Resultat av høringen av Nkoms varsel om vedtak i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) og grossistmarkedene for originering (marked 2) og terminering (marked 3) av offentlig telefontjeneste i fastnett Vedlegg 2 16. november 2015
Innholdsfortegnelse 1 Innledning... 3 2 Kommentarer til rammene for markedsanalysen... 3 3 Kommentarer til markedsavgrensningen... 5 4 Kommentarer til markedsinformasjon... 9 5 Kommentarer til tre-kriterietesten... 11 5.1 Første kriterium: Høye og varige etableringshindre... 11 6 Kommentarer til varsel om opphevelse av forpliktelser i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) og grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 2)... 17 6.1 Konsekvenser av å oppheve forpliktelser... 17 6.2 Behov for overgangsperiode og vedtakets virkningstidspunkt... 22 7 Kommentarer til valg av særskilte forpliktelser i termineringsmarkedet (marked 3)... 23 7.1 Pristaksregulering... 23 7.2 Migrasjonsprofil... 26 2
1 Innledning Dette dokumentet oppsummerer høringssvarene til s (Nkoms) varsel om vedtak i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) og grossistmarkedene for originering (marked 2) og terminering (marked 3) av offentlig telefontjeneste i fastnett. Varselet var på nasjonal høring i perioden 17. desember 2014 til 30. januar 2015. Nkom har mottatt høringssvar fra: Altibox AS (Altibox) Phonero AS (Phonero) TDC AS (TDC) Telenor ASA (Telenor) Tele2 Norge AS (Tele2), felles for Tele2 Norge AS og Network Norway AS Nkom inviterte aktørene til å kommentere de mottatte høringssvarene. Slike kommentarer er mottatt fra TDC og Telenor. Uttalelsene fra de ulike høringsinstansene er oppsummert etter kapitlene i varselet. De viktigste og mest gjennomgående kommentarene er i størst mulig grad gjengitt. Nkom gir også kortfattet uttrykk for sitt syn på de aktuelle kommentarene og hvordan innspillene er behandlet. De enkelte høringssvarene er tilgjengelige på Nkoms hjemmeside. 1 2 Kommentarer til rammene for markedsanalysen Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak Nkom har lagt til grunn ESAs anbefaling om relevante markeder fra 5. november 2008. Kommisjonen har revidert listen over relevante markeder og vedtatt ny anbefaling 9. oktober 2014. Nkom forventer at ESA vil komme med likelydende anbefaling, men inntil videre er det anbefalingen fra 5. november 2008 som legges til grunn. Høringsinnspill TDC mener at Nkoms vurdering må baseres på ESAs anbefaling fra 5. november 2008. Kommisjonens reviderte oversikt fra 9. oktober 2014 er ikke vedtatt av ESA. Det er ikke klart om, når og i hvilken form ESA vil vedta en revidert anbefaling. Kommisjonens begrunnelse for 1 Se http://www.nkom.no, under menyvalg SMP. 3
å fjerne marked 1 og 2 mener TDC uansett ikke er dekkende for norske forhold hvor en aktør med sterk markedsstilling har 68,4 prosent av den totale omsetningen i totalmarkedet for fasttelefoni. Tele2 mener også at Kommisjonens reviderte oversikt av flere grunner ikke er relevant for vurderingen av det relevante markedet. Tele2 viser til at det er uklart når ESA vil vedta en revidert anbefaling og i hvilken form, og at det heller ikke er en plikt til å utforme en likelydende anbefaling. Regelverket pålegger Nkom å forholde seg til den versjonen som gjelder på vedtakstidspunktet. I tillegg mener Tele2 at Kommisjonens begrunnelse for å fjerne marked 1 og 2 fra oversikten ikke er dekkende for Norge, da den reviderte anbefalingen baserer seg på en gjennomsnittvurdering av markedsstrukturen i de 28 medlemslandene. Tele2 mener denne avviker fra forholdene i Norge, og viser til at de fleste medlemslandene fortsatt regulerer marked 1 og 2. Tele2 mener det er uklart om, og i så fall hvordan, ESA vil forholde seg til den reviderte anbefalingen, og viser samtidig til at BEREC har stilt seg kritisk til de underliggende analysene. Ettersom analysene skal være fremoverskuende, mener Telenor at tre-kriterie-testen for marked 1 og 2 i større grad burde inneholdt tydeligere referanser til vurderinger og konklusjoner i de tilsvarende tre-kriterie-testene i EUs nye anbefaling fra oktober 2014, og trukket dette eksplisitt inn i analysen. På denne måten ville analysen fremstått som mer oppdatert, og Nkoms konklusjon om at tre-kriterie-testen ikke lenger er oppfylt for marked 1 og 2 ville styrket seg ytterligere. Som et eksempel viser Telenor til Kommisjonens Explanatory Note vedrørende betydningen av fast-mobil substitusjon, og mener beskrivelsen i stor grad er aktuell for Norge. Nkoms vurdering I varselet har Nkom tatt utgangspunkt i ESAs anbefaling fra 2008. Det fremgår av fortalen punkt 22 at nasjonale tilsynsmyndigheter kan velge å gjennomføre en tre-kriterie-test og deretter eventuelt unnlate å gjennomføre markedsanalyse dersom de kommer til at de tre kriteriene ikke er oppfylt for det gitte markedet. Nkom har valgt å gjennomføre en tre-kriterietest som følge av utviklingen i markedene og kjennskap til Kommisjonens reviderte anbefaling av 2014. Nye vedtak i markedene for fasttelefoni skal være framoverskuende, og Nkom har i denne forbindelse gjennomgått Kommisjonens begrunnelse for å fjerne marked 1 og 2 fra oversikten over relevante markeder og vurdert norske forhold med henblikk på de samme vurderingstemaene. Kommisjonens beslutning er, som Tele2 skriver, basert på en gjennomsnittvurdering av medlemslandene i EU og omfatter således ikke Norge. Nkom ser derfor ikke behov for ytterligere referanser til Kommisjonens konklusjoner. Nkom mener imidlertid at Norge ikke står tilbake når det gjelder utviklingen innenfor fasttelefonimarkedene sammenliknet med disse landene og har på denne bakgrunn gjennomført en tre-kriterie-test basert på vurderinger av det norske markedet. 4
