FORVALTNING AV KLIENTMIDLER Fredrikstad kommune Forvaltningsrevisjonsrapport Rolvsøy 13. november 2012 østfold kommunerevisjon iks 1
INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG... 3 2 INNLEDNING... 4 2.1 Bakgrunn... 4 2.2 Problemstilling... 4 2.3 Metode og gjennomføring... 4 2.4 Revisjonskriterier... 5 3 PROBLEMSTILLING... 6 3.1 Revisjonskriterier... 6 3.2 Fakta... 7 3.3 Vurderinger... 12 3.4 Konklusjon og anbefalinger... 13 4 RÅDMANNENS KOMMENTAR... 14 5 VEDLEGG... 15 østfold kommunerevisjon iks 2
1 SAMMENDRAG Frivillig offentlig forvaltning er en tjeneste som kommunen ved NAV kan tilby sine innbyggere. Dette er ingen lovpålagt oppgave, men er et av flere virkemiddel i et økonomisk rådgivningsperspektiv. Frivillig offentlig forvaltning av en persons økonomi innebærer at vedkommende overlater til det offentlige, helt eller delvis, å disponere sine midler til dekning av nødvendig livsopphold. Målet med tjenesten er at bruker skal bli økonomisk selvstendig. Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet vurdert hvorvidt Fredrikstad kommune ved sosialtjenesten i NAV har etablert et forsvarlig system for ivaretakelse av tilbudet om frivillig forvaltning av klienters midler. Vurderingene er gjort på bakgrunn av landsdekkende veiledningsrutiner utgitt fra NAV sentralt. Samtidig har revisjonen avdekket enkelte forhold vi finner grunn til å bemerke. Dette dreier seg om svakheter ved systemet og et tilfelle av manglende etterlevelse av systemet. På dette grunnlaget anbefaler revisjonen følgende: det bør fremgå av internrutinen at avtalene er tidsavgrenset, samt at avtalene skal evalueres jevnlig. formuleringen i internrutinens trinn 12 bør endres slik at den ikke bærer preg av å sette vilkår for bruker. internrutinens krav om journalnotat i forbindelse med avtaleinngåelse bør etterleves. Revisjonen takker for god tilrettelegging og godt samarbeid fra Navs side i forbindelse med gjennomføringen av prosjektet. Fakta er innhentet ved bruk av intervju og dokumentanalyse. Vi har intervjuet teamleder, to forvaltningsansvarlige og to veiledere. Av dokumenter har vi gjennomgått internrutine og tilhørende maler. Det er også gjennomført en mappegjennomgang av de fysiske klientmappene, i tillegg har vi gjennomgått klientenes elektroniske journalnotat. Det er i dag totalt 91 brukere av tjenesten frivillig offentlig forvaltning ved NAV Fredrikstad. Fakta viser at Fredrikstad kommune ved sosialtjenesten i NAV i stor grad har etablert et forsvarlig system for ivaretakelse av tilbud om offentlig forvaltning. Det er utarbeidet en internrutine som er i tråd med anbefalingene fra NAV sentralt, samt tilhørende maler. Fakta viser også at det er etablert gode kontrollrutiner tilknyttet brukers forvaltningskonto. østfold kommunerevisjon iks 3
2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Faktaboks 1: Bakgrunn Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. Plan for forvaltningsrevisjon 2012 2013 ble vedtatt i bystyret 9. februar 2012, sak PS 12/4. Planen ble omrokert av kontrollutvalget 22. juni 2012. Etter omrokkering er Forvaltning av klientmidler neste prosjekt på planen. I planen heter det: Sosialtjenesten i NAV kan tilby frivillig forvaltning av klientmidler. Skal dette gjøres på en sikker måte for brukeren, forutsetter ordningen god internkontroll, gode rutiner og en praksis i tråd med disse. I følge regnskapsrevisjon kan det være risiko for at dette ikke er tilfellet. Plan for gjennomføring av prosjektet ble vedtatt av kontrollutvalget 22. juni 2012. 2.2 Problemstilling Rapporten omhandler følgende problemstilling: Har Fredrikstad kommune, ved sosialtjenesten i NAV, etablert et forsvarlig system for ivaretakelse av tilbudet om frivillig forvaltning av klienters midler? 2.3 Metode og gjennomføring Faktaboks 1: Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Prosjektet er gjennomført ved dokumentanalyse av aktuelle planer, rutiner og interne dokumenter. Informasjon fra disse er supplert med kvalitative intervjuer av teamleder for ordningen i NAV, førstekonsulent i regnskapsavdelingen i Fredrikstad kommune, veiledere og forvaltningsansvarlige. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet referat, som så er verifisert av informanten. