ENDELIG TILSYNSRAPPORT

ENDELIG TILSYNSRAPPORT Elevenes rett til gratis grunnskoleopplæring «Gratisprinsippet» STEINKJER UNGDOMSSKOLE STEINKJER KOMMUNE Januar 2014

Innhold: 1 Innledning... 2 2 Tema for tilsynet... 2 2.1 Kommunen sitt ansvar... 2 3 Avgrensning av tilsynet... 2 4 Gjennomføring av tilsynet... 2 4.1 Rettslig grunnlag for tilsynet... 2 4.2 Rundskriv F-14-03... 3 4.3 Gangen i tilsynet... 3 4.4 Hva er kontrollert i tilsynet... 4 5 Fylkesmannens observasjoner og vurderinger... 5 5.1 Forsvarlig system... 5 5.2 Praktiseringen av gratisprinsippet... 5 5.3 Andre forhold... 6 6 Pålegg om retting... 7 7 Frist for retting - egenerklæring... 7 8 Klageadgang... 7 1

1 Innledning Med hjemmel i opplæringsloven 14-1 fører Fylkesmannen tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes opplæringsvirksomhet. Tilsynsvirksomheten skal bidra til at barn og unge får oppfylt sine rettigheter til en likeverdig opplæring. Lovregulering er ett av statens virkemidler for å styre samfunnet i en ønsket retning. Tilsynet skal kontrollere at lovgivers vilje realiseres slik denne er uttrykt i lov eller i medhold av lov. Dersom pliktene ikke overholdes, skal tilsynsmyndigheten pålegge endringer i praksisen hos skoleeier og/eller hos skoleledelsen. 2 Tema for tilsynet Tema for dette tilsynet er elevenes rett til gratis grunnskoleopplæring, jf. opplæringsloven (oppll.) av 17. juli 1998 nr. 61, 2-15 («gratisprinsippet»). Tilsynet skal undersøke om skoleeier oppfyller lovens krav til gratis grunnskoleopplæring, og om skoleeier har et forsvarlig system for å ivareta dette i skolene i kommunen, jf. oppll. 13-10. Temaet har i dette tilsynet vært begrenset til å se om alle turer/ekskursjoner/aktiviteter i skolens regi blir finansiert i tråd med gjeldende regelverk. 2.1 Kommunen sitt ansvar Selv om opplæringsloven legger ansvaret på skoleledelsen og det pedagogiske personalet for den daglige gjennomføringen og etterlevelsen av de kontrollerte reglene, så er det kommunen som har det overordnede ansvaret. Dette påpekes også ved at opplæringsloven 13-10 om forsvarlig system for oppfølging av lovkravene, utgjør en del av de rettslige kravene som tilsynet skal granske. Det er kommunen som skoleeier som må sørge for at skoleledelsen ved de kontrollerte skolene etterlever kravene og pliktene i loven, og at de tilbyr de tjenestene og aktivitetene som beskrives i loven. Selv om skolen har det daglige ansvaret for at lovkravene relatert til gratis grunnskoleopplæring blir etterlevd og oppfylt, er det kommunen som er ansvarlig for at elevers rettigheter blir oppfylt og som derfor er adressat for eventuelle pålegg om endring. 3 Avgrensning av tilsynet Tilsynsrapporten gir ikke en helhetsvurdering av skoleeier og skolen. Rapporten omhandler bare resultat fra tilsynet på det temaet som her er valgt og gjennomført. Tilsynsmetoden er ikke utformet for å vurdere den totale kvaliteten, men avgrenser seg til å vurdere regeletterlevelsen på det oppgitte området. Det er opp til kommunen og skolene å bestemme hvordan opplæringen skal utformes så lenge det er innenfor rammen av lov og forskrift. 4 Gjennomføring av tilsynet 4.1 Rettslig grunnlag for tilsynet Opplæringslova 2-15. Rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring «Elevane har rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa.» 2