3 Kommentarer til markedsavgrensningen Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak Nkom har avgrenset sluttbrukermarkedet til å omfatte enhver tilknytning til elektroniske kommunikasjonsnett som gir fast/stedbunden tilgang til offentlig telefontjeneste til sluttbrukere, uavhengig av hvilken fysisk infrastruktur eller teknologi tilknytningen er basert på. Markedet omfatter dermed både analog (PSTN) og digital (ISDN) tilgang til det kobberbaserte aksessnettet, samt tilgang via andre faste stedbundne aksessnett til bredbåndstelefoni. Nkom har avgrenset grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 2) til å omfatte formidling av alle typer anrop fra sluttbruker som er tilknyttet faste elektroniske kommunikasjonsnett, til punkt for utveksling av samtrafikk. Høringsinnspill: Phonero er uenig i at bredbåndstelefoni skal anses å inngå i sluttbrukermarkedet for fasttelefoni. Et stort antall sluttkunder anser ikke bredbåndstelefoni som et fullgodt substitutt for PSTN/ISDN. Nkoms vurderinger synes, i følge Phonero, mer å bære preg av hva Nkom ønsker at sluttbrukerne burde mene enn hva sluttbrukerne faktisk mener og krever. Phonero har en rekke betydelige kunder som stiller krav om PSTN/ISDN. Årsakene kan være flere, sentralt for mange er sikkerhet, både mht. oppetid, hacking og strømbrudd. Kostnader ved overgang til bredbåndstelefoni er også av betydning for mange. At Nkom mener bredbåndstelefoni rent teknisk kan erstatte fasttelefoni, er ikke tilstrekkelig for å anse det som et fullgodt substitutt i relasjon til spørsmålet om det foreligger etableringshindre. Nkom må også ta med i vurderingen andre sider som har betydning for om det foreligger etableringshindre, herunder hvordan markedet fungerer og om kundene/brukerne oppfatter en teknisk mulighet som en tilfredsstillende eller fullgod løsning. TDC er ikke enig i at bredbåndstelefoni er et fullgodt substitutt til fasttelefoni og viser til at under 10 prosent av deres kundegruppe har bredbåndstelefoni. De viktigste årsakene til at kundene ønsker tradisjonell fasttelefoni, er i følge TDC: - Det krever en betydelig investering å legge om til ny kommunikasjonsløsning. - Å bytte teknologi på kommunikasjonsplattformen krever allokering av interne ressurser for analyser, planlegging og gjennomføring. - Levetiden på hussentraler er forlenget og ligger nå på rundt syv år. - Offentlige etater og private virksomheter ønsker ikke å ta kostnaden med å bytte ut en løsning som fungerer før de må. - Mange ønsker tradisjonell fasttelefoni av sikkerhetsmessige årsaker, for eksempel store oljeselskaper som har lokasjoner både på fastlandet og på norsk sokkel. For disse er mobiltelefoni og skybaserte løsninger ikke et godt alternativ fordi det per i dag vurderes som mindre sikkert. 5
- Profesjonelle kunder har ut fra beredskaps- og sikkerhetshensyn et ønske om en fasttelefoniløsning i parallell til mobil dersom det finner sted utfall i mobilnettet. Tele2 er enig med Nkom i at det er betydelige forskjeller på fasttelefoni og mobiltelefoni sett både fra etterspørsels- og tilbudssiden. Tele2 påpeker at det ikke medfører riktighet at mobiltelefoni disiplinerer prissettingen av fasttelefoni. En varig, signifikant prisøkning på fasttelefoni fører ikke til at kundene bytter fra fasttelefoni til mobiltelefoni i et så stort omfang at prisøkningen blir ulønnsom. Tele2 påpeker videre at Nkom ikke har dokumentasjon som eventuelt kunne underbygge påstanden om at mobiltelefoni kan disiplinere prissettingen av fasttelefoni. Tele2 er uenig med Nkom i at bredbåndstelefoni er et fullgodt substitutt i privatmarkedet. Samtidig mener Tele2 at eksisterende kunder i bedriftsmarkedet vil i liten grad bytte fra den ene til den andre tjenesten gitt en varig, signifikant prisøkning. Tele2 mener det er påfallende at så få kunder etterspør bredbåndstelefoni (over halvparten av norske husstander har fremdeles PSTN/ISDN-løsninger, og i bedriftsmarkedet er penetrasjonen av bredbåndstelefoni kun 13 prosent) sett i lys av at: - nesten alle husstander og bedrifter har tilgang til bredbånd, - prisene for bredbåndstelefoni er signifikant lavere enn for PSTN/ISDN, - det finnes et stort antall uavhengige tilbydere som markedsfører egne tjenester aktivt, og - det er snart 10 år siden Telenor lanserte eget tilbud. Slik Tele2 ser det, oppfatter de fleste kundene som i dag abonnerer på PSTN/ISDN, ikke bredbåndstelefoni som et fullgodt substitutt. Dette skyldes blant annet at den tradisjonelle telefontjenesten oppfattes som sikrere, oppetiden er høyere og samtalekvaliteten oppfattes som bedre. Videre har hacking ikke forekommet, og telefonløsningen er tryggere ved strømbrudd. For mange bedriftskunder vil for øvrig kostnadene knyttet til å bytte fra PSTN/ISDN til bredbåndstelefoni overstige de potensielle besparelsene på grunn av investeringer i hussentraler, internt spredenett og annet utstyr. Telenor hevder at avgrensingen mellom taletjenester i faste og mobile nett blir stadig mindre entydige. Dette gjelder så vel tilbuds- som etterspørselssiden i markedet. Telenor mener Nkom undervurderer den sterke disiplinerende effekten fra mobiltelefoni. Det er Telenors klare oppfattelse at mobiltelefoni i dag, for størsteparten av det norske markedet, fremstår som et fullgodt substitutt til fasttelefoni både når det gjelder pris, dekning og kvalitet. Telenors erfaring er at det sterke konkurransepresset fra mobil innebærer at enhver prisøkning på fasttelefoni 6
forsterker kundemigreringen fra faste til mobile tjenester. Substitusjonsvurderingen går særlig én vei: fasttelefonikundene opplever i stor grad mobiltelefoni som et fullverdig substitutt, mens mobilkundene heller anser fasttelefoni som et komplementært produkt. Telenor mener videre at i perioden fra 2010 (forrige markedsanalyse) og frem til i dag har det vært store endringer både på tilbuds- og etterspørselssiden for taletjenester og tilgrensede meldingstjenester. Det finnes i dag en rekke tilbud om slike tjenester fra ulike OTT-aktører. Den betydelige nedgangen i bruk av fasttelefoni må også sees i lys av at mange tidligere telefonibrukere i dag benytter andre tale- eller meldingstjenester via Internett. I mange kundesegmenter er det allerede stor grad av substituerbarhet mellom fasttelefoni og slike taleog meldingstjenester fra OTT-aktører. I et fremoverskuende perspektiv vil slike OTT-tjenester utgjøre en ikke ubetydelig og økende konkurransefaktor i markedet for fasttelefoni. Telenor savner en drøftelse av denne utviklingen. Nkom burde videre gjennomført en oppdatert analyse av hvordan ulike former for bredbåndstelefoni og nye tale- og meldingstjenester fra OTT-aktører har bidratt til betydelige endringer på tilbuds- og etterspørselssiden i markedet for fasttelefoni de senere årene, samt hvordan denne utviklingen forventes å fortsette i årene fremover. Kommentarer til høringsinnspill: TDC mener at Telenors påstand om at mobiltelefoni er et fullgodt substitutt til fasttelefoni ikke er riktig for bedriftsmarkedet. En stor andel av TDCs kunder har samfunnskritiske oppgaver og anser fasttelefoni som en viktig del av deres kommunikasjonsbehov. Mobil er ikke et fullgodt substitutt til fasttelefoni, og 75-95 prosent av TDCs kunder benytter fasttelefoni (PSTN/ISDN) i tillegg til mobiltelefoni. At substituerbarhet mellom fasttelefoni og nye tale- og meldingstjenester fra ulike OTT-aktører er økende, er en trend som TDC mener beskriver utviklingen et stykke på vei for privatmarkedet, men som ikke er passende for bedriftsmarkedet. TDCs profesjonelle kunder ønsker å kjøpe tjenester fra netteiere, og det har sammenheng med at de fleste OTT-aktører kun tilbyr tjenester basert på «best effort»-prinsipper. Dette er ikke et tilstrekkelig godt alternativ for kunder med samfunnskritiske oppgaver. TDC har mange av disse i sin kundeportefølje. Nkoms vurdering Høringsinnspillene omfatter substitusjon mellom tradisjonell telefoni og bredbåndstelefoni, mellom fasttelefoni og mobiltelefoni og mellom fasttelefoni og OTT-tjenester. Både Phonero, TDC og Tele2 kommenterer i deres høringssvar at sluttkunder ikke oppfatter bredbåndstelefoni som er et fullgodt substitutt til fasttelefoni, blant annet når det gjelder sikkerhet. I vurderingen av sikkerhet mener Nkom en må skille mellom selve kjernenettet og 7
