SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Toril Løberg Arkiv: H16 Arkivsaksnr.: 13/14729-4 Dato: 16.01.2014 FORVALTNINGSPRAKSIS VED BEHANDLING AV SØKNADER OM LANGTIDSPLASS I SYKEHJEM INNSTILLING TIL BYSTYREKOMITE HELSE, SOSIAL OG OMSORG / BYSTYRET Rådmannens forslag til vedtak: 1. Det foretas en gjennomgang og kvalitetssikring av forvaltningspraksis og tildelingsrutiner for alle tjenester innen helse og omsorg. 2. Arbeidet skal være ferdigstilt innen 1. halvår 2014 og resultatet legges fram for bystyrekomité helse, sosial og omsorg i september 2014. Osmund Kaldheim rådmann Eva Milde Grunwald helse og sosialdirektør
FORVALTNINGSPRAKSIS VED BEHANDLING AV SØKNADER OM LANGTIDSPLASS I SYKEHJEM Bakgrunn I september 2013 hadde Drammens Tidende et oppslag om Drammen kommunes behandling av søknad om langtidsplass i sykehjem. Utgangspunktet for saken var en bruker som hadde mottatt foreløpig svar der kommunen fastslår behov for langtidsplass, men som etter dette hadde ventet mer enn tre måneder på vedtak om tildeling av plassen. Drammen kommune foretok umiddelbart en gjennomgang av den konkrete saken, som ble løst innen få dager. Samtidig ble eksisterende rutiner for behandling av søknad om langtidsplass endret. Fylkesmannen i Buskerud varslet tilsynssak mot Drammen kommunes forvaltningspraksis i slike saker, den 6. september 2014. Etter Drammen kommunes redegjørelse for tiltak som ble gjennomført umiddelbart, avsluttet Fylkesmannen tilsynssaken den 25. september 2014. I tillegg nedsatte rådmannen en hurtigarbeidende gruppe som fikk i oppdrag å gjennomgå saksbehandlingsrutinene for langtidsplass i sykehjem og umiddelbart rette forhold der det ikke var samsvar mellom den faglige vurderingen som var foretatt og vedtaket som ble fattet. Virksomhet Tjenestetildeling og Samordning består av tre avdelinger; Kontor for tjenestetildeling, Administrative fellestjenester og Boligtjenesten. Arbeidsgruppen har bestått av avdelingsleder ved Kontor for tjenestetildeling, jurist fra Tjenestetildeling og samordning, kommuneadvokaten, kommuneoverlegen, hovedtillitsvalgt fra Norsk sykepleierforbund, koordinerende verneombud i helse, sosial og omsorg, samt observatør fra Buskerud kommunerevisjon. Samtlige saker der brukere hadde mottatt foreløpig svar, men fortsatt ventet på vedtak om tildeling av plassen, ble gjennomgått og løst. Arbeidsgruppen leverte sin endelige rapport i januar 2014. Rådmannen ga arbeidsgruppen følgende mandat: undersøke om det er brukere som ikke får tjenester de og/eller vedtak de har behov for undersøke om at Drammen kommune følger god forvaltningsskikk, og at praksis er i samsvar med lov og forskrifter undersøke praksis i andre store byer utarbeide forslag til nye rutiner gjennomgå månedsrapportene fra Tjenestetildeling og samordning, og eventuelt foreslå endringer som vil sikre en god rapportering Hensikten med saken Hensikten med denne saken er å redegjøre for hvilke funn arbeidsgruppen gjorde ved gjennomgang av Drammen kommunes forvaltningspraksis ved behandling av søknad om langtidsplass og hvilke tiltak som er gjennomført eller planlagt, for å sikre at praksis er i tråd med gjeldende lovverk.