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Videre er det gjennomført en mappegjennomgang hvor totalt 12 fysiske klientmapper og journalnotater er gjennomgått. Dette for å undersøke om det er samsvar mellom de nasjonale føringer og kommunens egne rutiner og praksis på området. Mappene er valgt ut basert på antall år bruker har benyttet ordningen og fra ulike forvaltningsansvarlige. I tillegg er alle journalnotat som omhandler brukere hvor avtale er iverksatt fra november 2011 gjennomgått. Det gjelder åtte brukere 1. Undersøkelsen er gjennomført av regnskapsrevisor Jostein Ek og forvaltningsrevisor Lena Longva-Stavem i perioden juli til september 2012. 1 Ett journalnotat omhandler to personer, et samboerpar. østfold kommunerevisjon iks 4
2.4 Revisjonskriterier Faktaboks 1: Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: Lov om sosiale tjenester i arbeidsog velferdsforvaltningen av 18/12-2009 nr. 131 (lov om sosiale tjenester i NAV) Landsdekkende veiledningsrutiner for frivillig offentlig forvaltning av enkeltpersoners økonomi Arbeidsog velferdsdirektoratet (2011) Utledning av revisjonskriteriene følger under problemstillingen. østfold kommunerevisjon iks 5
3 PROBLEMSTILLING Har Fredrikstad kommune, ved sosialtjenesten i NAV, etablert et forsvarlig system for ivaretakelse av tilbudet om frivillig forvaltning av klienters midler? 3.1 Revisjonskriterier Frivillig offentlig forvaltning innebærer at brukeren overlater helt, eller delvis, til sosialtjenesten ved NAV å disponere sine midler for å dekke nødvendig livsopphold og andre utgifter. Dette er ingen lovpålagt oppgave for NAV, men en tjeneste NAV kan tilby hvor målet er at brukeren skal bli økonomisk selvstendig. Basert på de landsdekkende veiledningsrutiner utgitt av NAV, og som omtales i vedlegget, kan følgende krav utledes: I forbindelse med etablering av forvaltningsavtalen bør det bli tatt følgende hensyn: o andre og mindre inngripende tiltak bør ha blitt forsøkt i forkant av avtale om frivillig offentlig forvaltning, samt at brukeren skal være best mulig informert om hva avtalen innebærer o det bør være enighet om hvor lenge avtalen skal vare, og på hvilken måte brukeren skal ha innsynsrett o det er en forutsetning at brukeren deltar i utarbeidelse av avtalen, og at det avklares hvorvidt vedkommende har behov for andre tjenester fra NAV frem til avtalen iverksettes I tillegg vises det til at: o det kan ikke settes vilkår i forbindelse med etablering av avtalen forvaltningsavtalen skal være individuelt tilpasset, og avtalen skal inneholde: o en oversikt over hvilke inntekter og utgifter som inkluderes i avtalen, samt hvilke fullmakter NAV har mot eksterne aktører avtalen bør i tillegg inneholde: o rutiner for hvordan uforutsette utgifter, ekstra midler eller feilutbetalinger skal håndteres og hvilke vilkår som gjelder for oppsigelse det bør bli foretatt en oppfølgning av avtalen som innebærer en evaluering av selve avtalens innhold, og vurdering hvordan den økonomiske rådgivningen fungerer. i forbindelse med etablering av konto er det gitt følgende anbefalinger: o en representant fra kommunens regnskapsavdeling bør ha vært involvert i etableringen av det overordnede avtaleverket i forbindelse med offentlig forvaltning o det bør opprettes to kontoer i brukerens navn hvor et fåtall av NAV ansatte har tilgang til den kontoen som disponeres av NAV pengetransaksjonene må kontrolleres på flere tidspunkt østfold kommunerevisjon iks 6
Det er en bemyndiget person som kan inngå avtalen. 3.2 Fakta Organisering og ansvar NAV Fredrikstad er organisert i tre avdelinger, i tillegg til en avdeling direkte under nestleder som utfører administrative oppgaver for hele kontoret. Kommunalsjef for seksjon for omsorg og sosiale tjenester er kommunens øverste leder for NAV 2. forvaltningsgruppen. Økonomiske rådgivere og sosialveiledere er samarbeidspartnere. NAV Fredrikstad har hatt tilbud om frivillig offentlig forvaltning siden etableringen av NAV i 2008. Før etableringen av NAV ble tjenesten tilbudt ved de lokale sosialkontor. Fredrikstad kommune har siden opprettelsen av NAV benyttet en internrutine i forbindelse med frivillig offentlig forvaltning, Forvaltning av andres penger. Denne ble sist revidert 1.11.2011. Ny og gammel rutine er i stor grad identiske. Det fremgår av gjeldende internrutine at formålet med forvaltning er å fremme økonomisk og