aksessen til nettet. I kjernenettet er all trafikk IP-basert. Et IP-basert nettverk er et åpent nettverk, og risikoen for at det kan oppstå feil er større enn ved tradisjonelle løsninger. Risikoen i kjernenettet er derfor lik uansett hvilken aksessform som velges. Det er kun i aksessleddet hvor en kan "velge" aksessform, at valg av teknologi har betydning for sikkerhet. Strømutfall er en hendelse som kan oppleves ulikt avhengig av teknologi. Ved strømutfall hos sluttbruker vil fasttelefoni basert på PSTN virke fordi denne har uavhengig, automatisk strømmating. Fasttelefoni basert på ISDN har også fjernmating av strøm, men det forutsetter at sluttbruker har aktivert strømmatingen. Bredbåndstelefoni har ikke tilsvarende automatisk strømforsyning, men det finnes alternative løsninger for back-up for strøm, basert på batteri eller aggregat. Dette krever imidlertid involvering av kunden. Med unntak av muligheten for fjernmating av strøm, anser Nkom bredbåndstelefoni for å være et minst like robust produkt som telefoni levert over PSTN/ISDN. Nkom er innforstått med at offentlige etater og private virksomheter i mange tilfeller ikke ønsker å ta kostnaden med å bytte ut en løsning som fungerer, før de må. Nkom mener likevel at dette er lite relevant i en framoverskuende analyse. Tilbyderne bør i størst mulig grad forsøke å dreie kundene mot fremtidsrettede løsninger, og reguleringen skal i denne sammenheng ikke tilrettelegge for å opprettholde gammel teknologi. Nkom fastholder på dette grunnlag konklusjonen om at PSTN/ISDN og bredbåndstelefoni inngår i samme marked. Når det gjelder substitusjon mellom fasttelefoni og mobiltelefoni, argumenterer Tele2 for at mobiltelefoni ikke disiplinerer fasttelefoni, mens Telenor argumenterer i motsatt retning. Nkom mener at markedsutviklingen med fallende trafikkandel i fastnett og økende andel mobiloriginert trafikk taler for at mobiltelefoni i stadig sterkere grad kan anses som et substitutt til fastnettbasert telefoni. Dette innebærer videre at mobiltelefoni må antas å ha en disiplinerende effekt på prisene for fasttelefoni. Et eksempel som bekrefter dette er overgang til fastprismodeller i sluttbrukermarkedet. Det var opprinnelig i mobilmarkedet at slike prismodeller ble lansert, men etter relativt kort tid ble de også introdusert for fasttelefoni. Nkom er imidlertid kommet til at mobiltelefoni ikke skal inkluderes i markedet, først og fremst på bakgrunn av ulikheter i bruksmønster og tekniske forskjeller mellom mobiltelefoni og fasttelefoni. Nkom fastholder denne konklusjonen fra varselet. Når det gjelder substituerbarhet mellom tradisjonell telefoni og OTT-tjenester, er det også rimelig å forvente at et økende omfang av OTT-tjenester vil legge press på tradisjonelle taletjenester. For at OTT-tjenester skal anses som en offentlig telefontjeneste, må de være tilrettelagt for alle-til-alle-kommunikasjon, jf. Nkoms prinsippnotat om bredbåndstelefoni fra 2006. I praksis betyr dette at de må benytte nummer fra E.164 nummerplan for både utgående og innkommende anrop. Per i dag er de fleste OTT-tjenester ikke tilrettelagt for alle-til-allekommunikasjon, og Nkom anser per i dag således ikke taletjenester fra OTT-tilbydere som 8
substituerbart til tradisjonell telefoni. Samtidig er Nkom enig med Telenor i at mange sluttbrukere benytter OTT-tjenester som en erstatning for tradisjonell telefoni (både fasttelefoni og mobiltelefoni) for visse typer samtaler. Nkom har på bakgrunn av kommentarene oppdatert markedsavgrensingen i analysen med en omtale av disse tjenestene og betydningen de har for fasttelefonitjenesten. Nkom har etter gjennomgang av høringsinnspillene ikke funnet grunnlag for å endre markedsavgrensningen, men har foretatt enkelte klargjøringer i teksten. 4 Kommentarer til markedsinformasjon Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak Basert på markedsavgrensingen har Nkom gjort rede for historikk, utviklingstrender og oversikt over markedsaktører innenfor de relevante markedene. Denne informasjonen danner bakgrunn for analysen. Høringsinnspill: Phonero mener at Nkoms oversikter over utvikling i markeder ikke er dekkende og fullstendige. Tvert imot bygger Nkoms vurderinger på et feilaktig grunnlag i og med at bedrifter og offentlige virksomheter stiller krav om fasttelefoni i tillegg til mobiltelefoni og andre teletjenester. Fasttelefoni har derfor en helt annen betydning enn det Nkom legger til grunn. Når det gjelder omlegging til ny teknologi, viser Phonero til at Telenor i januar 2015 varslet markedet om at planene om utfasing var droppet, med begrunnelse om at pilotprosjektet i Modalen viste at overgang til IP blir for kostbart. TDC mener at markedsanalysen kan gi et inntrykk av at fasttelefoni er en marginalisert tjeneste som vil forsvinne helt i løpet av de neste 2-3 årene. TDC mener at det ikke finnes grunnlag for å si at bruk av fasttelefonen vil bli sterkt redusert eller bortfalle i den neste reguleringsperioden. Nkoms analyser viser at det er over en million brukere av fasttelefoni, og TDC mener dette tilsier at det fortsatt er en viktig tjeneste for både privat- og bedriftskunder. Av TDCs bedriftskunder er det en svært høy andel, 75-95 prosent, som benytter fasttelefoni (PSTN/ISDN) i tillegg til mobiltelefoni. Ifølge TDC er etterspørselen etter fasttelefoni fra bedriftskunder fortsatt høy, og TDC mener dette skyldes krav til kvalitet, sikkerhet og robusthet/redundans. 9