Saksutredning Gjeldende lovgivning om behandling av søknad om langtidsplass i sykehjem Helse og omsorgstjenesteloven 3-1 omhandler kommunens overordnede ansvar for helse- og omsorgstjenester og fastslår at kommunen skal sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Dette innebærer at kommunen har plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. For å oppfylle ansvaret etter 3-1 skal kommunen blant annet tilby a. helsetjenester i hjemmet, b. personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt, c. plass i institusjon, herunder sykehjem og d. avlastningstiltak. 4-1setter krav om at helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes skal være forsvarlige og at kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at: a. den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud, b. den enkelte pasient eller bruker gis et verdig tjenestetilbud, c. helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter og d. tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenestene. Pasient- og brukerrettighetsloven Etter 2-1 a. har pasient og bruker blant annet rett nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen og et verdig tjenestetilbud i samsvar med helse- og omsorgstjenesteloven 4-1 første ledd, bokstav b. Pasient og bruker har etter 3-1 rett til å medvirke ved gjennomføring av helse- og omsorgstjenester og medvirkningens form skal tilpasses den enkeltes evne til å gi og motta informasjon. Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med pasient og bruker. Det skal legges stor vekt på hva pasienten og brukeren mener ved utforming av tjenestetilbud. Dersom brukeren/pasienten ikke har samtykkekompetanse, har nærmeste pårørende rett til å medvirke sammen med brukeren/pasienten. Forvaltningsloven Forvaltningsloven fastsetter krav til behandlingsmåten i forvaltningssaker. 11 fastslår at forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og såvidt mulig angis når svar kan ventes. Manglende kapasitet i en tjeneste som søkeren har rett til etter Helse- og omsorgstjenesteloven / Pasient- og brukerrettighetsloven, er ikke gyldig grunn til at en søknad ikke kan behandles innen en måned etter at den er mottatt.
24 og 25 setter krav til at enkeltvedtak skal begrunnes enten det er innvilgelse av tjenester eller avslag. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes. I begrunnelsen skal det vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på, herunder faglige vurderinger. Enkeltvedtak kan påklages ( 28) innen tre uker etter at brukeren har mottatt vedtaket. Arbeidsgruppens gjennomgang av om kommunen dekker brukernes tjenestebehov For å kunne besvare det første punktet i mandatet, er det behov for omfattende kunnskap om den eksisterende brukermassen, og eventuelt også de som per i dag ikke mottar tjenester. Arbeidsgruppens gjennomgang har vært begrenset til saker der søkere har mottatt forvaltningsmelding om at kommunen vurderer det er behov for langtidsplass, men som ikke samtidig har mottatt vedtak om tildeling av langtidsplass i sykehjem, i alt 8 saker: Bruker nr. Dato:søkt langtidsplass i sykehjem Dato for forvaltnings -melding Dato for tildelt sykehjemsplass Kommentarer 1 3/6-13 24/7-13 18/10-13 Søker fikk tilbud om utenbysplass i påvente av ledig sykehjemsplass, men avslo tilbudet. 2 25/4-13 30/5-13 Søker trukket søknad. 3 12/8-13 14/8-13 18/11-13 Søker fikk tilbud om sykehjemsplass den 7/8-13, men takket nei, ønsket kun å komme til et bestemt sykehjem i kommunen. 4 6/8-13 26/8-13 10/12-13 Søker fikk tilbud om dobbeltrom og utenbysplass i påvente av sykehjemsplass i kommunen. Søker takket nei, vil vente hjemme med bistand fra hjemmesykepleie 5 4/7-13 17/7-13 12/9-13 Søker fikk tilbud om sykehjemsplass 2/8-13, men takket nei, ønsket kun å komme til et bestemt sykehjem i kommunen. 6 15/8-13 20/8-13 30/9-13 Søker fikk tilbud om langtidsplass i kommunens sykehjem og aksepterte tilbudet. 