sosial trygghet, hvor målet er at bruker skal bli økonomisk selvhjulpen. Rutinen gir en detaljert beskrivelse av de ulike trinn som skal følges i forbindelse med etablering av forvaltningsavtale, samt hvem som har ansvar for gjennomføring av disse. Figur 1: Organisering av NAV Fredrikstad Ordningen om frivillig offentlig forvaltning ligger under avdeling Team Stab/støtte. Denne avdelingen er plassert direkte under nestleder. I følge dokumentet internkontroll, kommunale tjenester ved NAV Fredrikstad, har både NAV leder og nestleder det helhetlige og faglige ansvaret for kommunalt og statlig tjenesteinnhold ved NAV kontoret. Teamleder har det overordnede ansvaret for teamets operative virksomhet. Dette innebærer blant annet å sørge for at teamets virksomhet foregår i tråd med gjeldende regelverk og retningslinjer Det er tre personer, forvaltningsansvarlige, fordelt på 2,5 årsverk som inngår i Ved inngåelse av avtale om frivillig offentlig forvaltning benyttes en standard mal, Avtale om frivillig forvaltning. Denne brukes som et grunnlag for utarbeidelse av den individuelle forvaltningsavtalen. Standardmalen ble tatt i bruk høsten 2009. I perioden fra februar 2009 og frem til mars 2012 har det blitt inngått 42 forvaltningsavtaler. I samme periode er det avsluttet 71 avtaler. Det er ulike årsaker til at avtalene er blitt avsluttet: 41 personer har selv ønsket å avslutte, 8 personer har fått oppnevnt hjelpeverge, 13 personer har flyttet til en annen kommune, 8 personer er døde og 1 person er sagt opp av NAV. Det er i dag totalt 91 brukere av frivillig offentlig forvaltning. Tre personer mottar ekstern lønn, mens de øvrige mottar en 2 www.fredrikstad kommune.no østfold kommunerevisjon iks 7
eller annen form for trygd. Noen av brukerne har hatt forvaltning over lang tid. År Inngåtte avtaler 1996 2 1997 0 1998 1 1999 0 2000 1 2001 0 2002 1 2003 3 2004 2 2005 13 2006 11 2007 3 2008 10 2009 7 2010 10 2011 22 2012 3 6 TOTALT 92 4 GJELDENDE 91 Tabellen henviser til inngåtte og gjeldende avtaler. Blant dagens brukere har de fleste rus- og psykiske problemer. I forkant av en avtale om forvaltning er bruker i kontakt med flere ledd innenfor NAV. Veileder har fulgt bruker frem til inngåelse av avtalen gjennom å gi råd og veiledning. Økonomisk rådgiver er den som anbefaler offentlig forvaltning, og den forvaltningsansvarlige har ansvaret for å gjennomføre avtalen. Teamleder undertegner avtalen om frivillig offentlig forvaltning på vegne av NAV. Den forvaltningsansvarlige deltar i arbeidet og drøftningsmøtene med bruker. Bruker har i hovedsak kontakt med forvaltningsansvarlig i løpet av avtaleperioden. Etablering av offentlig forvaltning Teamleder viser til at økonomisk rådgivning med mål om selvhjulpenhet står sentralt i forbindelse med etablering av avtale om frivillig offentlig forvaltning. Alt annet skal være forsøkt i forkant, noe som fremgår av trinn 1 i internrutinen. 5 I forkant av avtaleinngåelsen blir det gitt sosialfaglig veiledning som inkluderer enkel økonomisk råd og veiledning. Det blir også gitt økonomisk rådgivning hos en gjeldsrådgiver. Frivillig offentlig forvaltning skal være siste utvei. Det er viktig å igangsette en prosess så fort som mulig dersom det viser seg at en bruker ikke klarer sine økonomiske forpliktelser. Det krever en innsats av veileder, og det kan i mange tilfeller være tilstrekkelig at veileder gir bruker en detaljert orientering om hvordan vedkommende skal opprette faste trekk i banken. På denne måten kan veileder være en forebyggende faktor når det gjelder brukere som kanskje ellers ville ha endt opp med frivillig forvaltning. Det heter videre i trinn 3 i internrutinen, at dersom det blir bestemt at avtale om offentlig forvaltning skal iverksettes, skal det skrives et journalnotat. I journalnotatet skal det fremgå: hvilke alternativer som er forsøkt i forkant av avtaleinngåelsen hva man ønsker å oppnå (mål og hensikt) hvilke samarbeidspartnere som er aktuelle fullstendig økonomisk oversikt og stauts gjeld. Ved gjennomgang av de fysiske mappene fikk vi opplyst at dette journalnotatet arkiveres elektronisk, og ikke i mappene. Dette begrunnes med at det er veileder og 3 Siste registrerte avtale ble gjort i juli 2012. 4 En person er nylig avgått ved døden. 5 Rutinen heter «Forvaltning av andres penger», og ble sist revidert 1.11.2011 østfold kommunerevisjon iks 8
