Bergen og Omland Havnevesen (BOH) Anbefalt ny selskapsform

www.pwc.com Bergen og Omland Havnevesen (BOH) Anbefalt ny selskapsform UTKAST 22.sept 2011

Innhold 1 Innledning...3 2 Anbefalt fremtidig organisering av BOH...3 3 Relevante selskapsformer som har vært vurdert...5 3.1 Relevante selskapsformer...5 3.1.1 Organisering som kommunalt foretak...5 3.1.2 Interkommunalt samarbeid/selskap etter kommuneloven 27...5 3.1.3 Interkommunalt selskap (IKS)...5 3.1.4 Aksjeselskap...5 4 Momenter ved fremtidig organisering...6 4.1 Innledning...6 4.2 Organiseringen av forvaltningsvirksomheten...6 4.3 Organisering av driftsoppgaver og eiendomsforvaltning...6 4.3.1 Forholdet til virksomhetsstyring/ eierstyring...6 4.3.2 Synliggjøring av verdiskaping...6 4.3.3 Skatte- og avgiftsmessige forhold... 7 4.3.4 Personalmessige forhold... 7 4.3.5 Andre forhold til vurdering... 7 4.4 Nærmere om anbefalt eiermodell...8 4.4.1 Valg av selskapsformer og eiermodell...8 4.4.2 Ulemper ved valgt selskapsform og eiermodell...9 5 Videre prosess og viktige momenter ved omdannelse... 10 5.1 Formell behandling... 10 5.2 Prosessen med omdannelsen... 10 6 Forbehold...11 PwC 2

1 Innledning Bergen og Omland Havnevesen (BOH) har i sin strategiplan for 2009-2024 satt på agendaen å se på alternativer til dagens juridiske organisering av BOHs virksomhet. Formålet er å tilrettelegge for en mest mulig hensiktsmessig selskapsorganisering som understøtter strategien de neste 15 årene. I tillegg er det trådt i kraft ny havne- og farvannslov f.o.m. 2010 som stiller nye krav til BOH. BOH er også gitt status som utpekt havn og oppfattes derfor som en viktig nasjonal aktør fremover for å utvikle effektiv sjøtransport av personer og gods. PwC har fått i oppdrag å vurdere fordeler og ulemper ved valg av ny organisering ved BOH. Dette arbeidet ble oppsummert i en rapport til BOH i juni 2011 som beskriver aktuelle selskapsformer og eiermodeller, fordeler og ulemper ved ulike modeller samt anbefalt selskapsform. Hovedtrekkene i rapporten er presentert i eiermøte den 6. april 2011 og i styremøte 5. mai og 8. september 2011. I styremøtet 8. september 2011 fikk PwC mandat til å utarbeide en oppsummerende rapport med formål å redegjøre for en anbefaling til framtidig selskapsorganisering for BOH. I denne rapporten presenteres en endelig anbefaling til fremtidig organisering samt en kort oppsummering av hovedargumentene for anbefalt løsning. Det vises til rapport av juni 2011 for en grundigere gjennomgang av de ulike forhold som har vært vurdert. Rapporten vil inngå som saksunderlag til styremøte i BOH den 8 oktober 2011. 2 Anbefalt fremtidig organisering av BOH Anbefalt fremtidig organisering er vist i figur 1 nedenfor. Anbefalingen tilsier en organisering av farvannsforvaltningen i et nytt interkommunalt selskap (IKS) med eierandeler fordelt på de 11 nåværende eierkommuner og fylkeskommunen. Videre anbefales en organisering av kommersielle aktiviteter (eiendomsforvalting og havnedrift) innen aksjeselskapsformen (AS) i en konsernmodell. I dag er det Bergen kommune, Lindås kommune og Austrheim kommune som eier landareal til benyttelse for BOH og som vil bli skutt inn i det foreslåtte nye AS BOH Havneareal, og vår anbefaling er derfor at det er disse tre kommune som skal eie dette selskapet. Vi anbefaler videre at flere kommuner kan få adgang til eierskap i dette selskapet, og dette kan da løses ved at det skytes inn landareal eller penger som aksjekapital i bytte mot eierandeler. Videre anbefaler vi at AS BOH Havneareal eier mer enn 90 % i AS BOH Drift. På denne måten vil det bli etablert et konsern både etter aksjeloven og for skatte- og avgiftsmessige formål. Dette gir igjen større fleksibilitet mht å kunne yte lån, garantier og konsernbidrag mellom aksjeselskapene. Resterende eierandeler i AS BOH Drift anbefales eiet av IKS BOH Farvannsforvaltning. Nedenfor er kort oppsummert hovedargumentene for anbefalt løsning, samt kommentarer til noen ulemper ved denne organiseringen. PwC 3