TDC viser videre til at Telenor i januar 2015 varslet at utfasingen av PSTN utsettes og at fasttelefonen beholdes i overskuelig fremtid. Tele2 mener Nkom, ved å legge betydelig vekt på den prosentvise nedgangen i fasttelefoniabonnement i perioden fra 2010 til 2014, etterlater et inntrykk av at fasttelefonitjenesten allerede er marginalisert og at tjenesten mer eller mindre vil forsvinne ved den kommende reguleringsperioden. Tele2 deler ikke denne forståelsen og fremholder at fasttelefoni er en viktig tjeneste for et stort antall sluttbrukere og en viktig inntektskilde for aktørene i markedet. Tele2 viser til at i første halvår 2014 abonnerte mer enn 1,1 millioner privat- og bedriftskunder på faste tilknytninger, noe som resulterte i en samlet omsetning på mer enn 4 milliarder kroner i 2013. Med henvisning til avsnitt 116 mener Tele2 at varselet baserer seg på at Telenor har varslet utfasing av PSTN/ISDN innen 2020. Telenor har ved flere anledninger varslet utfasing av PSTN/ISDN, blant annet i 2009 og 2012. Tele2 viser til at Telenor i januar 2015 uttalte at de dropper planene om å fase ut PSTN, og at dette skyldes at utfasingen blir for kostbar. Telenor vil i stedet undersøke andre alternativer, som å oppgradere DSLAMer, noe som innebærer at PSTN/ISDN vil være et aktuelt produkt i mange år fremover. Tele2 mener dette får betydning for vurderingen av blant annet etableringsbarrierer og konsekvensene av å fjerne det regulatoriske sikkerhetsnettet. Telenor mener markedsutviklingen de senere årene, med en betydelig reduksjon i etterspørselen etter PSTN/ISDN-produkter, er godt dokumentert i markedsanalysen. Ifølge Telenor må det påregnes fortsatt betydelig nedgang i salget av PSTN/ISDN-produkter de nærmeste årene. Telenor bemerker videre at den relative reduksjonen i PSTN/ISDN-abonnement de senere årene har vært nokså lik for Telenor og de ulike aktørene som tilbyr PSTN/ISDN-produkter i sluttbrukermarkedet basert på Telenors grossistprodukter. Det er dermed ikke bare Telenor som har opplevd stort kundefrafall på PSTN/ISDN-produkter, og ikke bare Telenor-kunder som migrerer fra PSTN/ISDN til andre telefoni- og kommunikasjonsløsninger. Den negative trenden for PSTN/ISDN gjelder også for aktører som baserer seg på VAB og fast forvalg. Ifølge Telenor betyr dette at alle tilbydere av fasttelefoni må forholde seg til at etterspørselen etter PSTN/ISDN-produkter er sterkt avtagende, og tilpasse sitt tilbud av taletjenester og sine teknologivalg til denne utviklingen. I kommentarene til høringssvarene uttrykker Telenor at andre teknologier og løsninger etter hvert vil ta over for PSTN/ISDN, og at det derfor er viktig at alle aktører i bransjen må omstille seg til den teknologiske utviklingen bl.a. ved å videreutvikle egne løsninger. 10
Nkoms vurdering Nkom er ikke uenig i at det fremdeles er et forholdsvis stort antall fasttelefonikunder. Markedsinformasjonen viser imidlertid at antall fasttelefonabonnement avtar og at denne utviklingen fortsetter. Ved utgangen av første halvår 2015 var det i overkant av en million fasttelefoniabonnement totalt. Av dette var 22 prosent abonnement i bedriftsmarkedet. Andelen PSTN/ISDN-abonnement er nedadgående og utgjorde 60 prosent av antall abonnement ved utgangen av første halvår 2015. Antall videresolgte abonnement utgjorde ved utgangen av 2014 om lag 99 500, hvorav 41 prosent i bedriftsmarkedet. 9 700 kunder hadde avtale om fast forvalg på samme tidspunkt. Nkom trekker ingen konklusjoner ut fra markedsinformasjonen, men mener det er liten tvil om at utviklingen, herunder det lave omfanget av kjøp av Telenors grossistprodukter samt overgang til ny teknologi, indikerer at etableringsbarrierene er lavere enn tidligere. Når det gjelder høringsinnspill om at Telenors planer om utfasing av PSTN/ISDN er droppet, mener Nkom at dette er feilaktig fremstilt. Andre teknologier og løsninger kommer til å ta over for PSTN/ISDN, men hvilke løsninger kundene vil bli tilbudt og tidsplanen for dette, er ikke kjent. Pilotprosjektet i Modalen viste at det var kostbart og utfordrende å flytte kunder over på mobile erstatningsløsninger, og Telenor har på denne bakgrunn brukt tid på å vurdere alternative migreringsløsninger. Telenor tilbyr fortsatt telefoniløsninger basert på PSTN/ISDN og opplyser at dette vil kunne strekke seg utover 2020. Det betyr imidlertid ikke at PSTN/ISDN kommer til å bestå uforandret. På bakgrunn av mottatte innspill har Nkom foretatt enkelte klargjøringer i teksten. Markedsinformasjonen er også oppdatert med statistikk for 2014. 5 Kommentarer til tre-kriterietesten 5.1 Første kriterium: Høye og varige etableringshindre Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak Under det første kriteriet har Nkom vurdert kontroll over infrastruktur som er vanskelig dupliserbar, stordrifts- og samproduksjonsfordeler, tilgang til finansielle ressurser, tilgang til salgskanaler og regulatoriske etableringshindre. Nkom har i markedsavgrensningen kommet til at bredbåndstelefoni tilrettelagt for alle-til-alle-kommunikasjon er substituerbart med PSTN/ISDN. De strukturelle etableringsbarrierene knyttet til leveranse av tradisjonell telefoni kan dermed overkommes ved å velge å tilby bredbåndstelefoni. På denne bakgrunn mener Nkom at det ikke er vesentlige barrierer for etablering som tilbyder i sluttbrukermarkedet for 11
fasttelefoniabonnement eller grossistmarkedet for originering av offentlig telefonitjeneste i fastnett. Høringsinnspill: Phonero mener Nkoms tre-kriterie-test lider av betydelige svakheter når det gjelder det første kriteriet om etableringshindre. Phonero mener Nkom tar det riktige utgangspunktet for vurdering av etableringshindre ved at kontroll over aksessnettet utgjør en vesentlig etableringsbarriere for etablering som tilbyder av tradisjonell fasttelefoni. Men Phonero er uenig når Nkom, ved å vise til at de aller fleste sluttbrukere har tilbud om grunnleggende bredbånd (avsnitt 157 i analysen) og at bredbåndstelefoni anses substituerbart med PSTN/ISDN, likevel finner at det ikke foreligger vesentlige etableringshindre. I avsnitt 158 har Nkom vist til at Telenor forventes å fase ut PSTN/ISDN i løpet av de kommende årene, Phonero mener dette er feil og at Nkoms konklusjon dermed bygger på feilaktig grunnlag. Phonero er dessuten av den oppfatning at Telenors sterkt dominerende markedsstilling i seg selv innebærer en relevant etableringshindring. TDC er uenig med Nkom i at vilkårene for tre-kriterie-testen ikke er oppfylt. TDC mener etableringsbarrierene fortsatt vil være høye de neste to til tre årene, og viser til at det ikke er realistisk å duplisere Telenors PSTN/ISDN-infrastruktur. TDC viser også til at det ikke er regningssvarende for VAB/fast