ikke forvaltningsansvarlig som skriver notatet. Ovennevnte journalnotat foreligger ikke i syv av åtte avtaler som er etablert siden november 2011. Vi får opplyst fra veilederne at journalnotat ikke ble skrevet fordi rutinen ikke var kjent. Teamleder opplyser at rutinen er en saksbehandlerutine som ligger tilgjengelig på Frekit og kontorintern side. Vi får videre opplyst at rutinen ble gjort kjent fra ledelsen på grunn av et økende antall avtaler om frivillig offentlig forvaltning i 2011. Teamleder viser i denne forbindelse til at økonomisk rådgiver og forvaltningsansvarlige har vært i alle teamene og orientert om rutinen. Det alltid er et møte mellom bruker, veileder, økonomisk rådgiver og forvaltningsansvarlig for å avklare behovet for tjenesten. Her blir bruker informert om avtalen og tilhørende forvaltning muntlig. Det settes ikke noen tidsramme for hvor lenge avtalen skal vare. I avtaleteksten fremkommer det at avtalen løper til den blir sagt opp. Praksisen med løpende avtaler begrunnes i at det er veldig individuelt hvor lenge den enkelte brukerne trenger forvaltning, og derfor vanskelig å bestemme hvor lang tid avtalen skal løpe på forhånd. Som tidligere beskrevet er det flere brukere av denne tjenesten som har rus- og psykiske problemer, og som har behov for langvarig oppfølging. Forvaltningsansvarlige viser også til at den nye ordningen med arbeidsavklaringspenger (AAP), hvor det er utbetaling hver 14. dag, har vist seg å slå negativt ut for mange brukere av tjenesten. Det er fordi ikke alle er i stand til å sette av penger til, eksempelvis husleie, når utbetalingene skjer hver 14. dag. Det er også noen brukere som har fått gjeldsordning, og fra den økonomiansvarliges side er det ønskelig at bruker har frivillig forvaltning så lenge gjeldsordningen pågår. Dette er for å sikre at avtalene i gjeldsordningen blir overholdt. I avtalen står det ikke beskrevet på hvilken måte brukeren skal ha innsynsrett. I intervju får vi opplyst at mulighet for innsyn blir individuelt tilpasset den enkelte bruker. Bruker får tilbud om å se skyggeregnskap i sammenheng med budsjett, samtidig som den forvaltningsansvarlige er tilgjengelig på telefon. Den forvaltningsansvarlige har alltid med seg brukers fysiske perm i møter, og det har utviklet seg en praksis hvor forvaltningsansvarlig uoppfordret viser denne til bruker. Bruker er selv med på utformingen av avtalen som skjer i drøftningsmøte sammen med veileder, økonomisk rådgiver og forvaltningsansvarlig. I denne forbindelse får bruker kopi av avtale og budsjett når dette er endelig fastsatt. Teamleder opplyser at det kan være en utfordring at bruker ønsker fortgang i iverksettelsen av avtalen, mens det fra NAV s side er viktig at det brukes tilstrekkelig tid for å kartlegge alle elementer som avtalen bør inkludere. Teamleder presiserer at det er vesentlig at bruker selv medvirker i inngåelse av avtalen, noe som kan være en utfordring for de brukere som har problemer når det gjelder rus og psykiatri. Gjennom en nær dialog mellom bruker og forvaltningsansvarlig sikres det på den andre side at uklarheter raskt blir avklart. Frem til avtalen iverksettes blir det foretatt en individuell vurdering hvorvidt bruker har behov for sosialhjelp den første måneden for å komme à jour økonomisk når forvaltning starter. østfold kommunerevisjon iks 9
Det settes det ikke vilkår i forbindelse med etablering av avtalen. Avtalens innhold Som beskrevet tidligere benyttes det en standard mal ved inngåelse av avtale om frivillig offentlig forvaltning. Mappegjennomgangen viser at avtalene som blir inngått er individuelt tilpasset. Avtalen inneholder også en oversikt over hvilke inntekter og utgifter som er inkludert. I klientmappene foreligger det erklæring om fritak fra taushetsplikt hvor bruker gir NAV fullmakt til å utveksle og innhente opplysninger om brukers økonomi fra eksterne aktører. I tillegg skriver bruker under på en samtykkeerklæring hvor NAV gis fullmakt til å opprette en konto i DnB Nor Bank ASA. I denne samtykkeerklæringen/ disponeringsavtalen er det oppgitt en måneds gjensidig oppsigelsesfrist på disponeringsavtalen. Det er ikke samsvar mellom avtaletekst i selve forvaltningsavtalen og samtykkeerklæringen. I forvaltningsavtalen fremgår det at: