke med sikkerhet fastslå hvor rutinene faktisk har sviktet i disse to konkrete sakene. Delkonklusjon I to klagesaker vedrørende kommunale avgifter har kommunens instanser på vesentlige punkter ikke overholdt forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandlingstid. Mangelen på utsendelse av forsinkelsesmelding i disse to sakene må karakteriseres som brudd på god forvaltningsskikk. 14
2.2.2 Oppfyller enkeltvedtakene form- og innholdskravene? Faktabeskrivelse Det forelå skriftlige vedtak i syv av de ni undersøkte sakene. Den ene av de to sakene som manglet vedtak synes å ha blitt avsluttet uten noen realitetsavgjørelse på grunn av at søker ikke sendte inn den dokumentasjon som kommunen etterlyste. I den andre saken har det blitt fattet vedtak, men det forelå ikke noen former for dokumenter i saksmappen som inneholdt noen skriftlig utgave av vedtaket. 28 I de sakene hvor det forelå skriftlige vedtak fantes det ikke noe eget vedtaksdokument for disse, men alle vedtakene framkom av underretningene som er sendt til søkerne. I alle de syv sakene hvor det forelå skriftlige vedtak ble det på generelt grunnlag vist til de aktuelle lover, forskrifter og retningslinjer som er grunnlag for vurderingen og vedtakene. Det vises også kort til de faktiske forhold i sakene. Det ble henvist til de konkrete bestemmelser i kun en av sakene, men de konkrete bestemmelsene ble ikke gjengitt (sitert) i noen av sakene. På den annen side ble innholdet i de konkrete bestemmelser mer eller mindre nevnt i begrunnelsene i noen av sakene. I en av søknadene ble det søkt om fritak fra kommunale avgifter uten at det nevnes noe mer konkret hvilke typer avgifter det spesifikt ble søkt fritak fra. Kommunen avslo søknaden, og den etterfølgende klage fra søker ble ikke tatt til følge. I saksframleggene foretar kommunen ikke en separat og selvstendig vurdering av hvert enkelt punkt i søknaden, det vil si en separat vurdering av hver enkelt avgift. Vurderinger Det manglet skriftlig vedtak i saksmappa for en av sakene. Revisjonen vil bemerke at alle sakens dokumenter skal arkiveres samlet. I og med at saker om kommunale avgifter har fysisk arkiv betyr dette at vedtaksdokumentet og/eller underretning som gjengir vedtaket skal være å finne i sakens respektive saksmappe. Det henvises jevnt over ikke til de konkrete bestemmelsene i lover og forskrifter som anvendes i vurderingene av søknadene. Innholdet i de aktuelle bestemmelsene blir i enkelte tilfeller nevnt i begrunnelsene, men disse blir ikke i noen tilfeller direkte gjengitt (sitert). Dette gjelder både for søknader som blir innvilget og søknader som blir avslått. At slike henvisninger og gjengivelser blir foretatt i begrunnelsene for vedtakene er spesielt viktig i saker som ender med avslag. Mangelen på konkrete henvisninger og gjengivelser kan bidra til å svekke søkernes muligheter til å vurdere vedtakenes materielle riktighet og hvorvidt det eventuelt foreligger grunnlag for å klage på vedtakene. I de tilfeller der det søkes om fritak fra kommunale avgifter uten at søkerne spesifikt angir hvilke avgifter det søkes fritak fra, bør kommunen foreta en separat framstilling og vurdering av hver enkelt avgift slik at det klart framgår på hvilket grunnlag den enkelte avgift og søknad om fritak fra denne har vært vurdert. I de tilfeller der kommunen har opplysninger om at søknadene likevel ikke gjelder fritak/reduksjon for alle avgiftene, bør dette eventuelt komme klarere fram i vurderingene/saksutredningene. 28 At det forelå vedtak i denne saken kan konstateres med bakgrunn i at søker valgte å klage på vedtaket. 15
Delkonklusjon Det manglet skriftlig vedtak i en av sakene som ble realitetsbehandlet og endte med vedtak. Bortsett fra i denne saken tilfredsstiller alle vedtakene forvaltningslovens formkrav. Det manglet imidlertid en mer konkret henvisning og gjengivelse av de spesifikke bestemmelser i lover og forskrifter som søknadene vurderes ut i fra. De undersøkte sakene tilfredsstiller i så måte ikke fullt ut forvaltningslovens krav til vedtakets (og begrunnelsens) innhold. 