HORDALAND FYLKESKOMMUNE Regionalavdelinga Utviklingsseksjonen Arkivsak 201003000-154 Arkivnr. 407 Saksh. Torgersen, Matti Saksgang Opplærings- og helseutvalet Fylkesutvalet Møtedato 14.05.2013 24.05.2013 ØKONOMISK STØTTE FRÅ HORDALAND FYLKESKOMMUNE TIL PARTNARSKAP FOR FOLKEHELSE - FORSLAG TIL OVERGANGSORDNING 2014-2016 SAMANDRAG I arbeidet med Regional plan for folkehelsearbeidet i Hordaland er det vurdert korleis fylkeskommunen skal løyse den lovpålagde oppgåva med å understøtte folkehelsearbeidet i kommunane. Det er sentralt å få avklart spørsmål om framtidig partnarskapsarbeid, då dette er viktig for kommunane sitt vidare arbeide med folkehelse, og kommunane treng signal til budsjettarbeidet for 2014. Fylkeskommunen gir i dag støtte til partnarskapskommunar til finansiering av stilling som folkehelsekoordinator. I saka vert det lagt opp til ei vidareføring av støtta til kommunar i ytterlegare tre år. Støtta skal ikkje nødvendigvis knytast til etablering av stilling som folkehelsekoordinator, men skal vere bidra til å iverksetje eit systematisk og tverrsektorielt folkehelsearbeid i kommunane. Beløp vert gitt avhengig av storleiken på kommunane. Vi foreslår vidare å avvikle ordninga med støtte til organisasjonar/ interkommunale friluftsråd i folkehelsearbeidet. I regional plan for folkehelsearbeidet vert det lagt opp til å styrkje samarbeidet med frivillige organisasjonar gjennom å invitere til eit samarbeid om konkrete tiltak. Regional plan for folkehelsearbeidet i Hordaland skal konkretisere dette.
FORSLAG TIL INNSTILLING 1. Organiseringa av Partnarskap for folkehelse, slik den er i dag, skal endrast. Framtidig modell, mål og tiltak for folkehelsearbeidet skal omtalast i Regional plan for folkehelsearbeidet, med tilhøyrande handlingsprogram. 2. Frå 1. januar 2014skal det innførast ei overgangsordning for å sikre kontinuiteten i folkehelsearbeidet og for å ta i vare kompetansen i kommunane. Innanfor eksisterande økonomiske rammer, held Hordaland fylkeskommune fram med økonomisk støtte til og med 2016, men med endra fordelingsnøkkel til kommunane. Partnarskapskommunar over 10.000 innbyggjarar kan få 150.000 pr år, mens kommunar mellom 5.000 og 10.000 innbyggjarar kan få 100.000 og kommunar under 5.000 innbyggjarar 75.000 kr. pr år. Dette skal vere basert på avtalar med sikte på å iverksetje eit systematisk og tverrsektorielt folkehelsearbeid i kommunane. 3. Hordaland fylkeskommune skal ha ei aktiv rolle i å understøtte arbeidet i kommunane gjennom å vere ein pådrivar og samordnar av folkehelsearbeidet i fylket. Særleg viktig blir arbeidet i å fremje strategiar og mål for arbeidet i fylket. Det vert arbeidd vidare med å utvikle arenaer og nettverk for erfaringsutveksling, fagleg oppdatering og formidling av kontakt med relevante fagmiljø og forskingsmiljø 4. Hordaland fylkeskommune avviklar ordninga med støtte til organisasjonar/interkommunale friluftsråd i folkehelsearbeidet. I regional plan for folkehelsearbeidet vert det lagt opp til å styrkje samarbeidet med frivillige organisasjonar gjennom å invitere til samarbeidd om konkrete tiltak. Rune Haugsdal Fylkesrådmann Bård Sandal Regionaldirektør 2
FYLKESRÅDMANNEN, 29.04.2013: Bakgrunn I melding 20/13 til OPHE vart det opplyst om status for arbeidet med Regional plan for folkehelsearbeidet i Hordaland. I denne meldinga vart det presentert status for arbeidet og framdrift, samt tankar om hovudinnretting for planen. Det vart i denne meldinga varsla ein ny statusmelding i mai. Denne saka følgjer vidare opp dette med fokus på vidare arbeid med Partnarskap for folkehelse og korleis fylkeskommunen skal løyse den lovpålagde oppgåva med å understøtte folkehelsearbeidet i kommunane. Det er sentralt å få avklart spørsmål om framtidig partnarskapsarbeid, då dette er viktig for kommunane sitt vidare arbeide med