Figur 1; Anbefalt fremtidig organisering av BOH Hovedargumenter for anbefalt løsning: 1. Forvaltning/myndighetsutøvelse kan ut fra generelle forvaltningsmessige prinsipper ikke ligge i et AS (krav til selvkost) og legges derfor i nytt IKS. 2. Egne selskaper for ulike aktiviteter bidrar til bedre eierstyring, rapportering og oppfølgning av verdiskaping for hvert virksomhetsområde. 3. Konsernmodell bidrar til enhetlig ledelse og eierstyring i en integrert forretningsmodell. 4. AS er en erfaringsmessig bedre egnet og velkjent som instrument for å fremme kommersiell drift og utvikling. 5. AS formen gjør BOH bedre rigget for strategisk samarbeid med andre offentlige og private aktører. 6. Konsernmodell gir større finansiell, skattemessig og avgiftsmessig fleksibilitet. 7. Konsernmodell gir adgang til egenregi kjøp sett i forhold til lov om offentlig anskaffelser Ulemper ved anbefalt løsning; 1. Eiendomsskatt vil påløpe. Vil utgjøre mellom 2-3 promille av skattetakst. Slik skatt er dog fradragsberettiget i skattepliktig inntekt. 1 mrd NOK i skattetakst tilsier 2-3 mill NOK i årlige eiendomsskatt. 2. Resultatskatt påløper med 28% på skattepliktig overskudd. 4

3 Relevante selskapsformer som har vært vurdert 3.1 Relevante selskapsformer Relevante selskapsformer som har vært vurdert fremgår av figur 2 nedenfor. Figur 2. Relevante selskapsformer som har vært vurdert I ny havne- og farvannslov står kommunene i utgangspunktet fritt til å organisere sin funksjon knyttet til havnevirksomhet i den selskapsform som finnes mest hensiktsmessig for den enkelte kommune. Nedenfor er det kort kommentert på noen særtrekk ved de ulike selskapsformene. 3.1.1 Organisering som kommunalt foretak Det kommunale foretaket er regulert i kommuneloven (KL) kapittel 11. Et kommunalt foretak er ikke et eget rettsubjekt og kommunen har derfor ubegrenset ansvar for selskapets forpliktelser. Siden denne selskapsformen ikke kan benyttes i et interkommunalt samarbeid anses selskapsformen å ikke være aktuell ved fremtidig organisering av BOH. 3.1.2 Interkommunalt samarbeid/selskap etter kommuneloven 27 Som omtalt i rapport av juni 2011 er BOH i dag organisert som et interkommunalt samarbeid/selskap etter kommuneloven 27. Et slikt samarbeid er lite regulert i lov og det er i stor grad opp til medlemskommunene hvordan de ønsker å innrette sin organisering. Et interkommunalt styre etter kommuneloven 27 innebærer en langt løsere form for organisering enn administrasjon i form av et interkommunalt selskap (IKS). Erfarningen med denne organisasjonsformen hos BOH tilsier at selskapsformen er vurdert å ikke være aktuell som fremtidig organisasjonsform. 3.1.3 Interkommunalt selskap (IKS) Interkommunalt selskap er regulert i lov om interkommunale selskaper av 29. januar 1999, nr. 6. Loven er i stor grad bygget på de samme forvaltningsmessige prinsipper som aksjeloven, og er ment benyttet i hovedsak som et alternativ til aksjeselskap/ansvarlig selskap for kommuners næringsvirksomhet. Loven er, både av hensyn til forvaltningsstruktur og økonomiforvaltning, særlig tilpasset kommunale eiere, og av den grunn harmonisert med kommunelovens bestemmelser. Både kommuner og fylkeskommuner og andre interkommunale selskaper kan være deltaker i et interkommunalt selskap. Et viktig kjennetegn for interkommunale selskaper er at deltakerne til sammen har et ubegrenset ansvar for selskapets forpliktelser, men slik at den enkelte deltakers ansvar er begrenset til en prosentdel av selskapets totale forpliktelser. 3.1.4 Aksjeselskap Aksjeselskap er regulert i Lov om aksjeselskap av 13. juni 1977 nr 44. Loven har en detaljert regulering av alle sentrale forhold, med særlige klausuler for å sikre at den begrensede kapitalen vernes. Aksjeselskapsformen er beregnet på selskaper med en begrenset krets av eiere, og er følgelig en selskapstype som er aktuell for kommuner. Det grunnleggende element 5