7 2/8-13 20/8-13 4/11-13 Søker fikk tilbud om utenbysplass i påvente av ledig sykehjemsplass i kommunen, takket nei. 8 13/5-13 24/6-13 11/9-13 Brukeren bor i omsorgsbolig med heldøgnsomsorg og fikk forsvarlig bistand av hjemmesykepleien i påvente av ledig sykehjemsplass. Alle de åtte sakene der brukeren har mottatt forvaltningsmelding med vurdert behov for langtidsplass i sykehjem er i strid med lovverket, siden meldingen ikke er fulgt opp med vedtak om tildelt tjeneste innen Forvaltningslovens tidsramme. Arbeidsgruppens gjennomgang av om praksis i Drammen kommune er i samsvar med god forvaltningsskikk, lov og forskrifter Arbeidsgruppen har undersøkt praksis knyttet til saksbehandlingen. Praksis omfatter i denne sammenheng både god forvaltningsskikk og tildelingspraksis. I begge sammenhenger må praksis være i samsvar med lov og forskrifter, samt overordnede retningslinjer og lokale føringer. Arbeidsgruppen har i første omgang sett på saksbehandlingsrutiner ved tildeling av langtidsplass i
sykehjem, men har også kommet inn på generelle spørsmål knyttet til forvaltningspraksis, faglige vurderinger og tildelingskriterier. Saksbehandlerne i Kontor for tjenestetildeling (KFT) arbeider ut fra BEON-prinsippet*, og tilstreber at brukeren kan tilbys tjenester i hjemmet så lenge dette er forsvarlig, og i tråd med brukers ønsker. Volumet på tjenestene tilpasses etter behov for nødvendige helse- og omsorgstjenester. og KFT samarbeider tett med hjemmesykepleien og sykehjemmene / helsehuset. Behandling av søknader om langtidsplass kvalitetssikres ved at sakene etter kartlegging, drøftes i langtidsgruppen**. Kontor for tjenestetildeling har også møter der søknader om helse- og omsorgstjenester blir diskutert for å sikre en bred og faglig tilnærming før vedtak fattes. Avdelingsleder er delaktig på begge møtene. Dersom kommunen etter en faglig vurdering innvilger langtidsplass i sykehjem skal tildeling av plass snarest finne sted. Etter avisoppslag ble det avdekket svikt i saksbehandlingen ved at sakene ikke ble realitetsbehandlet innenfor Forvaltningslovens ramme. Kommunen har hatt en etterfølgende dialog med Fylkesmannen rundt denne praksisen, og har endret saksbehandlingsrutinene. Ny rutine for saksbehandling av søknader om langtidsplass i sykehjem er presentert i denne saksutredningen. Fylkesmannen har på bakgrunn av svar fra kommunen om endret praksis avsluttet tilsynet med Drammen kommune. Allerede før denne problemstillingen ble tatt opp i media, var det påbegynt et arbeid i Kontor for tjenestetildeling med å kartlegge rutiner og prosedyrer for saksbehandlingen. Det ble også startet med å sette opp en oversikt og en plan for hva det skulle arbeides videre med, for å sikre god kvalitet i forvaltningspraksisen. Det pågår for øvrig et arbeid med å lage en opplæringsmappe med praktisk informasjon for nye medarbeidere, som skal være ferdig innen den 1. mars 2014. Mappen inneholder blant annet en sjekkliste for å kvalitetssikre at den nyansatte får nødvendig opplæring. Arbeidsgruppen fant at Kontor for tjenestetildeling i liten grad har hatt skriftlige rutiner og prosedyrer for saksbehandling. I kommunens kvalitetssystem, EQS ligger det to prosedyrer: 1. Saksbehandling av søknader og klager 2. Veileder og kriterier for saksbehandling av tildeling av helse og omsorgstjenester. Sistnevnte dokument var gyldig til 12.03.13. Siste versjon er oppdatert i henhold til nytt lovverk, men oppdateringen er ikke gjennomgående. I de ulike saksbehandlingskriteriene er det presisert at et kartleggingsskjema skal benyttes/fylles ut dette har blitt etterlevd i ulik grad. Det foreligger heller ikke helhetlige skriftlige rutiner for kvalitetssikring og et dokumenterbart system for avvikshåndtering. Det kan ikke utelukkes at det forekommer feil i enkeltsaker, men på * Beste Effektive Omsorgs Nivå som i stortingsmelding 47 avløste Laveste Effektive Omsorgs Nivå prinsippet, tilsier at det mest kostnadseffektive sett i et samfunnsperspektiv er å til enhver tid velge det trinn i omsorgstrappa som gir best uttelling ut i fra pasientens behov og samfunnets kostnad. Oftest vil det bety lavest mulig trinn, under forutsetning av at pasienten ikke har rukket å utvikle et omfattende hjelpebehov. Jo tidligere man kommer inn med et lavterskeltilbud, jo mindre sannsynlig er det at man trenger å utløse de virkelig kostnadsdrivende tiltakene øverst i trappa. ** Gruppen består av tre saksbehandlere, som alle har helsefaglig kompetanse og lang erfaring med å behandle søknader om langtidsplass.