Dersom xxx sier opp, må avtalen avsluttes opp uten grunnet opphold. I samtykkeerklæringen blir det henvist til en måneds gjensidig oppsigelsesfrist. Forvaltningsavtalen i sin helhet, som også inkluderer samtykkeerklæring, skal sies opp uten grunnet opphold fra bruker side, og med en måneds oppsigelsestid fra NAVs side. Dersom bruker får bostøtte foreligger det også en samtykkeerklæring som gir NAV rett til å overføre disse pengene inn på forvaltningskontoen. I avtaleteksten fremkommer det at dersom det ikke er dekning på konto til å dekke avtalens forpliktelser vil utgifter til livsopphold, husleie, strøm, boliglån og eventuelt gjeldsordning bli prioritert. Teamleder opplyser at prioriteringene også blir vurdert i samarbeid med bruker. I noen tilfeller kan det være aktuelt å forhandle med kreditorer om oppdeling av faktura. Det står videre i avtalen at dersom det oppdages feil i utbetalinger etter avtalen er bruker forpliktet til å: ikke benytte midlene før det er avklart med NAV Fredrikstad gi beskjed til NAV Fredrikstad så snart som mulig NAV forplikter seg på den andre side til å rette opp feilen snarest mulig, eventuelt overføre riktig beløp. Forvaltningsansvarlig har tett dialog med bruker, og dersom det er feilutbetalinger blir dette ordnet etter nærmere avtale med bruker. Dersom det blir foretatt utbetalinger utenom avtalen blir dette avtalt individuelt med hver enkelt. Forvaltningsansvarlige opplyser at bruker som oftest ikke ønsker å si opp avtalen. Avtalen blir ansett som en trygghet, og for mange innbærer den at det er et problem mindre å forholde seg til i hverdagen. Dersom en bruker velger å si opp avtalen står det beskrevet i trinn 12 i den interne rutinen at vedkommende skal opplyses om at han eller hun ikke kan forvente å få forvaltning igjen. Forvaltningsansvarlige påpeker at denne orienteringen blir gjort av praktiske saksbehandlingsårsaker. Brukerne kan komme til å utnytte ordningen med stadige oppsigelser, og de blir derfor advart for å forebygge dette. Forvaltningsansvarlige viser til at det kan være tilfeller hvor bruker ikke helt har oversikt når det gjelder å si opp avtalen. Det blir derfor orientert om at etablering av ny avtale innebærer at bruker på gå gjennom systemet på nytt, og henvisning må igjen gis fra veileder eller økonomisk rådgiver. Teamleder viser til at dersom en bruker har sagt opp avtale om frivillig forvaltning en eller flere ganger, og søker NAV om østfold kommunerevisjon iks 10
krisehjelp/ sosialhjelp, kan det blir vurdert å søke om tvungen forvaltning. En bruker vil ikke bli nektet forvaltning igjen, men årsak til tidligere oppsigelse kan få betydning for videre samarbeid. Dersom en bruker har sagt opp avtalen blir ikke nettbankkonten avsluttet, men stående i null- saldo. Dette er i tilfelle det blir vurdert slik at bruker bør få en ny mulighet. Tilfeller hvor dette kan være aktuelt er når bruker likevel ikke klarer sine økonomiske forpliktelser, og søker NAV om økonomisk hjelp til for eksempel husleie og strøm. I samråd med veileder, økonomirådgiver og forvaltningsansvarlig kan i slike tilfeller frivillig offentlig forvaltning igangsettes nok en gang. I noen tilfeller kan det i slike tilfeller også være aktuelt å søke om tvungen forvaltning. Avtalen blir sjeldent sagt opp fra NAVs side. I tilfeller hvor dette skjer blir en opprettholdelse av avtalen ansett uforsvarlig på grunn av hvordan bruker forholder seg til sin økonomi. Et eksempel kan være at bruker ber om å få utbetalt alt som er innestående på konto slik at regninger da forblir ubetalte. I slike tilfeller eksisterer det ikke noe grunnlag for frivillig forvaltning. Oppfølgning av avtalen De forvaltningsansvarlige opplyser at selve avtalen ikke blir evaluert, men ved omgjøringer av budsjettet blir dette evaluert. Det skjer i hovedsak i samarbeid med bruker, men også i samarbeid med økonomirådgiver. Det avholdes per i dag ikke faste økonomikurs. Teamleder opplyser at det har vært forsøkt tidligere, men på grunn av dårlig oppmøte har dette blitt avviklet. Vi får opplyst at noen brukere ikke har forutsetninger for å nyttiggjøre seg av økonomikurs. De forvaltningsansvarlige påpeker at de er i kontinuerlig dialog med bruker, og økonomisk rådgivning inngår som en naturlig del av denne dialogen. Dette skjer både i møter og over telefon. Det er hele tiden et fokus fra forvaltingsansvarliges side at bruker skal få forståelse av egen økonomi. Utfordringen ved ordningen kan være at forvaltningen blir en hvilepute for brukerne. Målet er at brukerne skal bli selvhjulpne, og det er ønskelig med tettere samarbeid inn mot bruker. Etablering av konto og kontroll I 2009 ble en ny forvaltningsavtale 6 utarbeidet i samråd med kommunens regnskapsavdeling og kommuneadvokaten. 