2.2.3 Er det gitt tilfredsstillende underretning til partene? Faktabeskrivelse Det foreligger skriftlig underretning i syv av de ni undersøkte sakene. I den ene av sakene forelå det ikke underretning fordi saken ble avsluttet uten at det ble fattet vedtak. I den andre saken var det fattet vedtak, men det manglet underretning i saksmappa. Dersom man forholder seg til datoene på brevarkene ble underretningene for 4 av sakene sendt samme dag som vedtakene ble fattet. I de 3 andre sakene ble underretningene sendt i løpet av henholdsvis 3, 13 og 16 dager. Alle underretningene inneholder vedtakene. I fem av underretningene er også begrunnelsene for vedtakene tatt med. I to av sakene (klagesakene) vises det kun til tidligere begrunnelser i sakene. Ingen av underretningene inneholder informasjon om søkernes (partenes) rett til innsyn i sakens dokumenter. Dette gjelder både for de søknadene som ble innvilget og for de søknadene som ble avslått. I to av underretningene opplyses det fullt ut om partenes klageadgang. I to andre saker blir det kort opplyst om at vedtaket kan påklages og at nærmere opplysninger om klageadgangen finnes i vedlagt informasjon. I en av sakene opplyses det om selve klageadgangen i selve underretningsbrevet, men her er det ikke nevnt hvilket organ som er klageinstansen. I de to andre sakene er det ikke nevnt noe om klageadgangen da begge disse var vedtak i klagesaker som ikke kunne påklages videre. 29 Vurderinger Det manglet skriftlig underretning i en av sakene. Dette behøver likevel ikke å bety at det ikke er sendt underretning. Underretningen kan foreligge et annet sted enn i saksmappen. Den kan også være sendt uten at den er arkivert. For saker om kommunale avgifter har kommunen opplyst at den har en samlemappe for alle sakene. Revisjonen vil derfor minne om at det skal opprettes egen saksmappe for hver enkelt sak, og at alle sakens dokumenter skal arkiveres i denne mappa. En av sakene ble avsluttet uten realitetsbehandling og vedtak fordi søkeren (sannsynligvis) ikke sendte inn dokumentasjon som kommunen etterlyste. Revisjonen vil bemerke at selv om en sak avsluttes uten at det fattes vedtak, vil det mest ryddige være å sende ut en underretning til søker om at saken vil bli eller har blitt avsluttet fra kommunens side. Dette er ikke noe lovkrav, men må ansees å være i tråd med god forvaltningsskikk. 29 I denne sammenheng sees det bort i fra de særlige klagemuligheter som finnes i forhold til Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen). 16
Det var påført dato på underretningsbrevene. Med utgangspunkt i dette har det vært mulig å fastslå en omtrentlig underretningstid. I to tilfeller synes det som at underretningene ikke ble sendt før om lag 2 uker etter at vedtakene var fattet (henholdsvis 13 og 16 dager). I forvaltningsloven kreves det at underretninger skal sendes så snart som mulig. I disse to sakene kan det derfor ikke sies at fristene for utsendelse av underretning er overholdt. Ingen av underretningene inneholdt informasjon om søkernes (partenes) rett til å se sakens dokumenter. Mangelen av denne typen informasjon er et klart brudd på forvaltningslovens bestemmelser. Informasjon om dette skal være med i underretningene. Dette gjelder enten en søknad har blitt innvilget eller avslått. Det er grunn til å understreke at det uansett er særskilt viktig at slik informasjon er med i de tilfeller der søkeren underrettes om et avslag. Dette skyldes blant annet at søkeren skal ha mulighet til å vurdere om det er grunnlag for å klage på vedtaket. Informasjon om dokumentinnsyn kan enkelt settes inn som standardtekst i brevmalene for underretninger. I to av underretningene informeres det kort om at vedtaket kan påklages, og det henvises til vedlagt informasjon for nærmere opplysninger om klageadgangen. Det er ikke noe i veien for at informasjon om klageadgangen gjøres i et eget skriv som vedlegges underretningen, men det mest ryddige er å inneha den fullstendige informasjon om klageadgangen i selve underretningsbrevet. Dette kan enkelt gjøres ved å sette inn informasjon om dette som standard i brevmalene. For det første vil dette redusere risikoen for at vedlegg blir uteglemt (og ikke vedlagt) i underretningene, og for det andre vil det redusere eventuell tvil om søkeren faktisk har blitt gjort kjent med klageadgangen eller ikke. I to av sakene er opplysningene om klageadgangen tatt med i selve underretningsbrevet. I den ene av disse sakene er det likevel ikke opplyst om hvilket organ som er klageinstans. I forvaltningsloven kreves det at det skal opplyses om hvem/hvilket organ som er klageinstans. 