Forslag om endringer i forskrift om motorferdsel pa Svalbard, 8 andre ledd, ny bokstav c) 1. Innledning Sysselmannen foreslår å endre motorferdselforskriften 8, 2. ledd ved ny bokstav c), slik at tilreisende i følge med fastboende eller ved deltakelse i organiserte turopplegg, kan bruke beltemotorsykkel (snøskuter) og beltebil i et kartfestet område på Filchner- og Lomonosovfonna. 2. Gjeldende rett Adgangen til å benytte beltemotorsykkel (snøskuter) og beltebil på Svalbard reguleres av forskrift om motorferdsel på Svalbard (FOR-2002-06-24-723). Forskriftens kapittel. III regulerer bruk av motorkjøretøy i terrenget på snødekt og frossen mark, islagte vassdrag og sjøområder. Utgangspunktet etter 7 er at slik bruk er forbudt, med følgende unntak: - I geografisk avmerkede soner på kart som beskrevet i 8. Bestemmelsene sammenholdt med kartet angir hvor man kan kjøre med beltemotorsykkel (snøscooter) og beltebil. - Etter dispensasjon fra Sysselmannen gitt med hjemmel i forskriftens 13. I tillegg kan Sysselmannen med hjemmel i 10 gjøre midlertidige endringer i 8 «når det anses nødvendig for å beskytte dyrelivet eller naturmiljøet, eller dersom andre særlige grunner tilsier det». En slik endring kan for eksempel være å pålegge bruk av en bestemt ferdselsåre eller nedlegge midlertidig ferdselsforbud i et bestemt område. For all ferdsel gjelder videre aktsomhetskravet i 4 om at ferdselen skal foregå på en «måte som ikke skader, forsøpler eller på annen måte forringer naturmiljøet eller kulturminner eller fører til unødig forstyrrelse av mennesker eller dyreliv». Denne bestemmelsen setter derfor også begrensninger på ferdselen i gitte situasjoner. Bestemmelsene i forskriften 8 skiller mellom hvorvidt man er «fastboende» og «tilreisende». Etter 3 første ledd bokstav a) defineres fastboende som «person som er gyldig innført i befolkningsregisteret for Svalbard». Etter samme bestemmelse bokstav b) defineres tilreisende som «enhver som oppholder seg på Svalbard uten å være fastboende». Hovedforskjellen mellom disse to gruppene er at fastboende etter forskriften har adgang til å kjøre med beltekjøretøy i et større område enn hva tilreisende har anledning til. Kart som viser hvor tilreisende kan bruke beltemotorsykkel (snøskuter) og beltebil etter gjeldende regler: 1
Kart som viser hvor fastboende kan bruke beltemotorsykkel (snøskuter) og beltebil: Som kartet viser kan fastboende i dag kjøre beltemotorsykkel (snøscooter) og beltebil i det området Sysselmannen nå foreslår å åpne også for tilreisende i følge med fastboende eller ved deltakelse i organiserte turopplegg. 3. Beskrivelse av det aktuelle området Sysselmannen foreslår at tilreisende i følge med fastboende eller ved deltakelse i organiserte turopplegg, kan ferdes med beltemotorsykkel (snøscooter) og beltebil på snødekt og frossen mark i et område på Filchnerfonna og Lomonosovfonna, se markering i blått med skravur på kartet under: 2
I dag er det som nevnt bare fastboende som kan kjøre her, se kartene over. Det aktuelle området er i hovedsak dekket av isbreer som ligger på rundt 750 moh. Området grenser inn til Sassen-Bünsow Land nasjonalpark. Utvidelsen vil ikke ha nevneverdige negative konsekvenser for dyrelivet. Streifende individer av isbjørn og fjellrev kan krysse over breene, men området er ikke fast tilholdssted for noen arter i den aktuelle delen av året. Naturlig trasé til Pyramiden over disse breene starter mot øst fra Sassendalen og går over Rabotbreen, til den krysser Von Postbreen. Deretter går den opp Phillipbreen, som ender på Fichnerfonna og ligger på ca. 800 moh. Filchnerfonna går over i Lomonosovfonna, hvor man når det høyeste punktet på ruta på ca. 1030 moh. Strekningen over Lomonosovfonna er på ca. 25 km. Ruta går videre vestover mellom Hellerusthammaren og Slatertoppane, og svinger ned på Ragnarbreen, som ender i Petuniabukta. Ruta går videre på isen i Petuniabukta til Pyramiden. Dersom man skal til Adolfbukta kjører man vanligvis ned på Nordenskiöldbreen fra Lomonosovfonna. 