21.1.2011 var en representant for kommunens regnskapsavdeling tilstede i forbindelse med etableringen av ny bankavtale. Det opprettes kun en forvaltingskonto på hver bruker, og det er to forvaltningsansvarlige som har myndighet til å etablere nye kontoer. De er selv administratorer for kontoene og kan tildele disposisjonsretter til andre og hverandre, men ikke til seg selv. Det er alltid to forvaltningsansvarlige involvert ved opprettelse av kontoer. Teamleder godkjenner avtalene. Totalt er det tre personer fordelt på 2.5 årsverk som har disposisjonsrett over brukernes konti. I henhold til trinn 10 i internrutinen, skal avstemming gjøres hver måned av en annen person en den som har foretatt utbetalinger på kontoen. I intervju får vi opplyst at pengetransaksjonene blir avstemt ved avslutning av måneden, hvor kontoutskriftene kontrolleres mot underliggende bilag. Mappegjennomgangen viste at det var ulike personer som foretok utbetalinger og avstemming av samme konto. Det ble 6 Overordnet avtale som regulerer brukerkontoer med kommunens bankforbindelser. østfold kommunerevisjon iks 11
heller ikke avdekket uoverensstemmelser mellom transaksjoner og bilag. Omorganisering I februar i år ble igangsatt et prosjekt hvor det skal gjøres en kartlegging av brukerne, med tanke på hvor lenge de har benyttet tjenesten frivillig forvaltning, og hvilke andre type tjenester de mottar fra NAV. I forbindelse med dette prosjektet skal det også bli foretatt en evaluering av hvordan NAV selv har organisert arbeidet. Hensikten med prosjektet er å få et større fokus blant de ansatte på at brukerne skal bli selvhjulpne. Teamleder påpeker at det også kan være en utfordring når brukerne av frivillig forvaltning benytter tjenesten lengre enn nødvendig fordi de ser tjenesten som en trygghet. Prosjektet er forventet avsluttet innen utgangen av 2012. I denne forbindelse er også foreslått en ny organisasjonsstruktur, hvor økonomirådgivning, forvaltning og økonomisk sosialhjelp samles i ett felles team mot hver bruker. Bostøtte er også tenkt innlemmet i denne team-strukturen. De forvaltningsansvarlige anser også denne nye organisatoriske strukturen som en fordel. 3.3 Vurderinger Som det fremgår av revisjonskriteriene er ordningen om frivillig offentlig forvaltning et virkemiddel i et økonomisk rådgivningsperspektiv. Målet med ordningen er at bruker skal bli økonomisk selvstendig. Revisjonen finner at NAV har et system som i stor grad ivaretar kravene til avtale om frivillig offentlig forvaltning. Vi legger her til grunn internrutinen «Forvaltning av andres penger». Rutinen gir en detaljert beskrivelse av hvilke trinn som skal følges i forbindelse med etablering, oppfølgning og oppsigelse av en forvaltningsavtale. Fakta viser at forvaltningsavtalene er individuelt tilpasset, og at de inneholder rutinebeskrivelser i henhold til revisjonskriteriene. Fakta viser videre at det er etablert gode kontrollrutiner for opprettelse, disponering og avstemming av brukers forvaltningskonto. Samtidig er det tre forhold revisjonen finner grunn til å bemerke, hvorav to gjelder systemet og et berører praksisen. For det første er avtalene ikke tidsbestemte. Det fremgår heller ikke noe konkret tidspunkt for evaluering i avtaleteksten. I tillegg er det manglende samsvar mellom samtykkeerklæring og forvaltningsavtalen når det gjelder oppsigelsestid. For det andre stiller revisjonen spørsmålstegn ved rutinens trinn 12 om at bruker ikke kan forvente å få ny forvaltningsavtale ved oppsigelse, eller at det vil bli vurdert å søke om tvungen forvaltning ved søknad om krisehjelp/ sosialhjelp. Vi mener disse formuleringene bærer preg av å sette vilkår, og er dessuten ikke forenlig med tanken om at frivillig forvaltning på et eller annet tidspunkt skal gjøre bruker selvhjulpen. Vi legger imidlertid til grunn at praksisen er mer nyansert og individuelt tilpasset enn hva rutinen legger opp til. For det tredje har revisjonen avdekket manglende etterlevelse av rutinens trinn 3. Her viser mappegjennomgangen at journalnotat mangler i syv av åtte avtaler som er etablert siden november 2011. Etter revisjonens oppfatning er dette ikke tilfredsstillende. Dersom bruker skal få kontroll over egen økonomi krever det en aktiv innsats og en målrettet plan fra tjenesteyter. Dette innebærer i første rekke en bevisstgjøring av hvilke virkemidler som er prøvd ut, hvilke som er aktuelle fremover i tid, og hva man ønsker å oppnår med ordningen. Når dette ikke østfold kommunerevisjon iks 12