forvalg-tilbydere å foreta nyinvesteringer i bredbåndstelefoniløsninger ettersom kundemasse og omsetning synker. TDC har i tillegg kommet med vurderinger knyttet til de to neste vilkårene i tre-kriterie-testen. TDC mener at markedet ikke tenderer mot bærekraftig konkurranse de neste to til tre årene. Det vises til at Telenor har en sterk stilling i markedene, særlig på bedriftssiden, og at denne posisjonen forsterker seg. I tillegg har Telenor sterk markedsstilling i tilgrensende marked som mobil og fast smalbåndsaksess. Telenor er dermed i stand til å overføre markedsmakt mellom marked både horisontalt og vertikalt. Med henvisning til en rekke konkrete saker i tilgrensende marked mener TDC at konkurranserett ikke effektivt hindrer konkurranseskadelig atferd. Tele2 mener det finnes vesentlige etableringsbarrierer som først og fremst forhindrer konkurrenter i å ekspandere til et nivå som gjør det mulig å utøve et direkte press på Telenor. Tilbydere som ønsker å drive lønnsomt i privatmarkedet, må opparbeide en kundemasse av noe størrelse, noe som innebærer at aktøren må tilby tjenester i hele landet. Bedriftskunder 12
forutsetter det samme ettersom kontorer mv. ofte er spredt. Ifølge Tele2 er dette ikke tilfellet for regionale aktører som fiberleverandører og kabelselskap. Slike aktører selger fasttelefoni som en tilleggstjeneste, ikke som et hovedprodukt. Tele2 mener derfor disse kan begrense seg til å tilby (aksessavhengige) tjenester innenfor det området som er dekket av eget nett. Tele2 er enig med Nkom i at det er svært høye strukturelle etableringsbarrierer for å etablere et aksessnett for fasttelefoni i hele landet. Dette er dermed ikke et realistisk alternativ dersom en aktør ønsker å gå inn i markedet. Tele2 er imidlertid uenig i at etableringsbarrierene likevel er lave totalt sett fordi Telenors konkurrenter i stedet kan basere seg på «bredbåndstelefoni både med og uten eget regionalt/lokalt aksessnett». Tele2 begrunner dette bl.a. med at for tilbydere som i dag kjøper VAB og fast forvalg, er det kostnadskrevende å etablere en aksessuavhengig bredbåndstelefoniløsning med samme nivå på fysisk og logisk sikkerhet som PSTN/ISDN. I tillegg har Telenor en svært sterk posisjon i markedet, og dersom nye eller etablerte konkurrenter skal vinne nye kunder i privatmarkedet og i markedet for små og mellomstore bedrifter, må tilbyderen bruke store ressurser på markedsføring. Tele2 viser også til Telenors bruk av koblingssalg, bruddgebyr mv. som låser kunder til selskapet. Dersom Nkoms antagelse om at bredbåndstelefoni fører til lave etableringsbarrierer hadde vært korrekte, ville konkurransen ifølge Tele2, ha ført til en gradvis utjevning av markedsandelene. Trenden i marked 1 og 2 er ifølge Tele2 den motsatte. Tele2 viser til at ti år etter lanseringen av bredbåndstelefoni har Telenor en markedsandel på nesten 70 prosent basert på omsetning. Videre viser Tele2 til at den eneste «større» utfordreren som baserer seg på denne teknologien, Telio, ikke har klart å ta mer enn 4,7 prosent av markedet. Tele2 mener det høye antallet bredbåndstelefonitilbydere ikke er noe bevis på lave etableringsbarrierer, og viser samtidig til at disse mer enn 60 selskapene har tatt mindre enn 13,2 prosent av markedet. I varselets avsnitt 162 legges det til grunn at utbygging av lokale/regionale, fiberbaserte aksessnett kan skje gradvis og ikke nødvendigvis være landsdekkende. På denne måten kan infrastrukturen til en viss grad dimensjoneres etter kundemassen og dermed utnytte stordriftsfordeler uten å ha en tilsvarende kundemasse som Telenor. Tele2 mener imidlertid en aktør må være i stand til å tilby landsdekkende tjenester, og er derfor uenig med Nkom. Tele2 mener dessuten at påstanden om at mindre aktører kan utnytte stordriftsfordeler ikke er dokumentert og heller ikke medfører riktighet. I avsnitt 171 legges det til grunn at tilgang til finansielle ressurser ikke utgjør en vesentlig etableringsbarriere. Tele2 er uenig i dette og mener finansielle ressurser innebærer en etableringsbarriere for alle andre aktører enn Telenor. Dette er et marked i nedgang, og selv om mange kunder fortsatt kjøper tjenestene, mener Tele2 at eiere og investorer ikke er villige 13
til å investere på området. Dersom aktører ønsker å utvide kundemassen, må de vinne kunder fra Telenor. Dette er mer kostbart enn å «vedlikeholde» eksisterende kunder, og andre aktører må derfor dekke høyere kostnader enn Telenor, som har en markedsandel på nesten 70 prosent. Tele2 mener markedsanalysen viser at Telenor har en svært sterk posisjon i markedet. Til tross for dette mener Tele2 at Nkom ikke har analysert hvilke konsekvenser Telenors posisjon og markedsstyrke får for konkurrenters mulighet til å etablere seg i markedet eller ekspandere eksisterende virksomhet. Tele2 viser til at i ekomregelverket og konkurranseretten er det en rettslig presumpsjon for at et foretak kan utøve markedsmakt og er dominerende dersom markedsandelene basert på omsetning overstiger 50 prosent. Telenor har en markedsandel på nesten 70 prosent uavhengig av teknologi. Til sammenlikning var denne 74,5 prosent målt i omsetning for abonnement i forbindelse med Nkoms analyse i 2010. Tele2 mener derfor vilkårene for å videreføre markedsreguleringen er oppfylt. Tele2 mener Telenors meget sterke posisjon i seg selv utgjør en barriere for etablering og ekspansjon. I mangel av et regulatorisk sikkerhetsnett som hindrer misbruk av markedsmakt, er det lite attraktivt for konkurrenter å utfordre en så dominerende aktør. Dette gjelder særlig fordi utsiktene til ytterligere innovasjon er små, kundene er lite prissensitive og markedet er preget av kundefrafall. Tele2 har i tillegg kommentert de to øvrige vilkårene i tre-kriterie-testen og Nkoms konklusjon på tre-kriterie-testen. Tele2 mener marked 1 og 2 ikke tenderer mot bærekraftig konkurranse, og at alminnelig konkurranserett ikke er tilstrekkelig. Tele2 viser til argumentene over og til Nkoms vurderinger i 2010. Tele2 mener Telenor har en dominerende posisjon i marked 1 og 2, og har kommentert markedsandeler, innlåsingseffekter og koblingssalg. I tillegg mener Tele2 at de øvrige forholdene som lønnsomhet og manglende kjøpermakt på etterspørselssiden trekker i samme retning. Telenor deler Nkoms syn om at vurderingen av det første kriteriet tilsier at tre-kriterie-testen ikke er oppfylt, og at marked 1 og 2 således ikke lenger kvalifiserer for sektorspesifikk forhåndsregulering. Samtidig er Telenor av den oppfatning at eventuelle vurderinger av kriterium 2 og 3 også ville ført til samme konklusjonen. Denne oppfatningen samsvarer med den nye Anbefalingen fra EU, hvor Telenor viser til vurderinger med hensyn til kriterium 2 i trekriterie-testen for henholdsvis marked 1 og 2. Med henvisning til Nkoms brev av 17. februar 2014, med spørsmål om videre regulering av markedene for fasttelefoni, viser Telenor til at noen av deres grossistkunder i sine svar hevder at det ikke vil være mulig å konkurrere med Telenor dersom reguleringen forsvinner, mens andre grossistkunder har svart at de har en plan for migrering av telefonikunder til andre teknologier. Det er Telenors erfaring at det i det norske markedet utvikles nye løsninger som alternativer til VAB, herunder mobile bedriftsløsninger og ulike IP/SIP-baserte løsninger. Til 14