ved aksjeselskapsformen er at eiernes økonomiske ansvar er begrenset til den aksjekapital de har skutt inn i selskapet. Et aksjeselskap kan teknisk gå konkurs. Dersom selskapets virksomhet ikke skal ha som formål å skaffe eierne økonomisk utbytte, skal vedtektene inneholde særlige bestemmelser om anvendelse av overskudd og av formuen ved eventuell oppløsning. Dette kan være relevant for kommunalt eide selskaper. 4 Momenter ved fremtidig organisering 4.1 Innledning I vår rapport av juni 2011 er det redegjort for ulike elementer som er sentrale i vurderingen av hvilke selskapsformer som er best egnet for BOH i en ny organisering. Nedenfor vil vi kort foreta en oppsummering av disse forholdene og begrunne vårt forslag til fremtidig organisering. 4.2 Organiseringen av forvaltningsvirksomheten En gjennomgang av fordeler og ulemper viser at IKS-formen er bedre egnet til å sikre en god virksomhetsstyring gjennom klare definerte roller og ansvar for samspill mellom eiere, styret og ledelsen. Et eget separat selskap vil også bidra til økt åpenhet rundt de økonomiske sidene angående utøvelsen av forvaltningsansvaret som er knyttet til farvannssaker. Dette er også den selskapsformen flere andre havner i Norge har valgt i stedet for interkommunalt samarbeid etter KL 27. Det faktum at IKS vil kunne bli skattepliktig, mener vi reelt sett ikke vil medføre noen praktisk ulempe, da denne virksomheten skal drives etter selvkostprinsippet, og som sådan derfor ikke forventes å generere fremtidig overskudd av betydning. Vår anbefaling er at forvaltningsvirksomheten organiseres i et nytt IKS. 4.3 Organisering av driftsoppgaver og eiendomsforvaltning I vår gjennomgang har vi sett spesielt på forhold som vi mener er sentrale for å vurdere fordeler og ulemper ved IKS i forhold til AS da disse to selskapsformene peker seg ut som mest aktuelle alternativer. Nedenfor oppsummeres kort de vurderte forholdene. 4.3.1 Forholdet til virksomhetsstyring/ eierstyring Vi har vurdert hvordan de ulike organisasjonsformene er regulert og praktisert mht regulering av roller og ansvar. Vi mener at organisering i et interkommunalt samarbeid etter KL 27 er mangelfullt regulert i positiv lovgiving, i motsetning til hvordan dette er regulert i lov om interkommunale selskaper og aksjeloven. Begge de nevnte lovene gir klare krav til hvordan samspillet mellom eier, styret og ledelsen skal være. Dette kan ytterligere reguleres i selskapsavtalen (IKS), eller vedtekter og/eller i aksjeeieravtale (AS) i tilfelle individuelle behov. Siden flere sentrale spilleregler er positivt nedfelt i lov fremstår det formelle grunnlaget for selskapsformene IKS og AS bedre egnet til å kunne gi en større kommersiell styringskraft sammenlignet med et interkommunalt samarbeid. Den nye havne- og farvannsloven åpner opp for slike selskapsformer og stimulere til økt kommersielt fokus. Aksjeselskapsformen er videre fleksibel i den grad man på et eventuelt fremtidig tidspunkt ønsker å inngå allianser og forpliktende samarbeid med ikke-offentlige eiere. Det vil det være mindre adgang for i et IKS. 4.3.2 Synliggjøring av verdiskaping Synliggjøring av verdiskaping er helt sentralt for å måle resultatoppnåelse i en virksomhet. Vi mener at BOH må tilpasse seg god norsk regnskapsskikk i bokføringen for å vise et fullverdig bilde av resultatene i virksomheten og tilhørende fullverdig balanse. 6