4. Bakgrunnen for forslaget Bakgrunnen for endringsforslaget er i hovedsak knyttet til tre forhold: Senere islegging og mindre arealer med fjordis på Tempelfjorden og Billefjorden Betydningen av områder med sjøis/fjordis som kasteområde for sel og som jaktområde for isbjørn Omfattende bruk av sjøis-/fjordisområdene til motorferdsel, både som turmål i seg selv og som del av traseer til andre turmål, både for reiselivet og fastboende. Erfaringer fra vintersesongene 2014 og 2015 For turoperatører på Svalbard er snøskuterturer på Tempelfjorden og Billefjorden viktig. De mest benyttede destinasjonene for turister her er Von Post/Tunabreen i Tempelfjorden, og Adolfbukta og Pyramiden i Billefjorden. De lengre turene til østkysten benytter også ofte Tempelfjorden som en del av en rundtur. Selv om det mangler konkrete registreringer, er det all grunn til å tro at de samme traseene også er dominerende for fastboendes motorferdsel på denne delen av Spitsbergen. 3
Vinteren 2014 mottok Sysselmannen henvendelser fra flere turoperatører i forbindelse med redusert utbredelse av fjordis både på Tempelfjorden og i Billefjorden. To turoperatører med base i Longyearbyen søkte også om dispensasjon for å kjøre snøskuter med turister via bresystemene lengre øst (bl.a. over Phillipbreen og Ragnarbreen). Begrunnelsen for søknadene var turoperatørenes ønske om å kunne tilby snøskuterturer til og fra Pyramiden også når ruta over Tempelfjorden ikke kunne benyttes grunnet senere islegging og mindre is enn normalt. Av samme grunn var også Billefjorden tidvis vanskelig å krysse via ruta fra Nordenskiöldbreen og tvers over isen til Pyramiden. Daværende Svalbard Reiseliv A/S (nå Visit Svalbard) støttet henvendelsene og henstilte om at nødvendige tillatelser ble gitt av Sysselmannen. I tillegg etterspurte Trust Arktikugol i november 2014 alternativ skutertrasé til Pyramiden. I Pyramiden er det gjort store investeringer opp mot turistnæringen de siste årene. På grunn av terrengforholdene er det kun én alternativ rute til Pyramiden dersom fjordisen ikke kan benyttes, og denne går over Filchner- og Lomonosovfonna. Sysselmannen vurderte søknadene, men kom til at problemstillingen er generell og burde håndteres ved forskriftsendring. Søknadene fra turoperatørene ble derfor avslått samtidig som arbeidet med endringsforslaget startet opp. Vintersesongen 2015 oppstod en situasjon hvor to binner med til sammen fem unger brukte områdene i Tempelfjorden og Billefjorden i en lengre periode. Til beskyttelse av disse ble det derfor vurdert å nedlegge midlertidig ferdselsforbud i medhold av motorferdselforskriften 10. Dette ville imidlertid ha stanset all turisttrafikk til Pyramiden i en periode som var svært viktig for reiselivsnæringen. Konklusjonen i denne konkrete situasjonen var at Sysselmannen ikke innførte midlertidige ferdselsrestriksjoner, men henstilte om å benytte en bestemt trasé over isen, kombinert med styrket oppsyn i det aktuelle området. Videre ble søknader om å benytte alternativ trasé over breene innvilget. Eksisterende kunnskap om isutbredelse og konsekvenser for dyrelivet Som ledd i arbeidet med å foreslå endring av forskriften, ga Sysselmannen Norsk Polarinstitutt (NP) den 15.07.2014 i oppdrag å utarbeide et faglig grunnlag for å beskrive utbredelsen av sjøis/fjordis de senere år i Tempelfjorden, Billefjorden og på østkysten. Videre ble det bedt om en vurdering av disse områdenes betydning for isbjørn og sel, og en oppsummering av kjent kunnskap om konsekvenser av ferdsel i leveområder for sel og isbjørn. Østkysten ble tatt med da også dette er et viktig turmål og et viktig leveområde for