dette bemerker Telenor at det i alle markeder som står overfor betydelige teknologiskift, kan være ulike forretningsstrategier blant berørte aktører med hensyn til timing og tilnærming til produkt- og markedsmessige tilpasninger til den teknologiske utviklingen. Ifølge Telenor er det i slike situasjoner ikke uvanlig at noen aktører velger å basere seg på den utfasende teknologien lengst mulig for å utsette migreringskostnader, mens andre aktører ønsker å utnytte mulighetene som ligger i teknologiskiftet på et tidligere tidspunkt, for eksempel for å oppnå mer kostnadseffektiv produksjon eller nye inntektsmuligheter. I markeder som gjennomgår slike teknologiskift, og hvor det finnes alternative produksjonsmåter, kan det virke mer konkurranseskadelig enn konkurransefremmende å videreføre en regulering som ble innført basert på helt andre teknologiske og konkurransemessige forutsetninger enn de som gjelder i dagens marked. Reguleringen skal være fremoverskuende og bør ikke bidra til å hindre overgangen fra gammel til ny teknologi i et marked hvor tilbyderne kan velge mellom ulike alternativer både når det gjelder teknologi, produksjonsmåter og produkttilbud. Slik Telenor ser det, er markedet for taletjenester et slikt marked. Kommentarer til høringsinnspill: TDC deler ikke Telenors konklusjon om at ingen av kriteriene i tre-kriterie-testen er oppfylt. Når det gjelder Telenors påstand om å basere seg på gammel teknologi for å utsette migreringskostnader, understreker TDC at de har løpende dialog med sine kunder og lar kundene selv velge om de vil over på nye plattformer/løsninger eller om de ønsker å beholde eksisterende tjeneste. Telenor gjentar sin konklusjon om at det ikke lenger er grunnlag for sektorspesifikk forhåndsregulering av marked 1 og 2. Nkoms konklusjon har metodisk forankring i så vel nasjonalt regelverk som EUs rammer for markedsanalyse og vurdering av behov for sektorspesifikk regulering, jf. Nkoms gjennomføring av tre-kriterie-testen som grunnlag for varsel om tilbaketrekning av alle forpliktelser i marked 1 og 2. Nkoms vurdering Nkom har i markedsavgrensningen kommet til at bredbåndstelefoni er substituerbart med fasttelefoni basert på PSTN/ISDN. Dette var også konklusjonen i forrige vedtak av 10. august 2010 (marked 1) og 1. august 2011 (marked 2). Substitusjonsvurderingene i markedsavgrensningen legges til grunn for tre-kriterie-testen, hvor det første kriteriet er å vurdere om det foreligger strukturelle og regulatoriske etableringshindre i det relevante markedet. Etablering av eget aksessnett for tilbud av tradisjonell fasttelefoni er forbundet med svært høye strukturelle etableringshindre. Som følge av substitusjonsvurderingene kan en 15
tilbyder av fasttelefoni imidlertid kunne gå utenom etableringshindringene ved å basere sin fasttelefonitjeneste på bredbåndstelefoni. TDC og Tele2 har i høringssvarene gitt uttrykk for at det ikke er regningssvarende eller attraktivt å investere bredbåndstelefoniløsninger i et fallende marked. At det er manglende vilje til å investere i fremtidsrettet teknologi for å kunne tilby attraktive produkter i markedet fremover, taler etter Nkoms syn ikke for å opprettholde sektorspesifikk forhåndsregulering av en teknologi som på noe sikt vil bli avviklet. Utviklingen går i retning av avvikling av tradisjonelle fasttelefoniløsninger til fordel for telefoniløsninger basert på IP-teknologi. Aktører i markedet må ta inn over seg denne utviklingen. Å holde fast ved tradisjonelle løsninger, innebærer å utsette migreringskostnader som på et tidspunkt vil måtte komme. Overgang til mer effektive løsninger basert på fremtidsrettet teknologi, bør kunne stimulere til innovasjon og mer fremtidsrettede valg. Flere aktører har tatt inn over seg teknologiskiftet og tilbyr blant annet fasttelefoniløsninger basert på bredbånd. Tele2 mener det er hindre for å ekspandere i markedet, herunder at en aktør må kunne tilby tjenester i hele landet, i motsetning til regionale fiberleverandører og kabelselskaper som tilbyr fasttelefoni som en tilleggstjeneste. Nkom mener at et landsdekkende tilbud kan baseres på regulert tilgang til LLUB eller bitstrømsaksess eller aksessuavhengig, og kan derfor ikke se at det finnes hinder for ekspansjon til hele landet slik Tele2 skriver. Nkom mener i denne sammenheng også at det er lite relevant å bruke Telenors markedsandel i det totale fasttelefonimarkedet som et argument for at det er ekspansjonshindre. Det er markedsandelen innenfor bredbåndstelefoni som bør være det relevante grunnlaget for å vurdere om det er hindre for å ekspandere innenfor ny teknologi. I denne delen av markedet står andre aktører enn Telenor for over 70 prosent av omsetningen, hvorav Telio hadde 20 prosent ved utgangen av 2014. Flere aktører har kommentert forhold knyttet til de to neste vilkårene i tre-kriterie-testen, herunder Telenors markedsandeler i det totale fasttelefonimarkedet. Telenor har utvilsomt en sterk posisjon, i hovedsak basert på PSTN/ISDN, men i et fremoverskuende perspektiv er det imidlertid ikke denne delen av markedet det skal konkurreres i. Telenor har ikke samme posisjon i den delen av markedet som er basert på fremtidsrettet teknologi og hvor det samtidig ikke er vesentlige barrierer for etablering. Her fordeler markedsandelene seg mer jevnt. Telenor har under en tredjedel av markedet, og det er flere tilbydere i markedet. Dersom det skulle gjøres en vurdering av markedsstyrke med tanke på fremtidig reguleringsbehov, mener Nkom at det er denne delen av markedet som måtte vektlegges. 16