folkehelse, og kommunane treng signal til budsjettprosessane for 2014. Partnarskap for folkehelse i Hordaland. Partnarskap for folkehelse består i dag av 23 kommunar i Hordaland, Fylkesmannen, Helse Bergen HF og fem organisasjonar. Samarbeidet er definert gjennom ein partnarskapsavtale mellom fylkeskommunen og kvar einskild medlem. For kommunane er dette ein standardavtale, sjå vedlegg. Målet med etablering av partnarskapen var at alle kommunane skulle bli medlem. Per i dag er 23 av 33 kommunar med. Veksten i partnarskapen har vore jamn; åtte nye kommunar har vorte medlem sidan slutten av 2011. Det er per i dag sett stopp for fleire medlemmar, både fordi dei økonomiske rammene ikkje tillèt fleire kommunar, og fordi fylkeskommunen har sett behov for å avklare framtidig modell for korleis fylkeskommunen skal understøtte folkehelsearbeidet i kommunane gjennom regional plan for folkehelsearbeidet i Hordaland. Kvar partnarskapskommune har fått kr 150 000 i året øyremerkt til ei stilling som folkehelsekoordinator. Det er også inngått partnarskapsavtalar med Fylkesmannen, Helse Bergen HF, Hordaland Idrettskrets, Bergen Turlag, Friluftsrådet Vest og Bergen og Omland friluftsråd og Nasjonalforeningen for folkehelse. Dei fem frivillige/ideelle organisasjonane får 50.000 kr. årleg i stimuleringsmidlar kvar frå fylkeskommunen. Partnarskap for folkehelse har flat struktur og har ikkje nokon styringsgruppe. Fylkeskommunen koordinerer aktivitetane i partnarskapen. Det blir halde jamlege partnarskapssamlingar der folkehelsekoordinatorane deltek saman med representantar frå dei andre aktørane i partnarskapen. I brev datert 7. juni 2012 har Hordaland fylkeskommune sagt opp avtalane med verknad frå 1. juli 2013. Sjå vedlegg. Sidan ferdigstilling av Regional plan for folkehelsearbeidet vart utsett, vart det i brev datert 9. november 2013 til kommunane sagt at tilskotet gjeld også ut 2013, og at regional plan for folkehelsearbeidet i Hordaland vil avklare korleis ein skal leggje opp det praktiske og strategiske folkehelsearbeidet frametter. Folkehelsearbeidet i resten av landet Partnarskapsmodellar som inneber at fylkeskommunane delfinansierer stillingar som folkehelsekoordinatorar er vanleg også i andre fylke. Etter det fylkesrådmannen kjenner til, vil dei fleste fylka vidareføre dette i alle fall i eit kortare perspektiv. NIBR utarbeidde i 2012 på oppdrag frå Helsedirektoratet ein rapport om Regionalt og lokalt folkehelsearbeid. Ressursar, organisering og koordinering. Det går fram av denne at eit fleirtal av kommunane i Noreg (74 %) har folkehelsekoordinator, men at dei har små 3
stillingsandelar til arbeidet. 38 prosent av kommunane har berre 10-20 prosent stilling, mens 19 prosent har folkehelsekoordinator i full stilling. Små kommunar har oftast små stillingsdelar. Ansvar for folkehelse Frå årsskiftet 2011/12 vart lov om folkehelse innført. Kommunane er etter loven den sentrale aktøren i folkehelsearbeidet. Gjennom folkehelseloven er det lagt til grunn at det er kommunen som heilskap, med alle sine sektorar og verkemiddel, som har ansvar for god helse i befolkninga, og at ansvaret difor ligg hos rådmann og kommunestyret. Kommunane er nær innbyggjarane og sit med vesentlege verkemiddel med stor påverknad på folkehelsa gjennom drift av tenester, gjennom sitt forvaltingsansvar og som samfunnsutviklar. Den tette koplinga mellom folkehelseloven og plan- og bygningsloven gjer at ei oversikt over fordeling av helse i befolkninga, saman med ei kartlegging og vurdering av positive og negative innverknader på denne, skal ligge til grunn for planstrategien, som igjen skal ligge til grunn for framtidig kommunal planlegging. Det skriftlege oversynet over eigne helseutfordringar skal og brukast som grunnlag for prioritering av tiltak. Lokaldemokratiet kan langt på veg bestemme