FREMTIDIG ORGANISERING AV FORVALTNINGSAPPARATET PÅ INNVANDRINGS OG INTEGRERINGSFELTET

14.09.2004 FREMTIDIG ORGANISERING AV FORVALTNINGSAPPARATET PÅ INNVANDRINGS OG INTEGRERINGSFELTET Mandatet: En undersøkelse av hvordan dagens organisering av innvandrings og integreringsfeltet kan endres med sikte på å oppnå en styrket, mer koordinert og målrettet innsats i integreringspolitikken, Med utgangspunkt i mandatet og den foreliggende rapporten fra Rambøll Management vil dette notatet fokusere på hva som bidrar til styrket integrering, sett fra kommunesektorens ståsted. I tillegg foreslår vi endringer i forvaltningsapparatets organisering i forhold til dette. Med introduksjonsloven har vi fått et klart skille mellom (nyankomne)flyktninger og innvandrere for øvrig. Introduksjonsloven og bosetting er aktuell for ca 300 kommuner, mens politikken rettet mot innvandrere generelt har størst fokus i et mindre antall kommune med en viss størrelse på innvandrerbefolkningen. INTEGRERINGEN SKJER I KOMMUNENE De viktigste faktorene som bidrar til styrket integrering, er etter KS` vurdering følgende: - Rask og god bosetting i kommunene. - Forankring av introduksjonsloven på lokalt nivå - Gode tilbud om norsk og samfunnsfag i alle kommuner - Likestilling for innvandrere på alle arenaer Rask og god (stabil) bosetting Et hovedkriterium for en rask og god bosetting er en god dialog mellom stat og kommuner ved bosetting av flyktninger. Det er viktig at de som har ansvaret for bosetting har god kunnskap om kommunenes mulighet for bosetting, og tjenesteapparatene de enkelte kommuner har bygget opp. Integreringsapparatet må ha god oversikt og kunnskap om flyktningarbeid og de økonomiske mekanismene på området. Det er viktig å ivareta stabil bosetting ved at flyktninger plasseres der forutsetning for at de blir boende er størst. Det regionale nivået har en viktig oppgave her, og fungerer rimelig bra ved dagens organisering. Ved en ny organisering på området, mener KS det er viktig å sikre at det beholdes tilstrekkelig bosettingskompetanse regionalt. For å ivareta et godt samarbeid mellom KS, kommunesektoren og staten i bosettingsarbeidet er det nødvendig med et regionalt nivå. Oppgaver knyttet til asylmottak Det bør være god dialog mellom asylmottakene og de som har ansvaret for bosetting på det regionale nivå. Mottakene utfører ofte forberedelser til bosetting. I en del tilfeller foretar de også selve bosettingen. Mottakene har en viktig rolle i informasjons og veiledningsarbeidet før bosettingen. Lokalkunnskap og dialog med kommunene er en forutsetning ved etablering av asylmottak. Det er derfor viktig at de som har ansvaret for bosetting også har en rolle i

tilrettelegging og oppfølging av asylmottakene. Dette tilsier at etablering og oppfølging med asylmottakene ivaretas av det regionale nivået. Forankring av introduksjonsloven på lokalt nivå Kommunene har et stort behov for informasjon om områder som berører arbeidet med introduksjonsloven. Det er nødvendig med utstrakt veiledning for å gjennomføre loven best mulig. Disse funksjonene bør forankres regionalt/lokalt. Det er store forskjeller på organisering og tilrettelegging av program, avhengig av kommunenes størrelse og beliggenhet. Det er derfor viktig å opprettholde en ekspertise på regionalt/lokalt nivå. For at det skal bli mulig å opprette kontorer av en viss størrelse, foreslår vi at dette arbeidet tillegges regionale kontorer som legges under noen fylkesmenn. Samtidig må de andre fylkesmennene ha et minimum av fagkompetanse på området. Ansvaret for oppfølging mht regelverket, koordinering av arbeidet mellom aktuelle involverte aktører, bør imidlertid kunne legges sentralt, under KRD. Opplæring i introduksjonsloven God forankring av introduksjonsloven krever solid opplæring av kommuneansatte. Det planlegges nå en grunnopplæring og videregående opplæring av de som arbeider med introduksjonsprogram i kommunene. Det har vært en diskusjon hvorvidt det er UDI eller kommunene selv som skal ha ansvar for opplæringen. Etter KS` vurdering vil det være naturlig at kommunene selv har hånd om opplæring av fagpersoner i introduksjonsloven. Det er imidlertid nødvendig at alle får likt tilbud om opplæring. Dette vil kreve koordinering. En mulighet er at KS påtar seg et ansvar for opplæringsprogram. Dette kan gjennomføres ved KS i fylkene med koordinering fra KS sentralt. Dette kan prøves ut som et prosjekt over 2 år. Dette bør gjøres i samarbeid med Fylkesmannens regionale kontorer, da det vil være naturlig at de har ansvaret for opplæringen i saksbehandlingsrutiner, regelverk og klager vedrørende loven. Gode tilbud om norsk og samfunnsfag i alle kommuner Selv om ansvaret for norskundervisning og samfunnsfag ligger under KRD, er det de tidligere utdanningskontorene som har ansvaret for oppfølging og tildeling av tilskuddsmidler. Det vil være bra for helheten i programmet å få et bedre samarbeid mellom de statlige aktørene som arbeider med introduksjonsloven og de som har ansvaret for norsk og samfunnsfag. Likestilling for innvandrere på alle arenaer Dette omfatter mange områder, og bør styres sentralt under departementet. Der det er nødvendig, kan oppgaver legges til de regionale kontorene. I tillegg bør eventuelle kompetansesentra ha en rolle i dette arbeidet. Det bør opprettes flere kompetansesentre som skal ha som oppgave å drive forskning og utviklingsarbeid, samt formidling av dette. I tillegg bør kompetansesentrene ha oppgaver knyttet til overvåkning av utviklingen i integreringsarbeidet i kommunene og holdningsskapende arbeid. Framfor å etablere et nytt sentralt senter, bør høyskolesentrene/universitetene som allerede har bygget opp god kompetanse på feltet brukes. 2