Bestemmelsen regulerer ikke aktiviteter som blir arrangert på skolen og som ikke er en del av grunnskoleopplæringen (dvs. utenfor virksomhetsområdet til opplæringsloven med forskrift, jf. Utdanningsdirektoratets tolkningsuttalelse til oppll. 2-15.) 14-1 Statleg tilsyn «Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunane og fylkeskommunane oppfyller dei pliktene dei er pålagde i eller i medhald av opplæringslova kapittel 1-16 (kommunepliktene). Reglane i kommunelova kapittel 10 A gjeld for denne tilsynsverksemda. Departementet fører tilsyn med at andre plikter i eller i medhald av opplæringslova enn kommunepliktene blir oppfylte. Reglane i kommunelova 60 c og 60 d gjeld tilsvarande for tilsynsverksemd etter dette leddet.» Fylkesmannens konklusjoner kan være omtalt som lovbrudd som vil bli fulgt opp av varsel om pålegg. Pålegg er rettslig bindende krav til skoleeier om å gjøre visse endringer for å gjenopprette lovlig praksis, jf. kommuneloven 60d. 4.2 Rundskriv F-14-03 «Ved eventuelle foreldrebidrag til klassekasser eller lignende må den/de som blir utpekt/valgt til å motta bidragene, sørge for anonymitet så langt det er praktisk mulig, slik at den enkelte forelders bidrag ikke blir kjent av de andre foreldrene/elevene. Bruk av klassekasse må være elev- og foreldrestyrt.» Tilsynet skal også undersøke om skoleeier har et forsvarlig system for å ivareta elevenes rett til gratis grunnskoleopplæring, jf. oppll. 13-10, ansvarsomfang: «Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd..» 4.3 Gangen i tilsynet Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere skriftlig dokumentasjon samt opplysninger fra elektronisk spørreundersøkelse til skolefaglig ansvarlig og rektorene. 1. Varsel om dokumenttilsyn sendt som brev til kommunen 16.10.2013 2. Frist for Steinkjer kommune/steinkjer ungdomsskole til å sende inn dokumentasjon samt svare på elektronisk spørring var satt til 11.11.2013 3. Dokumentasjon ble mottatt innen fristen 4. Både skolefaglig ansvarlig og rektor svarte på elektronisk spørring innen fristen 5. Det ble i tillegg bedt om utfyllende informasjon fra rektor og skolefaglig ansvarlig. Dette er mottatt per e-post 6. Fylkesmannen har gjennomgått mottatt dokumentasjon samt svar på elektronisk spørring 7. Varsel om vedtak og utsending av foreløpig tilsynsrapport senest uke 51 desember 2013. Foreløpig rapport er et forhåndsvarsel etter fvl 16. 8. Eventuelt sluttmøte avtales nærmere med kommunen (januar 2014) 3

9. Frist for tilbakemelding fra kommunen vedr. foreløpig tilsynsrapport settes til 13. januar 2014 (normalt 2 uker, men utvidet på grunn av jul-/nyttårshelg) 10. Sluttrapport med eventuelt vedtak sendes ut senest uke 4 - januar 2014. 11. Frist for retting av eventuelle lovbrudd og melding til Fylkesmannen om dette settes til 21. februar 2014. 12. Dersom kommunen ikke retter opp påleggene innen fristen, kan Fylkesmannen vedta pålegg om retting. 4.4 Hva er kontrollert i tilsynet Skoleeiers plikter i forbindelse med gratis grunnskoleopplæring Kommunen skal, etter opplæringsloven 13-10 andre ledd, etablere et forsvarlig system som sikrer at alle lovens krav oppfylles. I forarbeidene til loven legges følgende føringer for skoleeiers system: Systemet skal være egnet til å avdekke eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrift. Det forutsetter jevnlig resultatoppfølging og vurdering av om lovverket etterleves. Systemet skal sikre at det blir satt i verk adekvate tiltak for å gjenopprette lovlig tilstand dersom lovbrudd avdekkes. Skoleeierne står fritt til å utforme deres egne system som er tilpasset lokale forhold. Disse minimumskravene skal knyttes til gratis grunnskoleopplæring, jf. Opplæringsloven 2-15 og rundskriv F-14/03. Det betyr at kommunen ikke kan kreve betaling fra elevene eller foreldrene for verken undervisningsmateriell eller aktiviteter (faglige og sosiale) som foregår i skoletiden og i skolens regi. Eksemplene som nevnes i bestemmelsen er ikke uttømmende. Forbudet mot å kreve egenbetaling gjelder all virksomhet i forbindelse med opplæringen, også aktiviteter som foregår utenom ordinær skoletid når disse aktivitetene er ledd i at skolen gjennomfører grunnskoleopplæringen i samsvar med lov og forskrift. Eksempler på undervisningsmateriell som kommunen ikke kan kreve at elevene eller deres foreldre skal dekke, er skrive- og tegnesaker, lærebøker, ordlister, kalkulator. Eksempler på utgifter til aktiviteter som kommunen ikke kan kreve at elevene eller deres foreldre dekker, er utgifter til reise, kost, losji og opplæring i forbindelse med leirskoleopphold eller andre tematurer som er en del av opplæringen. Dersom kommunen/skolen tar elevene med på en teaterforestilling eller til et museum som en del av opplæringen, må kommunen også betale eventuell transport og billett. Annen nødvendig transport i skoletiden, for eksempel til svømmehall eller bibliotek, skal også betales av kommunen. Momenter som er avgjørende i vurderingen ved dette tilsynet er: - Foregår reisen i skoletiden? - Kan reisen knyttes til pedagogisk tema eller aktiviteter i opplæringen? - Er lærerne med på turen? - Er skoleeier (kommunen) ansvarlig dersom det oppstår uhell? - Er det utarbeidet reglement, og har dette reglementet sanksjoner for evt. hjemsendelse? - Fremgår turen av skolenes aktivitets-/virksomhetsplan? - Er det organisert opplæringstilbud for elever som ikke er med på turen? 4

