Klima- og miljødepartementet Postboks 8013 Dep 0030 OSLO Trondheim, 29.01.2016 Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2015/11869 Saksbehandler: JOHHAU Innsigelse til arealformål fiske med bestemmelser til kommuneplanens arealdel for Osen kommune - Uttalelse fra Miljødirektoratet Miljødirektoratet ser det som positiv at Osen kommune bruker kommuneplanens arealdel til å ta aktivt stilling til bruk og vern av sjøarealene. Direktoratet er av den oppfatning, i likhet med Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, at saken reiser to viktige spørsmål knyttet til a) rekkevidden av plan- og bygningsloven og hvorvidt den gir kommunen adgang til å styre bruk og vern i sjø forhold til aktuell sektorlovgivning, og dersom det er tilfelle b) om kommunens begrunnelse er godt nok. Tareskog er blant de mest produktive økosystemene på kloden og utgjør således en viktig naturtype fordi de danner tredimensjonale habitater med stort mangfold av assosiert plante- og dyresamfunn. Miljødirektoratet mener det er viktig at kartlagte tareskoger av nasjonal betydning kan skjermes mot taretråling. Kommunal- og moderniseringsdepartementet må avklare om det er juridisk mulig å benytte plan- og bygningsloven til dette formålet. Miljødirektoratet viser til e-post av 29.11.2015 fra Klima- og miljødepartementet med vedlagte planmateriale, og til møte og befaring 15.1.2016 med representanter fra Osen kommune, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Klima- og miljødepartementet (KLD), Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), Nærings- og Fiskeridepartementet (NFD), Fiskeridirektoratet og Miljødirektoratet. Vi forutsetter at sakens dokumenter og fakta er kjent for partene i saken. Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/73 58 05 00 Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no Internett: www.miljødirektoratet.no Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo 1
Innsigelse Det foreligger innsigelse fra Fiskeridirektoratet region Midt (tidligere Region Trøndelag) til kommuneplanens arealdel for Osen kommune. Innsigelsen er knyttet til bruk av bestemmelser som forbyr høsting av tare i områder som er avsatt til arealformålet Fiske og arealformålet Naturområde i sjø. Kommunen har gjennom bestemmelsen i 5.4.1 Fiske og 5.7.1 Naturområder i vann, angitt et forbud mot tarehøsting. Taretråling er regulert i havressursloven og Fiskeridirektoratet mener at bestemmelsen vil skape vansker med å gjennomføre Forskrift om regulering av høsting av tare i Sør-Trøndelag fylke (J-78-2015), og peker videre på at begrunnelsen for innføring av en slik bestemmelse ikke er god nok. Fiskeridirektoratet legger til grunn at retten til høsting av tang og tare tilhører staten (unntatt på områder som er underlagt privat eiendomsrett), og tolker det dit hen at plan- og bygningsloven ikke gir kommunen hjemmel til å forby taretråling, på lik linje med at de ikke kan forby eller regulere annen utøvelse av fiske. Det er gjennomført mekling med Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, hvor meklingen er oppsummert i 2 sentrale punkter: 1. Har kommunen hjemmel til å forby tarehøsting gjennom kommuneplanens arealdel? 2. Dersom slik hjemmel foreligger, er da kommunens begrunnelse god nok? Miljødirektoratets vurdering Miljødirektoratet ser det som positivt at Osen kommune har innlemmet sjøområdene i sin arealplanlegging. Ulike miljøhensyn gjør seg gjeldene også på og i sjøen. Plan- og bygningsloven gir kommunene handlingsrom til å vurdere arealbruken ut fra lokale hensyn og foreta interesseavveininger mellom bruk og vern av sjøområdene både på vannoverflate, i vannsjiktet og på sjøbunnen. Det er stor geografisk variasjon rundt om i kommunene i hva som er utfordringer knyttet til arealbruk på og i sjø. Kommunens myndighet etter plan- og bygningsloven er også avgrenset mot ansvarsområdene til andre myndigheter, og hvor den aktuelle arealbruken bør avklares gjennom samarbeid mellom partene. Saken reiser noen prinsipielle spørsmål knyttet til rekkevidden av kommunenes arealplanlegging i sjøområdene etter plan- og bygningsloven og skjæringspunktet til andre sektorlover, som i dette tilfelle Havressursloven. Ut fra miljøhensyn er tareskogen viktig i biologisk mangfoldsammenheng. Naturtypen større tareskogforekomster er en av naturtypene som kartlegges i regi av Miljødirektoratet i det nasjonale programmet «Kartlegging av marint biomangfold». Begrepet tareskog brukes om sammenhengende sublittorale hardbunnsområder som hovedsakelig er bevokst med tareplanter. I Miljødirektoratets håndbok 19-2001 om «Kartlegging av marint biologisk mangfold» går det frem at de norske tareskogene kan dekke et areal på opp til ca. 10 000 km2. Halvparten av dette arealet består av tareskoger der stortaren dominerer. Det er imidlertid geografiske forskjeller i stortarens størrelse og tetthet langs kysten, og de største forekomstene finnes i områdene rundt Møre og Romsdal og på Trøndelagskysten. 2
