Innst. 205 S (2015 2016) Innstilling til Stortinget fra arbeids- og sosialkomiteen Dokument 8:30 S (2015 2016) Innstilling fra arbeids- og sosialkomiteen om Representantforslag fra stortingsrepresentantene Hadia Tajik, Lise Christoffersen, Dag Terje Andersen, Fredric Holen Bjørdal og Rigmor Aasrud om behovet for et sterkere vern av varslere Til Stortinget Sammendrag I dokumentet fremmes «1. Stortinget ber regjeringen legge fram lovforslag som pålegger virksomheter av en viss størrelse å innføre rutiner for håndtering av varsling. Rutinene bør også kunne tilpasses mindre virksomheter. 2. Stortinget ber regjeringen legge fram lovforslag som sikrer mulighetene til anonym varsling. 3. Stortinget ber regjeringen legge fram lovforslag eller utarbeide forskriftsendringer der det presiseres at det ikke er adgang til å reglementsfeste begrensninger i ytringsfriheten og retten til å varsle, verken i privat eller offentlig sektor. 4. Stortinget ber regjeringen legge fram lovforslag der det presiseres at varslerrettighetene omfatter alle arbeidstakere, både fast ansatte, midlertidig ansatte og innleide arbeidstakere. Når det gjelder innleide, må et lovforslag presisere at begrepet «virksomheten» gjelder alle ledd i en kontraktkjede, uansett i hvilket ledd den innleide er formelt ansatt. 5. Stortinget ber regjeringen styrke trepartssamarbeidet med tanke på å øke organisasjonsgraden i norsk arbeidsliv.» Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget. Komiteens behandling Komiteen ba i brev av 13. januar 2016 om statsrådens vurdering av forslaget. Statsrådens svarbrev av 2. februar 2016 følger vedlagt. Som ledd i komiteens behandling av representantforslaget ble det 9. februar 2016 avholdt høring i saken. Følgende deltok på høringen: NHO, UNIO, Norsk presseforbunds offentlighetsutvalg, Norsk journalistlag, Norsk redaktørforening Komiteens merknader Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Dag Terje Andersen, Lise Christoffersen, Kjell Neergaard og Rigmor Aasrud, fra Høyre, Stefan Heggelund, lederen Arve Kambe, Bente Stein Mathisen og Bengt Morten Wenstøb, fra Fremskrittspartiet, Lene Langemyr og Erlend Wiborg, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn, og fra Sosialistisk Venstreparti, Kirsti Bergstø, mener at varslere spiller en viktig demokratisk rolle i dagens samfunn ved å avdekke kritikkverdige og ulovlige forhold i en virksomhet. K o m i t e e n er opptatt av at forholdene må legges best mulig til rette for at kritikkverdige forhold kan avdekkes og bringes til opphør. K o m i t e e n viser til at det kan være en betyde-
2 Innst. 205 S 2015 2016 lig personlig belastning å varsle om kritikkverdige eller ulovlige forhold på en arbeidsplass. Ved å sikre at den som sier ifra får tilstrekkelig beskyttelse mener k o m i t e e n at samfunnet kan høste store gevinster både menneskelig, moralsk, rettslig, økonomisk og sikkerhetsmessig. K o m i t e e n viser til at gjeldende bestemmelser om varsling trådte i kraft 1. januar 2007, jf. Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 84 (2005 2006), Innst. O. nr. 6 (2006 2007). K o m i t e e n viser til at varsling defineres som tilfeller der arbeidstakere sier ifra om kritikkverdige forhold i virksomheten. I tillegg skal varslingen skje på en forsvarlig måte, og det er arbeidsgiver som i tilfelle må påvise at en varsling er urettmessig. K o m i t e e n viser til at et hovedformål med de nye reglene var å tydeliggjøre at varsling både er lovlig og ønsket, samtidig som praksis viste at det var nødvendig å styrke rettsvernet for varslere. K o m i t e e n viser til at forskning i Norge har vist at det varsles oftere i Norge enn i andre land. Samtidig ser det ut til at halvparten av norske arbeidstakere unnlater å varsle om forhold de anser som alvorlige og kritikkverdige, og at den viktigste grunnen er frykten for represalier. K o m i t e e n viser til at i 2014 leverte FAFO en rapport som evaluerte hvorvidt varslingsreglene fungerte etter hensikten. Hovedkonklusjonen var at de nye bestemmelsene fungerer bra, og at de har gjort det enklere og tryggere å varsle, men at varslerens posisjon bør styrkes ytterligere. K o m i t e e n er tilfreds med at de nye reglene langt på vei har fungert, men merker seg at evalueringen også peker på et forbedringspotensial. K o m i - t e e n merker seg også at flertallet i høringsrunden støtter behovet for et styrket varslingsvern. K o m i - t e e n mener derfor at det er et behov for å styrke regelverket ytterligere. Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk V e n s t r e p a r t i viser samtidig til at det under høringen ble reist enkelte prinsipielle spørsmål som noen av høringsinstansene mente ikke var godt nok dekket i representantforslaget. NHO ønsket en nærmere drøfting av forholdet mellom fortrolighet og anonymitet i lys av hensynet til kontradiksjon og mulighetene til å få klarhet i de faktiske forhold. Disse medlemmer mener at hensynet til den som varsler, må ha forrang, men at det kan være en fordel for alle parter dersom den som varsler, har god informasjon om retten til både åpen, fortrolig og anonym varsling. D i s s e m e d l e m m e r fremmer på denne bakgrunn som sikrer mulighetene til anonym varsling, samtidig som retten til åpen og/eller fortrolig varsling uten gjengjeldelse tydelig fremgår.» Disse medlemmer viser videre til at Unio under høringen ga uttrykk for at de savnet en drøfting av gjengjeldelsesproblematikken. Det ble vist til eksempler på massiv gjengjeldelse, til tross for at dagens lovverk inneholder et klart forbud mot dette. D i s s e m e d l e m m e r fremmer på denne bakgrunn som styrker varsleres vern mot gjengjeldelse.» Komiteen viser videre til at representanter for media under høringen tok til orde for at kravet om «forsvarlig varsling» var problematisk og måtte tas ut av loven, og at det var behov for en gjennomgang av begrepet «kritikkverdige forhold». K o m i t e e n ber regjeringen om å ta med en drøfting av hvordan disse begrepene kan tydeliggjøres, i sin varslede høring av nye lovbestemmelser. De samme høringsinstansene viste også til de svenske lovbestemmelsene om kildevern, der kildevern er en plikt, ikke en rettighet som i Norge. Komiteen ber regjeringen vurdere om det er behov for en tilsvarende bestemmelse i norsk lovgivning. Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk V e n s t r e p a r t i viser til et siste poeng fra medias side under høringen, om at ansattes ytringsfrihet i privat og offentlig sektor ikke bare er et spørsmål om varsling etter arbeidsmiljølovens regler, men at regelverket også burde omfatte ansattes rett til å delta i den allmenne samfunnsdebatten. Disse medl e m m e r ber regjeringen vurdere om det er behov for å styrke slik ytringsfrihet i annen lovgivning og at det i den forbindelse blir gjort en vurdering av om begrensninger i ansattes rettigheter til å delta i den allmenne samfunnsdebatten, kan være i strid med Grunnloven 100 om ytringsfrihet. K o m i t e e n viser til svarbrev av 2. februar 2016 fra arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie, der det fremkommer at departementet på bakgrunn av evalueringen av varslinsgreglene og merknadene fra stortingsflertallet i Innst. 207 L (2014 2015) er i gang med å utrede lovendringer som skal styrke varslernes situasjon. Blant annet arbeider departementet med forslag om å gjøre varslingsrutiner obligatorisk, om det skal stilles minimumskrav til innholdet i de interne varslingsrutinene, og i hvilken utstrekning