Dersom et eller flere av de nevnte momenter er til stede, vil reisen kunne anses som en del av grunnskoleopplæringen og som dermed skal være gratis. Opplæringsloven 2-15 regulerer ikke aktiviteter som ikke er en del av grunnskoleopplæringen, det vil si aktiviteter som faller utenom virkeområdet til opplæringsloven. 5 Fylkesmannens observasjoner og vurderinger 5.1 Forsvarlig system Observasjoner Steinkjer kommune har utarbeidet et forsvarlig system for å sikre lovens krav til gratis opplæring for elevene, jf. kommunens kvalitetssystem for opplæringsloven med sjekkliste. Steinkjer kommune har også et etablert system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene, jf. oppll. 13-10 andre ledd. Eksempel på dette er sjekklister og oppfølging på rektormøter i forbindelse med tema leirskole og leirskoleplan. Svar på spørreundersøkelse samt tilleggsinformasjon innhentet per e-post bekrefter dette. Kommunen har utarbeidet skriftlige retningslinjer samt rutiner for å informere skolene/ansatte om gratisprinsippet. De har også egen kommunal rammeplan for organisering og finansiering av leirskole samt retningslinjer for dette. Kommunen viser til at det er skolens ansvar å følge opp disse retningslinjene inkludert informasjon til ansatte og foresatte. Rektor bekrefter i spørreundersøkelse at dette er gjort i praksis. Skolens rådsorganer er også informert. Fylkesmannens vurdering Tilsynet omfattet kommunens lovpålagte oppgaver knyttet til gratis grunnskoleopplæring. Temaet reguleres i opplæringsloven av 17. juli 1998 nr. 61(oppll.) 2-15. I tillegg skulle tilsynet undersøke om skoleeier oppfyller lovens krav til gratis grunnskoleopplæring, og om skoleeier har et forsvarlig system for å ivareta dette i grunnskolene i Steinkjer, jf. Opplæringslova 13-10. Opplæringsloven 2-15 om rett til gratis grunnskoleopplæring omfatter flere områder innen opplæringen, derfor har vi i dette tilsynet begrenset oss til å se om alle turer/ekskursjoner i skolens regi blir finansiert i tråd med gratisprinsippet. Fylkesmannens konklusjon På bakgrunn av den praksis vi har registrert gjennom spørreundersøkelsen og tilsendt dokumentasjon, vurderer Fylkesmannen situasjonen slik at det er etablert et system som skal sikre at grunnskoleopplæringa er gratis og i tråd med bestemmelsene i oppll. 2-15 samt rundskriv F-14-03. Det er også et system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene (eks. sjekklister, stikkprøver, tema på rektormøter). 5.2 Praktiseringen av gratisprinsippet Observasjoner: I den kommunale «Rammeplan - Organisering og finansiering av leirskole» med retningslinjene for leirskole fra 2009 er det som ett mulig alternativ angitt at mat kan kjøpes inn felles til selvkost (kap 2.5 Gratisprinsippet, pkt c). Det er i tillegg presisert at den enkelte må kunne reservere seg mot dette og at «overskudd» blir betalt tilbake til den enkelte. Skolen oppgir at de ikke praktiserer betaling for kost (til selvkost), men at dette i noen tilfeller finansieres gjennom anonyme gaver fra foreldre. 5