Nkom har ikke mottatt høringsinnspill som gir grunnlag for å endre konklusjonen i tre-kriterietesten. Nkom har foretatt mindre justeringer i teksten for å ivareta enkelte innspill. 6 Kommentarer til varsel om opphevelse av forpliktelser i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) og grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 2) 6.1 Konsekvenser av å oppheve forpliktelser Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak Etter Nkoms oppfatning er skadepotensialet for sluttkundene ved bortfall av sektorspesifikk regulering svært begrenset. Både antall kunder med fasttelefon og trafikkvolum i fastnett er redusert siden Nkoms foregående analyse. Tilsvarende gjelder kjøp av grossistproduktene videresalg av abonnement (VAB) og fast forvalg. Dersom avregulering av markedet skulle føre til redusert konkurranse, vil dette ramme en forholdsvis liten kundegruppe. Telenors prissetting i sluttbrukermarkedet vil også være disiplinert av konkurranse fra bredbåndstelefoni og til en viss grad også mobiltelefoni, selv om mobiltelefoni ikke er en del av samme marked. Konsekvensene av bortfall av regulering er antakelig størst i bedriftsmarkedet, da et tilbud om PSTN/ISDN fremdeles synes å være viktig for å kunne tilby en totalpakke til noen typer bedrifter. De største aktørene som tilbyr produkter basert på VAB i bedriftsmarkedet, tilbyr imidlertid også IP-baserte løsninger og markedsfører disse som kostnadseffektive alternativer til ISDN. Ettersom det finnes alternative løsninger også for kundene i bedriftsmarkedet, mener Nkom at skadepotensialet ved avvikling av reguleringen er begrenset. Høringsinnspill: Altibox skriver at de deler Nkoms oppfatning av at kundegruppen er forholdsvis liten, og at konsekvensene antagelig blir små ved opphør av den sektorspesifikke reguleringen av videresalg av abonnement og fast forvalg. Altibox har grunnet liten etterspørsel avsluttet sitt tjenestetilbud basert på videresalg av abonnement. Altibox har bare begrenset tilstedeværelse i markedet for telefonitjenester til bedrifter. Altibox opplever derfor opphør av nevnte regulering som uproblematisk. Phonero hevder at et sentralt rettslig utgangspunkt for analysen og vurderingene bør være ekomloven 1. Under henvisning til denne bestemmelsen synes selskapet ikke at den varslede deregulering legger «til rette for bærekraftig konkurranse». Tvert imot vil en deregulering etter Phoneros oppfatning føre til mindre konkurranse for Telenor med det skadepotensiale det vil ha for sluttkundene. 17
Phonero mener Nkom plikter å vurdere konsekvensene av en deregulering på et korrekt og fullstendig grunnlag og på en måte som kan etterprøves. Selskapet mener Nkom feilaktig legger til grunn at deregulering kun vil få konsekvenser i privatmarkedet. Phoneros hovedankepunkt er at det i deres kundesegment, bedriftsmarkedet og offentlige virksomheter, fortsatt, og til tross for den beskrevne reduksjonen i andre markeder, ofte stilles et ufravikelig krav til fasttelefoni som en del av telefoniløsningen. Det er intet som tyder på at dette vil endre seg på få års sikt. Kravspesifikasjoner i konkurranseforespørsler fra større offentlige virksomheter også i 2014, og som gjelder leveranser for flere år fremover, stiller fortsatt ufravikelige krav om PSTN/ISDN. Dette er ikke omhandlet verken i tre-kriterie-testen eller analysen for øvrig. Phonero viser videre til at kravspesifikasjonene i slike anbudskonkurranser inneholder en rekke spesifikke krav, herunder krav til oppetid, rettetid og kvalitet i fastnettet. Grunnlaget aktører som Phonero har for å kunne inngi anbud, er nettopp de gjeldende reguleringer, som pålegger Telenor krav til de tjenester som leveres, herunder at de skal være på ikkediskriminerende vilkår. Faller disse reguleringer bort, og Telenor får Nkoms aksept for «større handlefrihet og fleksibilitet», kan det føre til at Telenors konkurrenter mister grunnlaget for å kunne tilby leveranser som tilfredsstiller kundenes kravspesifikasjoner også mht. slike spesifikke krav. Phonero fremviser i sitt høringssvar omsetningstall for VAB-kunder for å vise hvor viktig kundegruppen er for selskapet og at segmentet ikke er så begrenset som analysen legger til grunn. Phonero finner det svært urimelig at det varslede vedtaket er basert bl.a. på uforpliktende opplysninger fra Telenor om at selskapet vil fortsette å tilby VAB og fast forvalg. Hva som er begrunnelsen for å imøtekomme Telenors ønsker om «større handlefrihet og fleksibilitet i kommersielle forhandlinger», fremgår ikke. Det fremgår heller ikke noe som underbygger at dette er relevante og saklige momenter i vurderingen. Nkom nevner at vilkårene for konkurrenters tilgang til Telenors fastnett kan bli «noe mer usikre» ved en deregulering. Men effektene av dette er ikke nærmere analysert eller vurdert. Det er en stor svakhet og mangel ved analysen. Uten tilfredsstillende regulering av de vilkår Telenor skal levere på, blir det ikke mulig for andre aktører å konkurrere. Usikkerhet mht. fremtidige priser og spesifikke krav til hva Telenor vil levere vil føre til at bare Telenor har grunnlag for å gi tilbud til markedet. Phonero er av den oppfatning at så lenge Telenor selv tilbyr fasttelefoni til sine kunder, må Telenor pålegges plikt til både å tilby fast forvalg, forvalg ved bruk av prefiks, tilgang i form av videresalg av abonnement og samtrafikk i form av originering. 18
TDC viser til at det ikke bare er eldre privatabonnenter som har preferanser for PSTN/ISDN. Det er også mange av selskapets profesjonelle kunder som av økonomiske, kvalitetsmessige og sikkerhetsrelaterte årsaker ønsker å beholde fasttelefon. TDC viser videre til argumentasjonen fra Nkom om at fravær av regulering kan gi insentiver til å tilby alternative og innovative løsninger. TDC kommenterer at de alltid har fokus på å utvikle produkter og løsninger som medfører utvikling og forbedring, men så lenge kundene ønsker fasttelefoni, vil TDC måtte gjøre det de kan for å være konkurransedyktige overfor disse kundene. TDC mener det er sannsynlig at prisen på VAB vil stige eller ikke følge den generelle prisnedgangen i markedet dersom produktet ikke er regulert. Det vil true TDCs mulighet til å konkurrere i det totale markedet for kommunikasjonsløsninger. Opplysninger fra Telenor om at de vil fortsette å tilby VAB og fast forvalg er ikke tilstrekkelig bindende til å sikre at Telenor ikke endrer mening eller endrer vilkår slik at det kan likestilles med tilgangsnekt. Tele2 mener det fremstår som at Nkoms konsekvensutredning har hatt betydning for beslutningen om å fjerne det regulatoriske sikkerhetsnettet. Tele2 poengterer at de skjønnsmessige vurderingene av «skadepotensialet» i så fall ikke er relevante. Tele2 er videre uenig i Nkoms