journalføres, kan det være en risiko for at målet om økonomisk selvhjulpenhet ikke får nødvendig fokus. Samtidig viser revisjonen til at NAV selv har tatt tak i denne problemstillingen, gjennom pågående kartlegging av brukere og en eventuell omorganisering av tjenestetilbudet. 3.4 Konklusjon og anbefalinger Fredrikstad kommune, ved sosialtjenesten i NAV, har i stor grad etablert et forsvarlig system for ivaretakelse av tilbud om frivilling offentlig forvaltning. Det vises i denne sammenheng til utarbeidelse av internrutine «Forvaltning av andres penger», samt tilhørende maler. Samtidig har revisjonen avdekket enkelte forhold både på systemnivå og knyttet til praksis. Basert på vurderingene i kapittel 3.3 anbefaler derfor revisjonen følgende: Det bør fremgå av rutinen at avtalene i hovedsak skal være tidsavgrensede, samt at avtalen skal evalueres med faste mellomrom. Formuleringen i rutinens trinn 12 bør endres, slik at den er mer i samsvar med den praksisen som faktisk utøves, og ikke bærer preg av å sette vilkår for bruker. Rutinens krav om journalnotat i forbindelse med inngåelse av avtale om frivillig forvaltning bør etterleves. Jostein Ek (sign.) regnskapsrevisor Lena Longva-Stavem (sign.) forvaltningsrevisor Anders Svarholt (sign.) oppdragsansvarlig revisor østfold kommunerevisjon iks 13
4 RÅDMANNENS KOMMENTAR østfold kommunerevisjon iks 14
5 VEDLEGG Kommunen eller NAV kontoret 7 har en lovfestet plikt til å forebygge og løse sosiale problemer gjennom lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. I 1 første ledd, heter det: Formålet med loven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet. NAV kontoret kan oppfylle formålene i 1 gjennom ulike virkemidler som blant annet sosialhjelp, kvalifiseringsprogram og bostøtte. Videre heter det i lovens 17 at kommunen plikter å gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Generelt NAV sentralt utgav i 2011 veiledningsrutiner for frivillig forvaltning av enkeltpersoners økonomi. Rutinene vektlegger hvordan NAV kontorene bedre kan involvere brukerne av frivillig offentlig forvaltning, og hvordan tjenesten kan forbedres. Frivillig offentlig forvaltning er ingen lovpålagt oppgave, men en tjeneste som NAV kan tilby sine brukere. Tjenesten innebærer at brukeren overlater helt eller delvis til sosialtjenesten ved NAV å disponere sine midler for å dekke nødvendig livsopphold og andre forpliktelser som følger av avtalen. Ordningen om frivillig offentlig forvaltning er et virkemiddel i et økonomisk rådgivningsperspektiv. 7 I denne rapporten henvises det til NAV kontoret. Frivillig offentlig forvaltning kan bidra til å styrke den enkeltes selvfølelse gjennom at brukeren får hjelp til å ta kontroll over egen økonomi. Det er samtidig et virkemiddel som kan bidra til å forebygge bostedsløshet. I veiledningsrutinene presiseres viktigheten av økonomisk rådgivning i tillegg til selve forvaltningen. Det vises til at økonomisk rådgivning er vesentlig fordi forvaltning av midler lett kan bli et statisk virkemiddel som ikke alene bidrar til økonomisk selvstendighet. Det er først og fremst økonomisk rådgivning som bidrar til selvhjulpenhet over tid. Inngåelse av avtale Det bør være en hovedregel at det er forsøkt med andre, og mindre inngripende alternativer før det iverksettes frivillig offentlig forvaltning. NAV kontoret må forsikre seg om at brukeren har nødvendig og rettslig handleevne dersom det er tvil om dette. Frivillig forvaltning er en tjeneste som NAV tilbyr. Det kan derfor ikke settes vilkår i forbindelse med etablering av avtalen, etter 20 8. Grunnen til dette er at det da vil være en risiko for at avtalen ikke blir inngått frivillig. Bruker av avtale om frivillig offentlig forvaltning skal være best mulig informert om hva avtalen innebærer, og det innebærer at avtaleteksten må være tydelig og presis. Ved oppstart av frivillig offentlig forvaltning bør det avtales på hvilken måte brukeren kan få innsyn i kontoen sin. NAV 8 I lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 20 først ledd heter det: «Det kan settes vilkår for tildeling av økonomisk stønad, herunder at mottakeren i stønadsperioden skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen( ). østfold kommunerevisjon iks 15