Følgende tabell viser gjeldende regler for regnskapsplikt og revisjonsplikt for hhv IKS og AS: Form Regnskapsplikt Revisjon Aksjeselskap Etter regnskapsloven Revisorloven gjelder Interkommunalt selskap Etter regnskapsloven, kan avtales etter kommunale regnskapsprinsipper Revisorloven gjelder ikke, men krav til revisjon Tilpasning til god regnskapsskikk er mulig uavhengig av selskapsform, da et interkommunalt samarbeid kan velge å bruke god regnskapsskikk som regnskapsspråk. Ved å etablere egne åpningsbalanser knyttet til eiendomsforvaltningen og drift vil en få synliggjort de verdier som eierne besitter, og man får et riktigere grunnlag for å måle avkastning på investert kapital. Etablering av to selskaper til disse to hovedaktivitetene vil bidra til økt synliggjøring av verdiskapingen i de to hovedaktivitetene. Dette vil igjen i større grad tjene til å klargjøre verdiskaping, og eventuelt gjøre det lettere ta stilling til hva som er praktisk mulig å ta ut av avkastning til eierne. For selskaper underlagt havne- og farvannsloven må imidlertid kravet til havnekapital ivaretas uavhengig av selskapsform. Det er vår vurdering at etablering av to selskaper i tillegg til IKS, som ivaretar forvaltning og ledelse og administrasjon og stab, i større grad vil bidra til god styring og kontroll av virksomheten enn i dagens organisering. 4.3.3 Skatte- og avgiftsmessige forhold I gjennomgangen av skatte- og avgiftsmessige forhold viser at det i utgangspunktet er noen ulemper ved å gå over fra KL 27 organisering til IKS eller AS. De nye foretakene vil sannsynligvis bli skattepliktig for skattemessig overskudd. Dette kan nøytraliseres noe ved organisering i to selskaper med mor- og datter innen et skattekonsern der mor eier mer enn 90% i datter. I den grad selskapene går med hhv over- og underskudd kan det da foretas inntektsutjevning ved å yte konsernbidrag slik at den totale beskatningen av konsernet utlignes. Eiendomsskatt vil representere en løpende kostnad, men innebærer i praksis en overflytning av interne midler for eierne ved at det er eierkommunen som utskriver og mottar eiendomsskatt. Forholdet til dokumentavgift i forbindelse med overføringen av eiendommene til de nye selskapene kan tilpasses uten vesentlige ulemper ved at det tilrettelegges for bruk av såkalte tinglysingssperrer på eiendommene, fremfor å foreta formelle overskjøtinger. 4.3.4 Personalmessige forhold Gjennomgang av de personalmessige forhold viser at dette synes nøytralt i valg av ny framtidig organisering. Det er fullt mulig å overføre arbeidsavtaler og pensjonsrettigheter. Ansattes rettigheter til styrerepresentasjon må også ivaretas i nytt IKS eller AS. Det er anbefalt at i en slik prosess er det viktig å få med de ansatte i prosessen fra starten av. 4.3.5 Andre forhold til vurdering Andre aktuelle forhold som er drøftet er eierbrøk, forhold til regleverkt om offentlige anskaffelser og forholdet til finansiering og garantier Eierbrøk vil etter vårt syn være uavhengig av selskapsform, og vil generelt sett være et viktig forhold å avklare i en omdannelsesprosess. I denne forbindelse viser vil til det utredningsarbeidet som er gjort allerede. 7