sel og isbjørn. Redusert isareal på Østkysten kan også her føre til en konsentrasjon av dyreliv og ferdsel på samme arealer, med fare for forstyrrelse av dyreliv som resultat. I svarbrev av 20.10.2014 konkluderer NP med at det finnes noe kunnskap om utviklingen i isutbredelsen i de aktuelle områdene, men at data om fastisutbredelse kan være vanskelig å tolke i detalj. Når det gjelder dyrelivet (isbjørn og sel), finnes noe generell kunnskap, men også her er det lite detaljert kunnskap knyttet til de etterspurte områdene i Tempelfjorden, Billefjorden og Østkysten. Generelt om isutbredelse i fjordsystemene på sentrale deler av Spitsbergen Tempelfjorden, Billefjorden og Østkysten er per i dag ikke en del av den langtids-overvåkning av havis som utføres av NP. Billefjorden og Tempelfjorden ligger i indre del av Isfjorden og kan være påvirket av atlanterhavsvann fra Vest-Spitsbergen-strømmen. Dette resulterer ofte i tynnere is enn lenger øst og nord. Sysselmannens vurdering av isforholdene de siste årene kan oppsummeres ved at isen har lagt seg seinere og den dekker mindre areal. Samtidig er det store variasjoner mellom år. Konsekvenser for dyrelivet som følge av redusert isutbredelse NP viser til at ikke er spesifikk overvåking av sel og isbjørn for områdene rundt Tempelfjorden og Billefjorden eller på østkysten, og det er ingen kartlegging av ferdsel i felt. Turoperatørene rapporterer om sin ferdsel i områdene. Basert på et fåtall studier og ekspertvurderinger har NP gitt generelle vurderinger av effekter av forstyrrelser på enkeltindivider av aktuelle arter: 4
Fjord- og sjøisen er jaktområde for isbjørn og leve- og kasteområde for ringsel. For isbjørnen er brefrontene svært viktige, spesielt for binner med unger, da det er i kasteområdene for sel isbjørnen finner mat. Også for ringselen er disse områdene viktige: Her vil det ligge biter av bre-is fra kalving hvor det samler seg nok snø til at kastehull kan graves ut. Nær brefrontene er det også god tilgang på byttedyr for selen. Når det gjelder konsekvensene av ferdsel i leveområdene til isbjørn og sel, viser NP til at adferdsstudier viser at binner med unger reagerer mest på skutertrafikk. Ved provokasjonsforsøk var gjennomsnittlig fluktavstand 1534 meter, mens maks fluktavstand var 2700 meter. Det er gjort observasjoner i Tempelfjorden av at binner med unger flykter pga. skutertrafikk på 3 kilometers avstand. At isbjørn reagerer på så lang avstand, kan ha som konsekvens at flere isbjørner trekker ut av området før noen oppdager dem. NP viser til at det ikke eksisterer forskning som sier noe om konsekvenser av motorisert trafikk på ringsel i de aktuelle fjordene. Generelt kan man si at ringsel i større grad viser evne til tilvenning enn f.eks. isbjørn. Som en direkte konsekvens av redusert fjord- og sjøis får isbjørn og sel redusert sine leveområder. Konsekvenser for dyrelivet som følge av redusert leveområde og ferdsel i de samme områdene I vintre med lite fjordis, viser NP til at skuterferdselen på Billefjorden og Tempelfjorden vil konsentreres til de områdene hvor det fortsatt finnes sjøis. Det er også slik at høysesongen for skuterferdsel sammenfaller med tiden hvor isbjørnbinner med nyfødte unger kommer ut av hiet, og når ringselen føder unger (mars-april). Områdene foran brefrontene vil bli viktigere når isutbredelsen avtar. Det vil derfor være viktig at disse områdene blir skjermet for forstyrrelser i form av skutertrafikk. Når isen minker, vil nødvendigvis skuterferdsel og dyreliv bli konsentrert til de gjenværende områdene. Påfølgende økte forstyrrelser av dyrelivet er en nærliggende konsekvens av dette. Dyrene (i første rekke sel og isbjørn) er helt avhengige av disse områdene for sin overlevelse og reproduksjon. Det oppstår således raskt en type «arealbrukskonflikt» mellom dyr og menneskers bruk av området. Norsk handlingsplan for isbjørn (Miljødirektoratets rapport M16 2013) omtaler dette temaet generelt i kapittel. 