rammevilkåra for ein god og tydeleg folkehelsepolitikk. Viktige delar av folkehelsearbeidet handlar om å mobilisere innbyggjarane og nærmiljøet til å ta ansvar for eigne liv og handlingar. Vidare skal kommunen leggje til rette for samarbeid med frivillig sektor. Etter loven har og fylkeskommunane ansvar for å fremje folkehelse innan dei oppgåvene og med dei verkemiddela som fylkeskommunen er tillagt. Dette skal skje gjennom regional utvikling og planlegging, forvaltning og tenesteyting og tiltak som kan møte folkehelseutfordringane i fylket. Fylkeskommunen skal ha naudsynt oversyn over helsetilstanden i fylket og dei positive og negative faktorar som kan verke inn på denne. Til slutt skal fylkeskommunen understøtte folkehelsearbeidet i kommunane, blant anna ved å gjere tilgjengeleg opplysningar om helsetilstand. Fylkeskommunen skal vere ein pådrivar for - og samordne folkehelsearbeidet i fylket, til dømes gjennom partnarskap. Moglege modellar for framtidig partnarskap Folkehelsebudsjettet er i dag på 4,3 mill. kr.. I tillegg kjem statlege midlar til konkrete satsingar. Størstedelen av folkehelsebudsjettet går til finansiering av partnarskapsavtalane, samt at noko har gått til prosjekt- og aktivitetsstøtte og til finansiering av drift av partnarskap for folkehelse (sjå fuv-sak 107/13 «Midlar til folkehelsearbeidet» for nærare om budsjettet). Med 24 kommunar og fem organisasjonar, vil det gå med kr. 3.850.000 til partnarskap for folkehelse i 2013. Budsjettet for folkehelse er ikkje stort nok til å finansiere partnarskap for alle kommunane med 150.000 per kommune. Til saman vil det krevje 4.950.000, altså om lag 0,65 mill kr. meir enn dagens budsjett. Då er det ikkje pengar til frivillige organisasjonar eller til andre føremål på folkehelsebudsjettet. Dersom ein ønskjer å få alle inn i partnarskapsavtalar, må enten budsjettet aukast eller beløpet til kvar kommune reduserast. I dag får partnarskapskommunane same beløp uavhengig av innbyggjartal og kor stor stilling folkehelsekoordinatoren har. Fylkesrådmannen finn dette uheldig og vil foreslå å gjere ei eventuell framtidig støtte avhengig av innbyggjartalet i kommunen. 4
Det kan vere til dømes vere aktuelt å gje kommunar med over 10.000 innbyggjarar 150.000 kr. pr år, mens beløpet vert 100.000 for kommunar med mellom 5.000 og 10.000 innbyggjarar og 75.000 for kommunar med under 5.000 innbyggjarar. Ei slik ordning vil vere enkel å praktisere. Det er ni kommunar i Hordaland som har over 10.000 innbyggjarar, sju kommunar som har mellom 5.000 og 10.000 innbyggjarar og 24 kommunar som har under 5.000 innbyggjarar. Med alle kommunar som deltakarar, inneber dette at samla overføring frå fylkeskommunen blir maksimalt 3.250 kr. Med dagens budsjettnivå vil det bli litt over ein mill. kr. til andre tiltak på folkehelsebudsjettet. Dette kan nyttast til å få fram kunnskap og utvike kunnsakpsbaserte tiltak innan folkehelsearbeidet, samt til samarbeidstiltak med frivillige organisasjonar, samt til utvikling og drift av møteplassar og arenaer for fagleg oppdatering og utvikling. Fylkesrådmannen sine vurderingar Av omsyn til kommunane si planlegging, ser fylkesrådmannen det som viktig å kome med signal om korleis fylkeskommunen vil understøtte folkehelsearbeidet i kommunane. Vi legg her fram nokre synspunkt og prinsipp som det vert arbeidd vidare med i regional plan for folkehelsearbeidet i Hordaland. Det er fleire utfordringar knytt til dagens ordning med finansiering av folkehelsekoordinatorar i kommunane. Som nemnt ovanfor er det kommunane som har hovudansvaret for folkehelsearbeidet. Fylkeskommunen har ansvar for å understøtte kommunane sitt folkehelsearbeid, men arbeidet skal primært skje i kommunane. Det er prinsipielt uheldig at fylkeskommunen bidreg med finansiering av kommunale oppgåver gjennom oppretting av stillingar