Innst. 205 S 2015 2016 3 varslervernet skal utvides til innleide arbeidstakere og selvstendige oppdragstakere/næringsdrivende. Departementet ser også på hvordan varslerkonfidensialitet best kan ivaretas, og hvordan arbeidstakernes lovfestede rett til å varsle ikke må begrenses gjennom for eksempel en virksomhets varslingsrutiner. Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, ser frem til at regjeringen kommer tilbake til Stortinget med en sak på egnet måte om endringer i varslingsreglene. Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, er opptatt av at forholdene legges best mulig til rette for at kritikkverdige forhold kan komme frem og bringes til opphør. Dette innebærer at både lovgivning og rutinene i den enkelte virksomhet støtter opp om varslervernet. Samtidig som dette flertallet ser frem til at regjeringen kommer tilbake til Stortinget med en sak om endringer i varslingsreglene, ønsker d e t t e f l e r t a l l e t at det settes ned en bredt sammensatt ekspertgruppe som går igjennom dagens regelverk i sin helhet og fremmer forslag om hvordan varslervernet kan styrkes. D e t t e f l e r t a l l e t fremmer på denne bakgrunn «Stortinget ber regjeringen sette ned en bredt sammensatt ekspertgruppe som skal gå igjennom dagens varslingsregler og komme med forslag til hvordan varslervernet kan styrkes.» Skal økt varsling av kritikkverdige forhold være mulig å oppnå i praksis, mener d e t t e f l e r t a l l e t at det er helt avgjørende at lovparagrafene er informative overfor potensielle varslere, og at begrensningene i varslingsretten i størst mulig grad angis presist og fremgår av lovteksten. Det vil bidra til å skape en trygghet for den arbeidstaker som velger å gå til det skritt å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. D e t t e f l e r t a l l e t mener at dagens formulering om at «arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skal være forsvarlig», jf. aml 2-4, ikke bidrar til å skape den tryggheten som varsleren har behov for, men i stedet dreier fokuset bort fra virksomhetens kritikkverdige forhold og over til spørsmålet om varsleren har opptrådt kritikkverdig i måten det varsles på. D e t t e f l e r t a l l e t viser i den forbindelse til Innst. O. nr. 6 (2006 2007), der Høyre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet og Venstre gikk imot kravet om forsvarlig varsling. På denne bakgrunn mener d e t t e f l e r t a l l e t at det er behov for at det tas en gjennomgang av begrepene «forsvarlig varsling» og «kritikkverdige forhold». Det må vurderes i hvilken grad vilkårene bidrar til at arbeidstakere varsler om kritikkverdige forhold, eller om begrepene i praksis skaper en for høy terskel for varsling. D e t t e f l e r t a l l e t fremmer på denne bakgrunn «Stortinget ber regjeringen vurdere hvorvidt vilkårene forsvarlig varsling og kritikkverdige forhold skaper en for høy terskel for varsling.» Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk V e n s t r e p a r t i viser til representantforslaget og fremmer følgende forslag, som innarbeides i regjeringens varslede utredning av lovendringer: som pålegger virksomheter av en viss størrelse å innføre rutiner for håndtering av varsling. Rutinene bør også kunne tilpasses mindre virksomheter.» eller utarbeide forskriftsendringer der det presiseres at det ikke er adgang til å reglementsfeste begrensninger i ytringsfriheten og retten til å varsle, verken i privat eller offentlig sektor.» der det presiseres at varslerrettighetene omfatter alle arbeidstakere, både fast ansatte, midlertidig ansatte og innleide arbeidstakere. Når det gjelder innleide, må et lovforslag presisere at begrepet virksomheten gjelder alle ledd i en kontraktkjede, uansett i hvilket ledd den innleide er formelt ansatt.» «Stortinget ber regjeringen styrke trepartssamarbeidet med tanke på å øke organisasjonsgraden i norsk arbeidsliv.» D i s s e m e d l e m m e r understreker at trygghet i arbeidsforholdet for mange vil være en forutsetning for at man våger å varsle. Derfor er faste ansettelser viktig for at folk skal tørre å si fra. Terskelen for å varsle er sannsynligvis høyere dersom du er midlertidig ansatt enn fast, fordi risikoen for å ikke få fornyet kontrakt blir en del av vurderingsgrunnlaget. D i s s e m e d l e m m e r understreker at tillitsvalgtsapparatet har en avgjørende rolle i varslingssaker. Derfor må det legges til rette for at flere arbeidstakere organiserer seg. Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at det i tillegg til en styrking av regelverket er nød-