kan også i denne prosessen tilby brukeren kurs slik at vedkommende kan lære seg å forvalte egen økonomi. Brukeren har rett til innsyn i alle transaksjoner som blir foretatt på vedkommendes konto. Ved inngåelse av avtalen skal det avtales hvordan dette hensynet blir ivaretatt. Som en minimumsløsning skal bruker og NAV kontor ha kopi av bankutskrift etter avtale med banken. Ved inngåelse av avtalen bør det bli enighet om avtalens varighet, og frivillighet forutsetter også at brukeren deltar i utarbeidelse av avtalen. Saksbehandler og økonomisk rådgiver bør sette opp et budsjett sammen med brukeren ved inngåelse av avtalen. Her kan det vurderes om refinansiering er hensiktsmessig. I denne fasen bør det også vurderes om særlige regler skal gjelde, eksempelvis regler om gjeld som stiftes i tilknytning til pengespill. Det vil være viktig for brukeren å få vite hvor lang tid det vil ta før avtalen blir satt i kraft, og dette bør også fremgå av selve avtalen. Det bør kartlegges om brukeren trenger økonomisk rådgivning i forhold til hvordan vedkommende skal disponere sine midler frem til avtalen blir iverksatt. Noen brukere kan også ha behov for økonomisk stønad frem til avtalen trer i kraft. Avtalens innhold Det må lages en oversikt over hvilke inntekter og utgifter som inkluderes i forvaltningsavtalen. Dersom NAV kontoret skal ha kontakt med brukerens kreditorer må bruker gi særskilt fullmakt til dette. Når avtale blir inngått bør det bli tatt stilling til hvordan prioriteringen skal være dersom det ikke er tilstrekkelige midler til å dekke de avtalte utgiftene. Det bør også avtales hvilke rutiner som skal gjelde dersom brukeren får uforutsette utgifter. Løsningen på å håndtere uforutsette utgifter kan være å sette av et månedlig beløp. Avtalen bør også si noe om hvordan ekstra midler som feriepenger eller skattepenger skal disponeres. Det viktigste i denne sammenheng er at brukeren og NAV kontoret er enige om hvordan midlene skal fordeles. Det bør i tillegg avtales hvordan utbetaling av midler utenom avtalen skal bli foretatt, og hvordan reguleringen skal foregå dersom det er feil i utbetalingene etter avtalen. Tidspunkt for evaluering bør fremgå av avtalen, og første evaluering bør skje i løpet av den første måneden etter at avtalen er inngått. Dette er for å avdekke eventuelle behov for endringer. Oppsigelse av avtalen er gjensidig, og skal som hovedregel være skriftlig. Bruker må ha mulighet til å avslutte avtalen uten for strenge formkrav, og med kort avviklingstid. Dette er fordi en frivillig forvaltningsavtale ikke berører den enkeltes selvbestemmelsesrett. En lang oppsigelsestid vil være et inngrep i denne retten. Etablering av konto Når NAV etablerer det overordnede avtaleverket i forbindelse med frivillig offentlig forvaltning vil det være en styrke at en representant fra kommunens regnskapsavdeling er representert. Det er fordi at vedkommende ofte vil ha erfaring fra lignende avtaleforhold. Det anbefales at det opprettes et system hvor to kontoer står i brukerens navn, hvor den ene disponeres av NAV, og den andre av brukeren selv. Det anbefales at et fåtall av ansatte ved NAV kontoret har disposisjonsrett over brukerens konto. østfold kommunerevisjon iks 16
Kontroll og revisjon Det stilles krav til selve rutinen, og de personer som utfører rutinen, når det gjelder å forvalte enkeltpersoners økonomi på en betryggende måte. Pengetransaksjonene må kontrolleres under forberedelse til overføring, under selve overføringen og på et senere tidspunkt. Det anbefales at NAV kontorets internrutine og bankavtale blir forelagt administrasjonen og revisjonen til vurdering uttalelse. Kommunen må ha tilgang til all dokumentasjon som foreligger for hver forvaltningsavtale. østfold kommunerevisjon iks 17