FORDELER OG ULEMPER VED EN STERKERE ROLLE FOR FYLKESMANNEN I INTEGRERINGSARBEIDET KS ser både fordeler og ulemper ved å gi fylkesmannsembetene en sterkere rolle i integreringsarbeidet. Fylkesmannen bør prinsipielt sett drive lite med skjønnsutøvelse. Dette er en funksjon som egner seg bedre for det lokale folkestyret. Samtidig erkjenner vi at UDIs rolle i dag er komplisert ved at de både ivaretar regulerings- og integreringsoppgaver. KS legger sterk vekt på at et effektivt integreringsarbeid bare kan drives regionalt/lokalt. Det vil ha liten verdi for kommunene med en sentral instans som overordnet myndighet, medspiller og utvikler i dette arbeidet. Sett fra vårt ståsted står valget da mellom å opprettholde UDIs rolle og regionale kontorer i integreringsarbeidet, opprette nye regionale instanser f. eks. gjennom et nytt direktorat eller å utnytte et allerede eksisterende apparat som er til stede regionalt og lokalt. Fylkemannen tilfredsstiler det siste kriteriet. Samtidig er dette ikke uproblematisk i forhold til hvilken rolle fylkesmannen bør ha overfor kommunene. Fordeler ved forankring hos fylkesmannen. Fylkesmannen er involvert på flere områder som berører introduksjonsprogrammet. Det vil være en fordel at de tillegges kompetanse på alle felt vedrørende loven. De tidligere utdanningskontorene som har ansvaret for norsk og samfunnsfag er underlagt fylkesmannen. Sosialavdelingen vil bli berørt i forbindelse med klagesaker på sosialhjelp. Fylkesmannen er også klageinstans for introduksjonsprogrammet. Det er derfor viktig at de tilføres kunnskap om selve introduksjonsloven. Ulemper ved forankring hos fylkesmannen. Fylkesmannen har en kontrollfunksjon, og vil dermed få to roller i forhold til kommunene. Fordeler med regionale kontorer underlagt fylkesmannen. Dette vil bidra til et bedre informasjonsflyt og samarbeid mellom berørte parter i integreringsarbeidet. (Fylkesmannens utdanningsavdeling og sosialavdeling, samt de som har ansvar for introduksjonsprogram og bosetting). I valget mellom flere løsninger der alle har både fordeler og ulemper, vil KS foreslå at fylkesmannen tillegges et ansvar i integreringsarbeidet. Behovet for oppfølging og veiledning vil variere fra fylke til fylke. Det er derfor unødvendig å bygge opp store ressurser ved alle fylkesmannskontorer. Det vil slik sett være mest hensiktsmessig å knytte regionale kontorer til fylker med de største byene. De regionale kontorene bør også kunne tillegges et hovedansvar for hvert sitt område, for eksempel bosetting, asylmottak, introduksjonsprogram og opplæring. 3