i kommunen. Dette er også med på å fremje ein bestemt måte å organisere folkehelsearbeidet i kommunane på. Det er også uheldig at samarbeidet berre rettar seg mot partnarskapskommunane. Fylkeskommunen har ansvar for å understøtte alle kommunane i fylket. Ved å støtte folkehelsekoordinatorar i kommunane, blir budsjettposten i stor mon låst. Dette er midlar som alternativt kunne gå til t.d. andre måtar å understøtte folkehelsearbeidet på og til finansiering av ulike tiltak. Samstundes vil fylkesrådmannen peike på at kommunane m.a. gjennom folkehelsekoordinatorane utfører mykje godt arbeid. Kommunane starta i 2012 med mange nye og krevjande oppgåver, der kartlegging av helsetilstanden og innarbeiding av folkehelseomsyn i all kommunal planlegging kom i tillegg til utforming av første planstrategi og iverksetting av samhandlingsreforma. Før innføring av denne loven hadde ikkje kommunane gode verktøy for å forankre arbeidet i kommunane. Samanfallet av desse oppgåvene gjer at vi ser at det kan vere behov for særskilte ressursar i kommunane til arbeidet for å utvikle nye samarbeidsmodellar, auke kompetanse og drive folkehelsearbeidet. Det er grunn til å tru at dersom fylkeskommunen trekkjer støtta, vert folkehelsearbeidet i kommunane skadelidande. Ei kartlegging av NIBR (Norsk institutt for by- og regionalforsking) 2011 tyder på at kommunar med folkehelsekoordinator koordinerer folkehelseomsyn i planar i større grad enn kommunar utan ei slik stilling. Samstundes er det fleire moglege modellar for å integrere folkehelsearbeidet i kommunane, og det vil etter fylkesrådmannen si meining vere uheldig at midlar som fylkeskommunen set til rådevelde for kommunane krev ein bestemt måte å løyse oppgåvene på. 5
Fylkesrådmannen vil peike på at fylkeskommunen har ei rolle i å understøtte folkehelsearbeidet i kommunane, og at økonomisk støtte kan vere ein god måte å gjere dette på. Gjennomføring av intensjonane med folkehelseloven krev eit langsiktig endringsarbeid, og det vil ta tid. Fylkesrådmannen har difor etter ei samla vurdering kome fram til at det er ønskjeleg å vidareføre ordninga med støtte til kommunane i ein overgangsperiode fram mot ein eventuell ny måte å organisere arbeidet på. Det vil vere grunn til å presisere at støtta er avhengig av at ein arbeider fram mot realisering av konkrete mål, og at det vert inngått avtalar med kvar av kommunane om korleis måla skal nåast. Måla må vere knytt til etablering av system og ordningar for å sikre gjennomføring av eit systematisk og tverrsektorielt folkehelsearbeide for å implementere folkehelseloven sine krav i kommunane, og at midlane ikkje skal brukast til einskildtiltak og prosjekt. Støtte vil kunne bli gitt til stilling som folkehelsekoordinator, eller til andre måtar å implementere folkehelsearbeidet i kommunane på. Desse måla skal bli fastsette under arbeidet med Regional plan for folkehelsearbeidet i Hordaland og i årlege handlingsplanar, og dei må vere meir konkrete enn dagens partnarskapsavtalar. Det kan og vere aktuelt at kommunar samarbeider om løysingar av oppgåver etter folkehelseloven. Fylkesrådmannen rår til ei ordning der kommunar over 10.000 innbyggjarar kan få inntil 150.000 kr årleg, kommunar mellom 5.000 og 10.000 innbyggjarar inntil 10.000 kr årleg og kommunar under 5.000 innbyggjarar inntil 75.000 kr årleg. Det bør her også opnast for at støtta vert gitt til interkommunalt samarbeid dersom kommunane sjølve ønskjer dette. Ordninga blir føreslått å vare i tre år. Som nemnt legg folkehelseloven og plan- og bygningsloven opp til at kommunale oversiktsdokument skal gje eit oversyn over fordeling av helse i befolkninga, saman med ei kartlegging og vurdering av positive og negative innverknader på denne. Dette skal igjen liggje til grunn for framtidig kommunal planlegging og kommunale planstrategiar og