Når det gjelder forholdet til lov om offentlig anskaffelser vil et offentlig eid IKS eller AS likevel være omfattet av lov om offentlig anskaffelser som i dag. Som omtalt i rapport av juni 2011 de praktiske konsekvenser av dette kunne tilpasses ved å organisere den fremtidige virksomheten slik at denne står seg best mulig i.f.t. gjeldende unntak om såkalt egenregi. Vedrørende forholdet til kommunenes adgang til å yte finansiering og garantier til de nye selskapene som foreslås etablert er det nedfelt et forbud mot dette i KL 51. Samme bestemmelse følger også av lov om interkommunale selskaper 22. Dette er i utgangspunktet en ulempe sett i forhold til en KL 27 organisering. I praksis er alle slike garantier og finansieringer i dag gjenstand for nøye vurderinger og oppfattes ikke å være en fri tilgang til slike rettigheter hos eierkommunene. 4.4 Nærmere om anbefalt eiermodell 4.4.1 Valg av selskapsformer og eiermodell Det har vært drøftet flere alternative eiermodeller for BOH med interkommunalt selskap (IKS) for farvannsforvaltning og aksjeselskapsformen (AS) for de kommersielle aktivitetene. De ulike modellene er nærmere omtalt i rapport av juni 2011. Anbefalt modell er vist i figur 3 nedenfor. Figur 3; Anbefalt eiermodell I den anbefalte modellen vil alle 11 medlemskommunene delta i et IKS for farvannsforvalting (IKS BOH Farvannsforvalting). Alle kommuner vil på denne måten ha direkte medbestemmelse og påvirkningsmulighet på farvannsforvaltingen gjennom deltakelse i representantskapet i IKS-et. Modellen angir også at de kommersielle aktivitetene organiseres gjennom to aksjeselskaper for henholdsvis eiendomsforvalting (BOH Havneareal AS) og drift av havner (BOH Havnedrift AS). Aksjeselskapene anbefales eid av Bergen, Lindås og Austrheim kommune som i dag har landarealer som gir grunnlag for kommersiell drift. Det anbefales videre at øvrige kommuner i samarbeidet i dag som ikke eier landareal i bruk i BOH kan tre inn på eiersiden i BOH Havneareal AS, enten med innskudd av penger eller i form av tingsinnskudd relatert til landareal/anlegg som skytes inn i selskapet. Det anbefales videre at disse to selskapene organiseres i et konsernforhold der BOH Havneareal eier over 90% av 8

BOH Havnedrift noe som gir mulighet for utjevning av skattepliktig inntekt gjennom konsernbidrag (skattekonsern). Resterende eierandel i BOH Havnedrift vil kunne eies av IKS BOH Farvannsforvalting noe som tilsier at alle de andre kommunene oppnår indirekte eierskap som sikrer innsyn og transparens også for de kommersielle aktivitetene. Dette kan i tillegg gjøres enda mer konkret ved å åpne for styrerepresentasjon eller ved observatørstatus i selskapets styret. Når det gjelder plassering av den kommersielle aktiviteten i aksjeselskap har det sammenheng med at dette er den selskapsform som er mest benyttet for utøvelse av kommersiell virksomhet: den er velkjent og anerkjent. Det anbefales også to selskaper ut fra at egne selskaper for ulike aktiviteter bidrar til bedre eierstyring, mer oversiktlig rapportering og oppfølging av verdiskapingen. Eierskap og rettigheter og plikter for kommunene, herunder ansvar for enhetens forpliktelser i hvert av selskapene er nærmere omtalt i rapport av juni 2011. Eierbrøk vil være gjenstand for forhandling mellom kommunene. Gjennomgående vil representasjons- og stemmerett i utgangspunktet gjenspeile den eierandel som eierne besitter i selskapet. Om andre kommuner enn de angitte ønsker eierskap i den kommersielle delen av BOH vil dette kunne skje gjennom vederlag i form tings- eller kontantinnskudd. Når det gjelder skattemessige konsekvenser som følge av en utskillelse av dagens virksomhet til ny organisasjonsenhet kan dette trolig skje skattefritt. Dette er nærmere omtalt i rapport av juni 2011. Der anbefales også at det innhentes en bindende forhåndsuttalelse for å avklare om omorganiseringen kan skje uten skattemessige konsekvenser for BOH. 4.4.2 Ulemper ved valgt selskapsform og eiermodell En overgang til IKS og aksjeselskap vil på sentrale punkter medføre noen ulemper sammenlignet med dagens organisering. I det følgende oppsummeres kort tidligere omtalte forhold. Som en følge av at eiendommer overføres til et eiendomsselskap medfører dette en årlig plikt til å svare eiendomsskatt. Eiendomsskatt vil typisk utgjøre et sted mellom 2-3 promille av en skattetakst og således representere en årlig kostnad. Dette kan bli en betydelig kostnad, men kostnaden vil være skattemessig fradragsberettiget på eiendomsselskapets hånd. I praksis vil eiendomsskatten medføre en overflytning av interne midler for eierne ved at eierkommunen, som utskriver eiendomsskatt, mottar denne skatten. En overføring av grunnbokshjemmel fra det interkommunale samarbeidet etter KL 27 til et nytt eiendomsselskap i utgangspunktet medfører en plikt til å svare dokumentavgift på 2,5% av antatt markedsverdi. Dette kan bli en vesentlig engangskostnad for BOH. Dette kan imidlertid unngås ved å etablere tinglysingssperrer på eiendommene fremfor at disse blir registrert overført til det nye eiendomsselskapet i grunnboken. En vil da unngå å måtte svare dokumentavgift. Overgang til IKS og aksjeselskap vil sannsynligvis medføre at disse vil bli skattepliktig for overskudd som genereres. Skattesatsen er 28% av netto skattepliktig inntekt. I forslag til organisering er det lagt opp til en adgang til å kunne benytte konsernbidrag i den grad et selskap går med overskudd og et ikke gjør det. Generelt er skatteplikt en normal forretningsmessige betingelse for kommersiell virksomhet og vurderes derfor ikke å være noen betydelig ulempe ved en omorganisering. 9