konsekvensutredning. Fjerning av det regulatoriske sikkerhetsnettet allerede i 2015/2016 vil få store negative følger for kunder, konkurrenter, underleverandører og sluttbrukere. Markedsreguleringen må opprettholdes i alle fall ut 2018. Skadepotensialet er betydelig både i fasttelefonimarkedene og i de tilknyttede markedene for bredbånd, datakommunikasjon og mobiltjenester. Tele2 kan ikke se at ekomloven åpner for å deregulere markedet ut fra en antakelse om at «skadepotensialet er begrenset». Fjernes markedsreguleringen er det en betydelig risiko for at tilgangsvilkårene forverres på kort eller mellomlang sikt. Hvis TDC, Phonero og/eller Tele2 trekker seg ut av markedet, vil den dominerende aktøren overta de aktuelle kundene. Dette vil i verste fall innebære at Telenors markedsandel øker med 13,6 prosent til 80 prosent. Telenors utsagn om at de vil fortsette å tilby tilgang dersom reguleringen forsvinner, har etter Tele2 sin mening liten verdi, og Nkom vil ikke ha myndighet til å håndheve slike uforpliktende uttalelser. Kommentarer til høringsinnspill: 19
TDC støtter Phoneros fremstilling og argumentasjon og er også enig i Tele2s hovedpunkter, mens selskapet mener at Altibox innspill ikke må tillegges vekt ettersom de ikke er i dette markedet. Telenor mener høringssvarene fra andre aktører tegner et for negativt og lite trolig bilde av konkurransesituasjonen etter opphevelse av sektorspesifikk regulering. Telenor opplyser at de ønsker å videreføre tilbud om VAB og fast forvalg og at deregulering vil gi dem mulighet til å gi individuelt tilpassede løsninger. Påstandene om bedriftskundenes preferanser for PSTN/ISDN, fremfor andre telefoniløsninger, er etter deres mening overdreven og har ikke støtte i markedsstatistikken. Telenor kjenner seg imidlertid til en viss grad igjen i påstander om at offentlige anbudskonkurranser stiller ufravikelige krav om PSTN/ISDN telefoni. Denne problemstillingen bør imidlertid ikke løses ved å videreføre grossistregulering, men ved at Nkom presiserer overfor offentlige innkjøpere og KOFA at det ikke bør være ufravikelige krav om levering av fasttelefoni i form av PSTN/ISDN i offentlige anbudskonkurranser, da dette bidrar til å forsinke overgang til ny teknologi. Etter Telenors oppfattelse er det eneste riktige å vurdere behovet for sektorspesifikk regulering opp mot EUs tre-kriterie-test. At enkelte kundegrupper vil kunne oppleve kortsiktige tilpasningsutfordringer, er ikke et vurderingskriterium som bør tillegges vesentlig vekt. Telenor mener aktørene ikke kan forvente at PSTN/ISDN produsert som i dag kan leveres uforandret på ubestemt tid, selv om Telenor ikke har konkrete planer om å fase ut dagens grossisttilbud. Det vil bli endringer uavhengig av regulering, og det er derfor viktig at alle aktørene i bransjen omstiller seg til den teknologiske utviklingen blant annet ved å videreutvikle egne løsninger. Telenor mener at oppheving av tilgangsregulering i marked 1 og 2 i større grad vil bidra til at hele bransjen deltar aktivt i innovasjonskonkurransen om å levere fremtidens telefoniløsninger. Nkoms vurdering: Nkom har gjennomført en tre-kriterie-test og på dette grunnlag konkludert med at markedet ikke kvalifiserer for ex-ante regulering. Ved opphevelsen av forpliktelsene er det i tillegg gjort en vurdering av konsekvensene av deregulering for sluttbrukerne. Nkom mener at en slik vurdering er viktig for å sikre at dereguleringen ikke har konsekvenser som er uheldige sett i lys av den overordnede målsetningen om gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester til brukerne i hele landet. Nkom mener således at Phoneros innspill er ivaretatt, samtidig som konsekvensutredningen ikke har hatt betydning for konklusjonen om å deregulere markedet i den forstand at den har endret konklusjonen. 20
Konsekvensvurderingene har snarere gitt støtte til at det ikke er forholdsmessig å videreføre sektorspesifikk ex ante regulering i disse markedene. Når det gjelder kundesegmentet som fravær av regulering vil ramme, så fremgår det av varselet at Nkom er kjent med at bedriftsmarkedet ofte stiller krav om PSTN/ISDN, ref. varsel om opphevelse av forpliktelser punkt 17. Nkom er derfor klar over at tilgang til VAB/fast forvalg ofte vil være nødvendig for å kunne levere totalprodukter i bedriftsmarkedet. Nkom viser imidlertid til at Telenor i sitt høringssvar skriver at selskapet ønsker å videreføre VAB og fast forvalg selv om forpliktelsene i marked 1 og 2 trekkes tilbake. Konklusjonen om at markedet ikke berettiger for regulering er likevel uavhengig av denne informasjonen og ikke basert på et ønske om å imøtekomme Telenors ønsker, ref. Phoneros innspill. Det vil i følge Telenor normalt være samme kvalitet på telefoniproduktet uavhengig av om det produseres av Telenor eller en VAB-tilbyder. Produksjonsmåten for VAB vil ikke endres ved en eventuell deregulering. Når det gjelder oppetider etc., så er det i følge Telenor nærmest praktisk umulig å ha forskjellige oppetider på telefoniprodukter avhengig av om sluttkunden er Telenor- eller VAB-kunde. Nkom mener på dette grunnlag at Telenors konkurrenter ikke vil miste grunnlaget for å kunne tilby leveranser som tilfredsstiller kundens kravspesifikasjoner som følge av dereguleringen. Når det gjelder prisvilkår for originering, kunne tilgangskjøpere som nevnt i varselet uansett ikke forventet vesentlige prisreduksjoner dersom reguleringsperioden hadde vedvart. Nkom er på dette grunnlag ikke enig i Phoneros fremstilling av at dereguleringen vil ramme både deres omsetning til kunder som kun kjøper VAB og til kunder som kjøper både VAB og mobil. Dereguleringen kan medføre reduserte marginer knyttet til å tilby VAB, men dette gjelder dermed for en mindre del av omsetningen enn det Phonero gir utrykk for. Denne andelen vil også med stor sannsynlighet falle de neste årene. Nkom er videre enig med Telenors innspill om at utfordringer knyttet til ufravikelige krav i anbudskonkurranser om PSTN/ISDN telefoni, ikke bør løses ved regulering. Nkom vil kunne informere aktuelle kjøpergrupper om ulike teknologiske løsninger som alternativ til PSTN/ISDN. Nkom mener på dette grunnlaget at risiko for reduserte marginer i et begrenset og fallende segment ikke kan forsvare sektorspesifikk forhåndsregulering, og således at eventuelle konkurranseproblemer må vurderes etter konkurranseloven. Nkom mener dermed at effektene av noe mer usikre vilkår for tilgang til Telenors fastnett er vurdert og er ikke enig i Phoneros påstand om at en slik vurdering mangler i analysen. 21