dermed vere grunnlag for prioritering av tiltak. Neste kommunale planstrategi skal utformast i løpet av 2016, og dermed vil fylkeskommunane kunne understøtte kommunane sitt arbeid med slik oversikt før neste planstrategi, og dermed med vidare oppbygging av eit langsiktig folkehelsearbeid. Fylkesrådmannen vil presisere at det er viktig at fylkeskommunen arbeider langsiktig og føreseieleg, og at det vil vere uheldig å endre på ordninga i perioden. Samstundes kan rammeføresetnaden for fylkeskommunen sitt arbeid med folkehelse bli endra t.d. gjennom endringar i lovverk, eller fylkeskommunen sin økonomiske situasjon bli drastisk endra. Avtalane med kommunane må difor kunne seiast opp. Av omsyn til at kommunane skal kunne tilpasse seg endringar, vil det vere naturleg med eitt års oppseiingstid. Dette vil samstundes kunne frigjere midlar til andre tiltak for å realisere regional plan for folkehelsearbeidet i Hordaland, eventuelt til finansiering av stillingar i dei kommunane som ikkje har folkehelsekoordinator i dag. Det vil vidare vere viktig at fylkeskommunen i arbeidet med å understøtte folkehelsearbeidet i kommunane, etablerer møteplassar for kompetanseoppbygging, erfaringsutveksling og fagleg støtte for kommunane. Fylkesrådmannen rår vidare til å avvikle partnarskapsavtalane med organisasjonar. Det er i dag fem organisasjonar/interkommunale friluftsråd som får støtte. Samarbeid med frivillige 6
organisasjonar er viktig, men dette kan bli gitt på andre måtar knytt til konkrete samarbeidsområde og tiltak. Dette må avklarast i det vidare planarbeidet. Det kan også vere aktuelt at fylkeskommunen etablerer arenaer og samhandlingstiltak med frivillige organisasjonar. Etter 2015 rår fylkesrådmannen til at fylkeskommunen ikkje gir støtte til finansiering av koordinatorstillingar. Fylkeskommunen skal likevel ha ei aktiv rolle og vere pådrivar for og samordne folkehelsearbeidet i fylket. Dette krev at fylkeskommunen må ha høg fagleg kompetanse og at det er ei politisk oppgåve å setje mål for arbeidet og å vedta strategiar for utvikling av folkehelsearbeidet i fylket. Fylkeskommunen skal i kraft av rolla som regional utviklingsaktør ha leiarskapen for å drive fram folkehelsearbeidet i fylket. Vidare skal fylkeskommunen ha ansvar for å utvikle arenaer og nettverk for erfaringsutveksling, fagleg oppdatering og formidling av kontakt med relevante fagmiljø og forskingsmiljø. Fylkeskommunen skal ha naudsynt oversyn over helsetilstanden i fylket og dei positive og negative faktorane som kan verke inn på denne. Fylkeskommunen skal også ha ansvar for å hjelpe kommunar med å finne fram til gode strategiar og å finne gode løysingar lokalt, å tolke indikatorar for påverknadsfaktorar og helsetilstand og å utvikle system for folkehelsearbeidet. Fylkeskommunen har og eit ansvar for å sjå kommunane sine utfordringar i samanheng, utvikle samarbeidet og setje saker på dagsorden. Det er vidare sentralt å få til ei god samhandling med frivillig sektor. Fylkeskommunen skal vidare fremje folkehelse innan eigen organisasjon. Dette skal skje gjennom regional utvikling og planlegging, forvaltning og tenesteyting og tiltak som kan møte folkehelseutfordringane i fylket. Gjennom regional planlegging skal fylkeskommunen sjå det breie folkehelsearbeidet i ein regionalpolitisk samanheng som krev regionapolitisk skjønn og der det er behov for regionale og lokale tilpassingar. Dette skal gjerast gjennom å utarbeide regionale planar og gjennom å følgje opp desse planane. Fylkeskommunen skal også fremje folkehelse innanfor eigne oppgåver. Dette gjeld innan vidaregåande skule, samferdselssektoren, nærings- og lokalsamfunnsutvikling og tannhelsetenesta som alle er område med stor innverknad på folkehelsa. I arbeidet med folkehelseplanen vert det teke sikte på å konkretisere tiltak på dette området. 7