bakgrunn av saksbehandlernes faglige kompetanse og kvalitetssikring gjennom møtestrukturen finner ikke arbeidsgruppen grunn til å tro at det er flere områder med gjennomgående feil forvaltningspraksis. Praksis i andre store byer Arbeidsgruppen har innhentet opplysninger fra andre store byer om følgende: - Skriftlige saksbehandlingsrutiner - Tildelingskriterier - Organisering av arbeidet med tildeling av helse- og omsorgstjenester og - Effektueringstid for vedtak om langtidsplass i sykehjem Det ble sendt en generell forespørsel til alle kommunene i ASSS-nettverket***, og gruppen har mottatt svar fra Tromsø, Stavanger, Trondheim, Kristiansand, Fredrikstad. Det er også innhentet tilsvarende opplysninger fra to store kommuner i Buskerud; Kongsberg og Ringerike. Det er mottatt en del skriftlig materiale, mens utfyllende opplysninger både er gitt skriftlig og per telefon. Informantene er i hovedsak ledere med ansvar for tildeling av helse- og omsorgstjenester (vedtakskontor/bestillerenhet mv.), men også noen fagrådgivere og andre nøkkelpersoner. Arbeidsgruppen har valgt å analysere funnene i undersøkelsen ved å sammenligne svarene på de enkelte punktene og trekke ut generelle tendenser. Det konkrete materialet som er samlet inn vil kunne benyttes i kommunens videre forbedringsarbeid. Skriftlige saksbehandlingsrutiner Alle kommunene har rapportert om at det foreligger skriftlige saksbehandlingsrutiner, men at de benyttes i varierende grad. Noen av dem har sendt over eksempler. Flere av kommunene har egne rutiner for behandling av søknader om de ulike tjenestene, derunder langtidsplass i sykehjem, mens en del bare har generelle rutiner for tildeling av helse- og omsorgstjenester. Det er et generelt inntrykk at kommunene ser behov for oppdatering av rutinene, blant annet på bakgrunn av ny lovgivning fra 2012 og omorganisering internt. Tildelingskriterier Enkelte kommuner har ikke et skarpt skille mellom saksbehandlingsrutiner og tildelingskriterier. Alle kommunene rapporterer om skriftlige kriterier, og noen har sendt over eksempler. En del av kommunene arbeider med oppdatering av kriteriene, og noen er under politisk behandling. Organisering av arbeidet med tildeling av helse- og omsorgstjenester: Bestiller-utførermodellen er stort sett gjeldende i de forespurte kommunene. I flere av kommunene er det en sentral koordinator eller et sentralt team som fatter vedtak om tildeling av langtidsplass. Arbeidsfordelingen mellom saksbehandlerne i bestillerenhet/vedtakskontor varierer noen er organisert ut fra tjenestetype, andre etter fødselsnummer for å ivareta et mer helhetlig brukerfokus, eller en kombinasjon slik at det er egne saksbehandlere for visse tjenester. I en del kommuner har saksbehandlerne ansvar for tildeling av flere tjenester, men ansvaret for søknader om sykehjemsplass er forbeholdt enkelte saksbehandlere. Effektueringstid for vedtak om langtidsplass i sykehjem: * De ti største kommunene i landet deltar i dette nettverket.