5 Videre prosess og viktige momenter ved omdannelse 5.1 Formell behandling Det følger av vedtektene til BOH 15 at Havnestyret skal først fatte vedtak om avvikling av eksisterende BOH og omdanning til ny selskapsstruktur. Havnerådet må vedta dette med 2/3 flertall og det kreves at samtlige kommuner er representert på dette møtet. Dersom ikke alle kommuner er representert, kreves et nytt møte i Havnerådet som da med 2/3 flertall kan beslutte å oppløse samarbeidet og foreslå ny organisering. Vedtaket må godkjennes av kommunestyrene i 2/3 av respektive medlemskommuner og av det forvaltingsorgan som etter kommuneloven skal godkjenne opprettelsen av interkommunalt samarbeid. 5.2 Prosessen med omdannelsen En formell omdannelse av BOH vil fordre at det legges en detaljert plan for hvilke beslutninger og aktiviteter som skal gjennomføres og i hvilken rekkefølge de ulike aktivitetene bør gjennomføres. I tillegg stiller de ulike lovregler for IKS og AS krav til det formelle grunnlag for stiftelsen. I rapport av juni 2011 omtales viktige momenter ved planlegging av en omdannelsesprosess knyttet til henholdsvis planlegging, gjennomføring og drift. Momentene er kort oppsummert i figur 4 nedenfor. Vår erfaring fra tilsvarende prosesser er at spesielt planlegging- og analysefasen er viktig for å få en smidig omdanningsprosess uten for stor belastning på administrasjonen i den daglig drift. Figur 4; Prosess og viktige momenter ved omdanning 10

6 Forbehold Våre undersøkelser bygger på og er begrenset til vårt oppdrag slik dette er beskrevet i engasjementsbrev av 23. mars 2011. Rapporten er utarbeidet på grunnlag av de opplysninger og den dokumentasjon som har vært gjort tilgjengelig for oss innenfor den tiden som har stått til disposisjon. Det kan derfor være relevant informasjon som ikke har vært tilgjengelig for oss under arbeidet, og vi fraskriver oss ethvert ansvar for mulige feil eller utelatelser som følge av at vi har hatt manglende informasjon eller har mottatt uriktige, ufullstendige eller uverifiserbare opplysninger eller dokumentasjon. Rapporten er skrevet for oppdragsgiver Bergen og Omland Havnevesen. PwC kan ikke gjøres ansvarlig overfor eventuell tredjepart. 11