4 Innst. 205 S 2015 2016 vendig med endringer innenfor styrings- og ledelseskulturen i det offentlige. D i s s e m e d l e m m e r vil peke på at det i de siste tjue årene har vokst frem en styrings- og ledelseskultur i det offentlige som bygger på en forholdsvis rigid målstyring, hvor etater styres etter et omfattende apparat av enkle og kvantitative mål, og hvor måloppnåelse igjen er koblet til et belønningssystem. D i s s e m e d l e m m e r viser til at denne målstyringen også har lagt grunnlaget for et etter hvert omfattende og kostbart tilsynsapparat, som kan føre til utvikling av en «nullfeilskultur» hvor ingen tør gjøre noe som ikke er klart definert innenfor de kvantitative målsettingene. I ettertid kan man innse at målene har vært for mange, for detaljerte og at målstyring som prinsipp har vært for dominerende for hvordan etatene styres. I praksis har målstyringen like gjerne blitt et hinder for at gode og kvalifiserte avgjørelser blir tatt av dem som kjenner området best og et hinder for at etater kan lære av erfaringer og utvikle bedre tjenester. For nåværende og fremtidige regjeringer bør det, slik disse medlemmer ser det, bli en overordnet oppgave å sørge for at de målene som utvikles for offentlige etater er få i tallet, at de er kvalitative, og at ansatte selv er med på å forme disse målene, innenfor rammen av overordnede politiske føringer og årlige budsjettrammer. Hensikten må være å etablere tillit, trygghet og bedre kår for de ansattes faglighet. Når ledelsen har tillit til at de ansatte gjør en god jobb, opplever de større fleksibilitet og bedre tid til faglige vurderinger og gjøremål. Både ansatte og brukere er mer fornøyd. På denne måten styrkes ansattes mulighet til å varsle når de avdekker kritikkverdige og ulovlige forhold i en virksomhet. D i s s e m e d l e m m e r fremmer på denne bakgrunn «Stortinget ber regjeringen gjennomgå styringsmodeller i offentlig sektor med den hensikt å fjerne tidkrevende byråkrati, rapportering, kontroll og detaljstyring, og isteden la ansatte få bruke sitt faglige skjønn og stole på deres vurderinger.» Forslag fra mindretall Forslag fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti: Forslag 1 som sikrer mulighetene til anonym varsling, samtidig som retten til åpen og/eller fortrolig varsling uten gjengjeldelse tydelig fremgår. Forslag 2 som styrker varsleres vern mot gjengjeldelse. Forslag 3 som pålegger virksomheter av en viss størrelse å innføre rutiner for håndtering av varsling. Rutinene bør også kunne tilpasses mindre virksomheter. Forslag 4 eller utarbeide forskriftsendringer der det presiseres at det ikke er adgang til å reglementsfeste begrensninger i ytringsfriheten og retten til å varsle, verken i privat eller offentlig sektor. Forslag 5 der det presiseres at varslerrettighetene omfatter alle arbeidstakere, både fast ansatte, midlertidig ansatte og innleide arbeidstakere. Når det gjelder innleide, må et lovforslag presisere at begrepet «virksomheten» gjelder alle ledd i en kontraktkjede, uansett i hvilket ledd den innleide er formelt ansatt. Forslag 6 Stortinget ber regjeringen styrke trepartssamarbeidet med tanke på å øke organisasjonsgraden i norsk arbeidsliv. Forslag fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti: Forslag 7 Stortinget ber regjeringen gjennomgå styringsmodeller i offentlig sektor med den hensikt å fjerne tidkrevende byråkrati, rapportering, kontroll og detaljstyring, og isteden la ansatte få bruke sitt faglige skjønn og stole på deres vurderinger. Komiteens tilråding Romertall I og II fremmes av komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre. K o m i t e e n har for øvrig ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre slikt vedtak: I Stortinget ber regjeringen sette ned en bredt sammensatt ekspertgruppe som skal gå igjennom dagens
Innst. 205 S 2015 2016 5 varslingsregler og komme med forslag til hvordan varslervernet kan styrkes. II Stortinget ber regjeringen vurdere hvorvidt vilkårene «forsvarlig varsling» og «kritikkverdige forhold» skaper en for høy terskel for varsling. III Dokument 8:30 S (2015 2016) Representantforslag fra stortingsrepresentantene Hadia Tajik, Lise Christoffersen, Dag Terje Andersen, Fredric Holen Bjørdal og Rigmor Aasrud om behovet for et sterkere vern av varslere vedlegges protokollen. Oslo, i arbeids- og sosialkomiteen, den 10. mars 2016 Arve Kambe leder Sveinung Rotevatn ordfører