30 I underretningene (for to klagesaker) om vedtakene fattet i klageinstansen (den kommunale klagenemnda) opplyses det ikke om noen klageadgang. Dette henger sammen med at det ikke foreligger noen ytterligere klagemuligheter. I en av disse sakene valgte søker likevel å klage på klageinstansens vedtak. I et brev fra kommunen ble søkeren/klageren derfor informert om at han ikke lengre hadde noen adgang til å klage i denne konkrete saken. Revisjonen vil bemerke at dette er en helt korrekt håndtering fra kommunens side. Men det kan være grunn til å nevne at dette er informasjon som burde vært nevnt allerede i underretningen om klageinstansens vedtak. Revisjonen vil derfor anbefale at kommunen inntar opplysninger om dette som standardformular i de underretninger som gjelder vedtak fattet hos klageinstansen (her: den kommunale klagenemnda). Delkonklusjon Underretningene har mangler og avvik som gjør at de ikke er i tråd med forvaltningslovens bestemmelser. Dette gjelder spesielt mangelen på informasjon om partenes rett til innsyn i sakens dokumenter. Det forelå også en noe varierende grad av informasjon om klageadgangen. At det i to tilfeller tok om lag to uker fra vedtak ble fattet til underretning ble sendt kan heller ikke sies å være tilfredsstillende. 30 Hvem som er klageinstans må forøvrig ikke forveksles med til hvilken instans en klage skal sendes/rettes til. Normalt skal en klage rettes til vedtaksorganet som behandlet saken i første instans (i dette tilfellet enhet for tekniske tjenester i Kautokeino kommune). Hvilket organ som klageinstans avhenger av hvilken type sak det dreier seg om. I saker om kommunale avgifter er klageinstansen den kommunale klagenemnda. 17
2.2.4 Blir saksdokumentene journalført og arkivert på en forsvarlig måte? Faktabeskrivelse Kommunen har opplyst revisjonen om at alle søknader om fritak/reduksjon av kommunale avgifter arkiveres i en felles fysisk mappe. Dette stemmer også med de observasjoner som revisjonen gjorde ved undersøkelsen av saker. I praksis betyr dette at det ikke opprettes egne saksmapper for hver enkelt søknad (sak). Alle søknadene journalføres med samme saksnummer. Vurderinger Undersøkelsen har vist at kommunen ikke oppretter egne separate saksmapper for hver enkelt sak. Dette er en praksis som ikke er i tråd med hovedregelen i arkivforskriften 2-5 og 3-6 hvor det kreves at det skal opprettes mappe for hver sak, og at alle sakens dokumenter skal arkiveres i denne mappa. Det er også en svakhet at alle søknadene journalføres med samme saksnummer. Denne praksis er heller ikke i tråd med god forvaltningsskikk. Undersøkelsen har også vist hvilke konsekvenser en slik praksis kan ha. Eksempel på dette er de to klagesakene som ikke var ferdig behandlet før etter at det var gått henholdsvis 2 år og 10 mnd, og 1 år 2 mnd og 21 dager. Delkonklusjon Kommunens praksis for arkivering og journalføring av saker vedrørende søknader om fritak/reduksjon av kommunale avgifter er ikke i tråd med kravene i arkivforskriften 2-5 og 3-6, og god forvaltningsskikk. 2.3 Delingssaker 2.3.1 Er saksbehandlingstiden tilfredsstillende, og blir det sendt foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares eller avgjøres innen en måned? Faktabeskrivelse I to av de åtte undersøkte sakene var saksbehandlingstiden under en måned. 31 I den ene av disse to sakene ble det sendt foreløpig svar med melding til søker om at saken ville bli behandlet ut i fra bestemmelsene om dispensasjon, jf. plan- og bygningsloven 7. Kort tid senere ble søknaden likevel behandlet uten hensyn til dispensasjonsbestemmelsene. Dette fordi kommunen mente at søknaden ikke krevde dispensasjon likevel. I de 6 resterende sakene var saksbehandlingstiden over en måned. Her varierte saksbehandlingstiden fra 2 mnd og 20 dager i en sak til over 2 år i en annen sak. 32 Det ble sendt foreløpig svar i 1 av disse sakene. 2 av sakene med en behandlingstid over en måned var dispensasjonssaker, jf. plan- og bygningsloven 7. I saken med en behandlingstid på over to år ble det sendt foreløpig svar til parten syv måneder etter at saken var innkommet til kommunen. Her opplyste kommunen om at det kunne ta over seks måneder å behandle saken. Først ett år og fem måneder etter dette var saken ferdig behandlet. Det ble ikke sendt nytt foreløpig svar (forsinkelsesmelding) som opplyste søker om denne forlengede saksbehandlingstiden, selv om saken tok elleve måneder lengre enn antatt i det foreløpige svaret. 31 Saksbehandlingstiden for disse sakene var på henholdsvis 23 dager og 26 dager. 32 Saksbehandlingstiden i de resterende 4 sakene var på henholdsvis 2 mnd og 24 dager, 3 mnd, 3 mnd og 18 dager, og 3 mnd og 21 dager. 18