KS` FORSLAG TIL MODELL: Basert på det ovenstående, og gjennomgangen i rapporten fra Rambøll Management foreslår KS følgende skisse til modell: UDI`s avdeling som har reguleringsoppgavene består som UDI. Integreringsansvaret legges til KRD sentralt Det operative statlige integreringsarbeidet ivaretas av fem regionale kontorer som legges under Fylkesmannen i Oslo, Bergen, Kristiansand, Trondheim og Bodø. De øvrige fylkesmannskontorene tilføres kompetanse for å ivareta oppfølging innenfor introduksjonsloven. Det opprettes 2-4 kompetansesentre under høyskoler/universiteter, som skal ha ansvaret for overvåking av utviklingen innen integrering, forskning, utvikling og formidling. KS og kommunenes ansvar forslås som i dag, men med et sterkere fokus på den regionale oppfølgingen. Modellen blir dermed slik: Dep. nivå Regulering Integrering Dir. nivå UDI-reg Reg. nivå Fylkesmannen (5. regionale) Komp. senter (2-4 regionale) Kommuner Det operative ansvaret for bosetting Som vist til ovenfor, mener vi dette er den viktigste oppgaven til det regionale nivået. Tidligere var det kun asylmottak og bosetting som var oppgavene til UDI`s regionkontorer. Det er absolutt nødvendig med lokal kunnskap og nær dialog mellom det statlige leddet og kommunene i bosettingsarbeidet. Det er svært forskjellig bosetting i de enkelte fylkene. Av hensyn til dette, samt for å sikre et kompetansemiljø av en viss størrelse er det mest 4

hensiktsmessig å bevare et regionalt nivå her framfor i hvert fylke. I KS sitt forslag tillegges fem fylkesmenn er spesielt ansvar for dette. Et sentralt ledd vil ikke egne seg til å ivareta de lokale behovene. Også ansvaret for asylmottakene bør etter KS` vurdering legges til det regionale nivået. Behov for faglig uavhengighet og styrbarhet Behovet for faglig uavhengighet sikres etter KS` vurdering ved å legge overvåkning av integreringsarbeidet, samt utvikling, forskning og formidling til høyskolesentre/universitetsmiljøer. Styrbarheten sikres ved at KRD får det overordnede koordinerende ansvaret for integreringsarbeidet. 5

TIL RAPPORTEN KS mener det er riktig å skille forvaltningsapparatet i en reguleringsdel og en integreringsdel, og at UDI fortsatt tar seg av reguleringssiden. Vi mener det er uheldig å fjerne viktige oppgaver som bosetting fra det regionale nivået. Generelt inntrykk av rapporten Integreringen skjer på kommunenivå, men rapporten tar utgangspunkt i det sentrale nivået og ser behovet for organisering herfra. Løsningene som foreslås bærer preg av det. KS savner bedre begrunnelser for modellen som foreslås, og en mer detaljert beskrivelse av selve innholdet og de forskjellige aktørers oppgaver og rolle. Det gis klart uttrykk for at bosettingsordningen er uheldig. Det ser imidlertid ut for at konsulentene ikke har lest verken bosettingsmodellen, de årlige rapporteringene av arbeidet, samt evalueringen av ordningen. Konsulentrapporten synes å foretrekke den danske modellen som er lite overførbar til norske forhold. Vi ser den klare negativ holdning til bosettingsmodellen i lys av dette. Det kommer i liten grad frem hvordan man har kommet fram til en del konklusjoner. Det kan synes som om en del av konklusjonene trekkes på grunnlag av mer eller mindre tilfeldige uttalelser. Det fokuseres hovedsakelig på hva som ikke fungerer. Samtidig er det en del ved dagens organisering som fungerer, og bør videreføres. Rapporten mangler fokus på dette, og hvordan det kan videreutvikles. Løsningene som foreslås synes i stor grad å være inspirert av danske forhold, både mht politikk og geografi. Det er umulig å sammenligne Danmark og Norge uten å ta hensyn til geografiske forhold. Utvalget Det er i stor grad det sentrale nivået og underliggende etater som er intervjuet. Kommunenes deltakelse er liten, og utvalget herfra er meget skjevt fordelt. Det er f.eks ingen kommuner representert fra region vest, som har størst bosetting, og region sør. 6

Vedlegg Oppsummering av tilbakemeldinger fra kommunene KS er i ferd med å gjennomføre en spørsmålsrunde til flertallet av de kommunene som bosetter flyktninger om organisering og behov innenfor integreringsfeltet, i lys av rapporten fra Rambøll-Management. Spørsmålene er sendt ut for få dager siden en del også per post men to av de tydeligste tilbakemeldingene så langt, fra ca. ¼ av de 170 kommunene som er spurt, peker bl. a. på følgende: Det er stor motstand mot å legge ned det regionale leddet Det er stor motstand mot å legge ansvaret for bosetting fra regionalt til sentralt nivå KS tar sikte på å kunne legge frem hele undersøkelsen i løpet av kort tid. 7