6 Innst. 205 S 2015 2016 Vedlegg Brev fra Arbeids- og sosialdepartementet til arbeids- og sosialkomiteen, datert 2. februar 2016 Svar til Stortinget vedrørende representantforslag fra stortingsrepresentantene Hadia Tajik, Lise Christoffersen, Dag Terje Andersen, Fredric Holen Bjørdal og Rigmor Aasrud om behovet for et sterkere vern av varslere (Dokument 8:30 S (2015-2016)) Jeg viser til brev fra Stortingets arbeids- og sosialkomité 13. januar 2016 der det bes om min vurdering av ovennevnte representantforslag. Forslagsstillerne tar opp en viktig sak. Vi har mange eksempler på at varsling kan være helt avgjørende for at ukultur og kriminalitet blir avdekket. Jeg mener det er viktig; for samfunnet, for virksomhetene og ikke minst for varslerne selv, at vi har et regelverk som støtter opp om varsling og som beskytter de som sier ifra om kritikkverdige forhold. Derfor er jeg, i likhet med forslagsstillerne, glad for at varslingsevalueringen konkluderer med at lovreglene i all hovedsak fungerer etter hensikten. Men jeg er også enig i at evalueringen viser et forbedringspotensial, og at det er behov for å styrke regelverket ytterligere. På bakgrunn av evalueringen og merknadene fra stortingsflertallet i Innst. 207 L (2014-2015), er departementet i gang med å utrede lovendringer som skal styrke varslernes situasjon. Blant annet arbeider departementet med forslag om å gjøre varslingsrutiner obligatorisk (eventuelt med en grense mot f.eks. de helt små virksomhetene), og vurderer også om det skal stilles minimumskrav til innholdet i de interne varslingsrutinene. Videre utreder departementet om og i hvilken utstrekning varslervernet skal utvides til innleide arbeidstakere og eventuelt også til selvstendige oppdragstakere/næringsdrivende. Departementet ser også på hvordan varslerkonfidensialitet (anonymitet) best kan ivaretas. I den forbindelse vil jeg peke på at anonym varsling ikke uten videre er uproblematisk. Som også Fafo viser til i sin rapport, kan anonymitet være vanskelig å garantere, samtidig som den gjør det vanskeligere å undersøke de kritikkverdige forholdene. Anonymitet har også en side til rettssikkerheten til den det varsles om. Derfor vil jeg foreslå at komiteen ikke nå tar stilling til hvordan endringene skal utformes og innrettes, men avventer å konkludere til jeg kommer tilbake til Stortinget med en ferdig utredet sak om dette. For øvrig er jeg enig med forslagsstillerne i at det er viktig at arbeidstakernes lovfestede rett til å varsle ikke begrenses gjennom for eksempel virksomhetens varslingsrutiner. Også dette spørsmålet vil bli adressert i den kommende saken til Stortinget. Regjeringen legger til rette for et organisert arbeidsliv og er opptatt av å fremme et velfungerende trepartssamarbeid. Forslagsstillerne hevder at bevilgningene til trepartssamarbeidet er redusert med 70%, uten at dette er nærmere konkretisert. Dersom det vises til bevilgningene til treparts bransjeprogram, medfører påstanden ikke riktighet. Satsingen videreføres på samme nivå som tidligere. Arbeidstilsynet er gitt en sentral rolle i oppfølgingen og organiseringen av det løpende arbeidet med treparts bransjeprogram, og hoveddelen av bevilgningen er derfor videreført over Arbeidstilsynets budsjett, jf. redegjørelse i Prop. 1 S (2014-2015). De økonomiske midlene blir disponert til aktuelle tiltak i samarbeid med partene som deltar i bransjeprogrammene. Oppsummert er jeg i hovedsak enig i forslagsstillernes syn på varslerevalueringen og at det er behov for å styrke regelverket ytterligere. Jeg mener at Stortinget ikke bør konkludere nå, men avvente at jeg kommer tilbake til Stortinget med forslag til lovendringer. Jeg tar sikte på å sende saken ut på alminnelig høring i løpet av våren 2016.
www.stortinget.no 07 Media 07.no