Skolen har dessuten utarbeidet egne kjøreregler for avslutningstur 10. trinn som er i samsvar med gratisprinsippet. Denne er ikke i skolens regi og omtales derfor heller ikke nærmere med tanke på gratisprisnippet. Se likevel pkt 5.2 Andre forhold. Fylkesmannens vurdering Egenbetaling for kost er i strid intensjonene i 2-15. På kortere turer/dagsturer er det selvsagt helt greit at elever tar med matpakke/mat selv, men på turer med flere overnattinger vil det være skolen/kommunen som også må dekke kostnader med bespisning, jf. Rundskriv F-14-03. Der er det presisert at kommunen/skolen heller ikke kan kreve betaling for kost når turer går over flere dager: Eksempler på utgifter til aktiviteter som kommunen ikke kan kreve at elevene eller deres foreldre dekker, er utgifter til reise, kost, losji og opplæring i forbindelse med leirskoleopphold eller andre tematurer som er en del av opplæringen. Eksemplene som nevnes er ikke uttømmende. I kommunens rammeplan for organisering og finansiering av leirskole, femte avsnitt står det at: Det er likevel noe uklart om hvordan dette med mat kan organiseres i slike sammenhenger, men dette er altså presisert i rundskrivet og kommunen viser selv til dette. Kost må dekkes av skolen/kommunen på turer over flere dager; evt. av reelt frivillige gaver. Det gjør at pkt c (og sannsynligvis også pkt b) ikke er i tråd med gratisprinsippet og må derfor endres. Fylkesmannens konklusjoner Steinkjer kommune sikrer ikke at alle turer/aktiviteter er fullt ut gratis for elevene ettersom det i kommunal «Rammeplan organisering og finansiering av leirskole», pkt 2.5, er åpnet for at elevene kan måtte betale for kost på turer over flere dager (til «selvkost»). Samtidig viser svar og dokumentasjon fra rektor at skolen praktiserer gratisprinsippet i tråd med bestemmelsene inkludert reelt frivillige bidrag for turer over flere dager. (eks. Kjøreregler avslutningstur 10. trinn). Pålegget rettes dermed til kommunen som skoleeier som må foreta korrigeringer i pkt 2.5 i den kommunale rammeplanen for leirskole. 5.3 Andre forhold Et annet forhold når det gjelder avslutningsturen på 10. trinn som må kommenteres men som ikke inngår i dette tilsynet er praksis knyttet til permisjon for elevene etter oppll. 2-11. Utdanningsdirektoratet har fått mange henvendelser om muligheten for å gi permisjon til elever som drar på turer som ikke er i skolens regi. De har i svar på forespørsel fra Fylkesmannen i Buskerud Om «gratisprinsippet» i grunnskolen også gitt følgende vurdering: Ordlyden i opplæringsloven 2-11 regulerer permisjoner knyttet til den enkelte elev, og bestemmelsen regulerer derfor ikke permisjoner for grupper av elever. Opplæringsloven 2-11 kan heller ikke brukes når turen er en del av grunnskoleopplæringen. Hensynet bak regelen er at foresatte skal ha mulighet til å ta ut elevene fra den obligatoriske grunnskoleopplæringen utenom skolens ferier. Både ordlyden og hensynet bak regelen tilsier derfor at bestemmelsen ikke kan brukes slik at det blir en omgåelse av gratisprinsippet. Kommunen kan derfor ikke innvilge permisjon for en gruppe elever med hjemmel i opplæringsloven 2-11. 6

Steinkjer ungdomsskole har utformet et kombinert søknadsskjema/informasjonsskriv om permisjon for deltakelse på avslutningstur og kjøreregler for avslutningstur 10. trinn. Dette kan virke både ryddig og praktisk, men kollektiv permisjon vil være i strid med bestemmelsene i oppll. 2-11. I praksis betyr det at skoleturer som ikke er i skolens regi må foregå utenom skoletida/skoleåret eller elevene kan alternativt og helt lovlig avspasere for aktiviteter i skolens regi på kvelds- /ettermiddagstid gjennom skoleåret (har da allerede oppfylt kravet til samlet fag- og timefordeling til grunnskoleopplæring). 2-11 inngår imidlertid ikke i dette tilsynet, jf. varselbrev, og gir dermed heller ikke grunnlag for pålegg i denne omgang. 6 Pålegg om retting På bakgrunn av vår vurdering, gir Fylkesmannen følgende pålegg: Steinkjer kommune må korrigere sin rammeplan for leirskole slik at den er i samsvar med bestemmelsene i oppll. 2-15 samt rundskriv F-14-03 for å sikre at turer i skolenes regi og som er en del av opplæringen, er gratis for alle elever. 7 Frist for retting - egenerklæring Steinkjer kommune må gi en skriftlig erklæring/dokumentere at lovbruddet er rettet i samsvar med pålegget. Fristen for å sende en slik erklæring settes til 21. februar 2014. 8 Klageadgang Endelig tilsynsrapport er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Utdanningsdirektoratet. 7