Noen av kommunene har en politisk besluttet garanti for hvor lang tid det kan gå før effektuering av vedtak om sykehjemsplass. Disse garantiene varierer mellom 1 og 2 måneder. Gjennomsnittlig effektueringstid for langtidsplass i de forespurte kommunene varierer sterkt, fra 29 dager til opp mot flere måneder. Flere rapporterer om bruk av korttidsplasser i påvente av langtidsplasser. Ingen av de forespurte kommunene har til enhver tid ledige langtidsplasser i sykehjem. Arbeidsgruppen har inntrykk av at Drammen ikke skiller seg vesentlig fra andre kommuner som det er naturlig å sammenligne seg med når det gjelder rutiner og praksis. Flere av kommunene har også kommet med utfyllende opplysninger om sin tildelingspraksis, og gir uttrykk for at det foretas løpende vurderinger av brukernes behov. Brukere som ikke kan ivaretas på en forsvarlig måte i hjemmet, tilbys midlertidig eller fast plass i sykehjem. Dette er også i tråd med Drammen kommunes forståelse av lovverk og myndighetskrav. Ny rutinebeskrivelse for behandling av søknad om langtidsplass i sykehjem I forbindelse med at praksis ved behandling av søknader om langtidsplass i sykehjem ble endret, ble det utarbeidet ny rutine for saksbehandling. Arbeidsgruppen har gjennomgått denne rutinebeskrivelsen og kommet med innspill som har ført til endring av rutinen. AKTIVITET PROSEDYRE ANSVARLIG 1. Mottak av søknad Søknaden sendes til Tjenestetildeling og samordning. Saken registreres inn i fagsystemet Gerica etter gjeldende prosedyrer og fordeles til saksbehandler i morgenmøte. Tjenestetildeling og samordning 2. Foreløpig svar (forvaltningsmelding) jf fvl 11a 3. Behandling av søknaden Det gis foreløpig svar innen en uke etter mottatt søknad i alle saker, med mindre søknaden kan behandles umiddelbart. Det skal orienteres om hvem som er saksbehandler, antatt saksbehandlingstid og om saksbehandlingsprosessen. Det vises til egen generell rutine. Saksbehandler innhenter nødvendige opplysninger i saken. Det innhentes informasjon fra hjemmesykepleien, korttidsavdelinger, fastlege, bruker og pårørende. Det foretas et kartleggingsbesøk før saken tas opp på vedtaksmøte. Disse møtene holdes hver tirsdag. Søknaden vurderes i henhold til gitte kriterier for tildeling av langtidsplass i sykehjem, brukerens ønske, samt mulighet for å endre / utvide tjenestetilbudet i hjemmet. Tjenestetildeling og samordning Saksbehandler 4. Innvilgelse av Dersom brukerens totale situasjon er av en slik karakter at den ikke kan ivaretas Saksbehandler
søknad forsvarlig i hjemmet, skal det fattes vedtak om tildeling av langtidsplass. Effektuering av vedtaket skal skje uten ugrunnet opphold. 5. Avslag Dersom brukerens behov for helse- og omsorgstjenester kan dekkes forsvarlig ved å endre / utvide tjenestetilbudet i hjemmet, fattes vedtak om avslag. Saksbehandler Avslaget skal begrunnes med beskrivelse av hvordan behovet for helse- og omsorgstjenester kan dekkes forsvarlig i hjemmet og på hvilken måte kommunen løpende vil følge utviklingen i situasjonen i dialog med bruker og pårørende. Avslaget skal også inneholde informasjon om klageadgang og at kommunen gir bistand til å fremsette klage dersom brukeren har behov for det. Andre nødvendige helse- og omsorgstjenester innvilges etter behov og i dialog med bruker. Arbeidsgruppens funn, samt gjennomførte og planlagte tiltak er forankret i organisasjonen gjennom drøfting med ansatte ved Kontor for tjenestetildeling og virksomhetslederne i helse- og omsorgsdistriktene. Tillitsvalgte og vernetjenesten har vært representert i arbeidsgruppen. Rådmannens vurdering Rådmannen har på bakgrunn av funnene som arbeidsgruppen har gjort, sett behov for en generell gjennomgang av saksbehandlingsrutiner for samtlige tjenester innen helse og omsorg. Det settes i gang et større arbeid som omfatter gjennomgang av kriterier for tildeling av tjenester og kvalitetssikring av følgende områder: 1. Saksbehandling - Gjennomgang og oppdatering av alle kriterier for saksbehandling av søknader av helseog omsorgstjenester - Generell gjennomgang av saksbehandlingsrutiner - Gjennomgang og standardisering av vedtaksmaler/brevmaler - Saksbehandleropplæring i egne rutiner, forvaltningsrett, helserett og tildelingskriterier 2. Kvalitetssikre dokumentasjonen av dialogen med bruker og pårørende
- Oppdatere kartleggingsskjemaet som benyttes på kartleggingsbesøk - Opplæring av saksbehandlere om dokumentasjonskrav 3. Annet - Utarbeide rutiner for avvikshåndtering - Utarbeide sjekklister for saksbehandlingen - Ferdigstille opplæringsmappe for nye medarbeidere Arbeidet skal være ferdigstilt innen 1. halvår 2014. Vedlegg: 1. Endelig rapport fra arbeidsgruppen om forvaltningspraksis ved behandling av søknad om langtidsplass i sykehjem