8.4 hvor det bl.a. sies: «Forstyrrelse er en påvirkningsfaktor som i økende grad vurderes som en trussel i takt med forsvinnende havis og økt menneskelig aktivitet (turisme/rekreasjon, forskning, petroleumsaktivitet, skipsfart etc.) i isbjørnens leveområder. Kunnskapen om betydningen av forstyrrelse som påvirkningsfaktor er begrenset. Det er imidlertid grunn til å anta at forstyrrelse representerer en tilleggsfaktor for en klima- og forurensningsstresset isbjørnbestand. Det er derfor grunn til å overvåke utviklingen og til å anvende en restriktiv tilnærming når det gjelder regulering av menneskelig aktivitet i sensitive områder, spesielt områder som er viktig i jakt- og reproduksjonssammenheng, herunder hi-områder og områder hvor binner med unger beveger seg mye i tiden etter hi-bryting.» Sysselmannens vurdering av behovet for forskriftsendringen Med de forventede klimaendringene som beskrives av FNs klimapanel, vil det komme flere sesonger med dårlige isforhold framover. Eksisterende kunnskap tilsier at dette er en situasjon som vil vedvare og eskalere. Dette forsterker «arealbrukskonflikten» mellom mennesker og dyreliv. Longyearbyen står foran en omstilling, der det forventes at reiselivet er en av de næringene som vil vokse. Det er derfor grunn til å tro at dette også vil medføre økt scootertrafikk, også i Tempelfjorden, Billefjorden og mot østkysten. Redusert isareal fører til at ferdsel og dyreliv konsentreres på samme arealer, noe som øker muligheten for forstyrrelse av dyrelivet i en sårbar periode. Informasjon, veiledning og styrket oppsyn er aktuelle virkemidler i en slik situasjon, og også ferdselsrestriksjoner med hjemmel i motorferdselforskriftens 10 kan være aktuelt dersom det vurderes som nødvendig. Åpning av traseen over breene vil i slike tilfelle være et avbøtende tiltak. 5
Ferdsel over fjordisen i Tempelfjorden og Billefjorden er i dag eneste mulige trasé til Pyramiden for turister/tilreisende. Forskriftens 13 kan anvendes for å avhjelpe behovet for alternativ trasé, men dette anses ikke på sikt som en tilfredsstillende løsning. Bruk av midlertidige dispensasjoner fra år til år med hjemmel i 13 gir liten fleksibilitet. En situasjon hvor ferdselsrestriksjoner vurderes vil ofte være akutt, slik at søknader og evt. vedtak om å benytte alternativ trasé vil bli avklart lenge etter at det faktiske behovet har oppstått. Videre anses det heller ikke heldig med årlige dispensasjoner med hjemmel i unntaksbestemmelsen i 13, 1. ledd, for en situasjon som er mer eller mindre permanent. Åpning av nytt område i tråd med forslaget, vil som nevnt ikke ha nevneverdige negative miljøkonsekvenser. Trasèen her anses som en «omvei» på vei til Pyramiden og ligger i et område som er værutsatt. Den vil derfor trolig ikke bli benyttet med mindre det ikke er mulig å kjøre over isen på fjordene. Mulig anvendelse av 10 og vurdering av mer permanente løsninger Nedleggelse av ferdselsforbud etter 10 er ikke et foretrukket virkemiddel når det finnes alternative løsninger, men vil bli brukt hvor andre virkemidler ikke anses tilstrekkelige. Aktsomhetsbestemmelsen i forskriftens 4 vil derfor fremdeles være svært viktig. Det samme gjelder informasjon og styring av ferdselen ved henstillinger om å benytte bestemte ferdselsårer. Sysselmannen vil vintersesongen 2016 utplassere et feltinspektørlag (en feltinspektør med politibakgrunn og en med naturfaglig bakgrunn) i aktuelle områder, bl.a. for å føre kontroll samt gi veiledning og informasjon. Omfang av forbud og regulering av ferdselen med hjemmel i 10 vil måtte vurderes i det enkelte tilfelle. Eksempler kan være kanalisering av ferdselen langs bestemte traséer, innføring av antallsbegrensninger, eller totalforbud i en avgrenset periode. 5. Forslag til forskriftsendring På bakgrunn av ovennevnte foreslås følgende forskriftsendring i ny 8, 2.ledd bokstav c). Ordlyden i dagens 2.ledd bokstav c) og d) beholdes, men flyttes til d) og e). 8, 4.ledd endres ved at det tas inn et endret kart B hvor det nye området er markert. Kartet vil bli datert med Klima- og miljødepartementet, vedtaksmåned 2016. Forslag til endringer i FOR 2002-06-24-723 (markert med rød skrift i kursiv): 8. (områder og ferdselsårer hvor bruk av beltemotorsykkel og beltebil er tillatt) Fastboende kan bruke beltemotorsykkel (snøscooter) og beltebil på snødekt og frossen mark a) i områder som er markert med gult på vedlagte kart A; b) i et område markert med grønt på vedlagte kart A fram til 1.mars hver sesong (snøscootersesong); c) i en kartfestet ferdselsåre gjennom et område markert med grønt på vedlagte kart A. Ferdselsåren er markert med hel rød strek på vedlagte kart A, og går langs dalbunnen av Kjellströmdalen til Kjellströmdalhytta, videre opp søre Bellsundpasset og ned Passbreen og derfra korteste farbare vei over til Agardhdalen (Agardhsletta). Tilreisende kan bruke beltemotorsykkel (snøscooter) og beltebil på snødekt og frossen mark a) i områder markert med gult på vedlagte kart B; b) i et område markert med blått på vedlagte kart B langs østkysten av Spitsbergen mellom Agardhbukta i sør og Wichebukta i nord, dersom de deltar i organiserte turopplegg eller er i følge med fastboende. c) i et område markert med blått på vedlagte kart B på deler av Filchner- og Lomonosovfonna, dersom de deltar i organiserte turopplegg eller er i følge med fastboende. d) i et område markert med oransje på vedlagte kart B utenfor Ny-Ålesund dersom de er i følge med fastboende i Ny-Ålesund; 6
e) i en kartfestet ferdselsåre som beskrevet i første ledd bokstav c og markert med rød strek på vedlagte kart B, dersom de deltar i organiserte turopplegg eller er i følge med fastboende. Områdene som nevnt i første og annet ledd omfatter også tilliggende islagte sjøområder, med unntak av islagte sjøområder mellom Agardhbukta og Richterfjellet, jf. første ledd bokstav b) der motorferdsel er forbudt etter 1.mars. På Storfjorden mellom Agardhbukta og Wichebukta skal ferdselen legges til nærmeste farbare vei på sjøisen langsetter land. Kart A er datert Miljøverndepartementet, juni 2002. Kart B er datert Klima- og miljødepartementet, xx måned 2016. Kartene finnes i original hos Sysselmannen på Svalbard, hos Miljødirektoratet og i Klima- og miljødepartementet. Nytt kart B foreslås utformet som følger: 6. Økonomisk - administrative konsekvenser En åpning av foreslåtte område for tilreisende, vil som nevnt ikke ha nevneverdige negative miljøkonsekvenser. Området er i hovedsak dekket av isbreer, og er ikke fast tilholdssted for noen arter i aktuell del av året. Området er i dag allerede åpent for ferdsel med snøscooter og beltebil, men kun for fastboende. Trasèen anses videre som en «omvei» på vei til Pyramiden og ligger i et område som er værutsatt. Den vil derfor trolig ikke bli benyttet med mindre det ikke er mulig å kjøre over isen på fjordene. Åpningen av aktuelle område over breene vurderes ikke i seg selv å ha negative økonomiske konsekvenser verken for private brukere eller statlige myndigheter. Klimaendringene med beskrevne konsekvenser for dyreliv og utfordringer med «arealkonkurranse», gir et økt behov for oppsyn, noe som er ressurskrevende. Årets vinterfeltlag vil imøtekomme noe av dette behovet. Det understrekes at dagens ressurser til oppsyn er begrensede, og at omfang framover må vurderes i lys av tilgjengelige ressurser. Åpningen av den alternative ruten over breene antas å ha positive økonomiske konsekvenser for reiselivet, bl.a. for Trust Arktikugol som driver hotellvirksomhet i Pyramiden. 7