Tareskog er blant de mest produktive økosystemene på hele kloden, som en slags undersjøisk regnskog. På en kvadratmeter kan det leve over 100 000 små dyr, som snegler og krepsdyr fra over 200 forskjellige arter som igjen er næring for andre (Norderhaug K. M. 2005). Tareskogene utgjør således en viktig naturtype fordi de danner tredimensjonale habitater med et stort mangfold av assosiert plante- og dyresamfunn. Den årlige produksjonen av smådyr er beregnet til å kunne gi næring til 3 millioner tonn fisk årlig (NIVA 2011). Tareskogene har en svært viktig betydning både som yngle- og oppvekstområde, som gjemmested og som beiteplass for ulike typer fisk. Det er også en del sjøfugler som benytter tareskogene som matfat, deriblant ærfugl, havelle og skarv. Tareskogen er videre, i likhet med den tropiske regnskogen, viktig fordi den binder opp karbondioksid fra omgivelsene og produserer oksygen mens den vokser (NIVA 2011). Det er gjort relativt lite konkret overvåking av områder der det har pågått tarehøsting over noe tid, men de senere årene er det imidlertid kommet noen foreløpige resultater på dette fra Nord- Trøndelag. Havforskningsinstituttet (HI) har blant annet gjennomført undersøkelser både før- og etter prøvehøsting av stortare i Nord-Trøndelag, samt oppfølgende undersøkelser av felt som ble prøvehøstet i dette området i perioden 2010-12. Undersøkelsene viser at rekruttering og gjenvekst etter prøvehøsting av tare til nå har vært god, men HI konkluderer likevel med at det fremdeles er knyttet usikkerhet til restitusjonstiden for tarevegetasjonens størrelse samt mengden påvekstalger etter 3 års overvåking. Dette er også bakgrunnen for at HI ikke kan gi konkrete anbefalinger om hva som kan være optimal høstefrekvens på stortare i det undersøkte området. I Osen kommune har det blitt gjennomført kartlegging av marint biologisk mangfold, herunder kartlegging av naturtypen tareskoger av nasjonal og regional betydning. Det er registrert 17 lokaliteter av tareskogforekomster av nasjonal verdi (A-lokalitet), og 112 lokaliteter av regional verdi (B-lokalitet i kommunen jf. naturmangfoldloven 8 om kunnskapsgrunnlaget (Naturbase 2015). Dette er kunnskap som kan legges til grunn når kommunen prioriterer hvordan kommunens sjøarealer skal disponeres, for eksempel i kommuneplaner. Miljødirektoratet ser at det er en viss usikkerhet omkring tarehøstingens mulige konsekvenser på økosystemet og vurderer at naturmangfoldloven 9 om føre-var-prinsippet, slik kommunen påpeker, kommer til anvendelse i saken. Det kan se ut som kommunen har benyttet marine naturtypedata fra naturbasen og fiskeridirektoratets kartdatabase over fiskeplasser, med bl.a. områder for bruk av aktive- og passive- redskap, for å lokalisere arealformålet fiske i sin arealplan. Miljøfaglig er bevaringsverdien størst i tareskog med nasjonal betydning dvs. A-lokalitetene. Gitt at plan- og bygningsloven gir tilstrekkelig rammer for bruk av arealformål og bestemmelser for bevaring av marint biologisk mangfold, så vil Miljødirektoratet tilrå at A-lokaliteter inngår i en slik arealvurdering. Osen kommunes utvalg av sjøareal med tilhørende bestemmelser blir noe vid og generell, og er lite nyansert i forhold til de mest betydningsfulle tareskogområdene. Når det gjelder naturmangfoldloven 10, 11 og 12, så vurderer Miljødirektoratet at disse tre paragrafene ikke er relevant for saken. Saken reiser spørsmålet om hvorvidt kommunen, uavhengig av kunnskapsgrunnlaget rundt virkningen av taretråling, kan benytte plan- og bygningsloven til å styre denne type arealbruk. Kommunen har benyttet arealformål Fiske og Naturområde i sjø og knyttet forbudsbestemmelse til disse formålene. Det kan gis bestemmelser om "vern av vannflate, vannsøyle og bunn", jf. plan- og bygningsloven 11-3
11 nr.3. «Ordlyden her er ganske vid, og vil sannsynligvis være tilstrekkelig hjemmel for å gi konkrete bestemmelser om for eksempel størrelse på anlegg i sjø, antall, plassering, utforming og avstand til land. Likevel vil det være en begrensning i adgangen til å gi bestemmelser som går over i ansvarsområder til andre myndigheter» 1. Miljødirektoratet er usikker på rekkevidden av plan- og bygningsloven i forhold havressursloven på dette området, og om kombinasjon av arealformål og bestemmelser som kommunen har benyttet er mulig. Hensikten med bruk av arealformålet Fiske er å foreta en avveining av bruk og /eller vern knyttet til formålet Fiske. I KLDs veileder T-1491 - Kommuneplanens arealdel, omfatter underformålet Fiske; i sjø all høsting av viltlevende marine ressurser, jf. virkeområde i Havressursloven. Havressursloven avgrenser sitt virkeområde slik: «Lova gjeld all hausting og anna utnytting av viltlevande marine ressursar og tilhøyrande genetisk materiale. Viltlevande marine ressursar er fisk, sjøpattedyr med heilt eller delvis tilhald i sjøen, andre marine organismar og plantar med tilhald i sjøen eller på eller under havbotnen, og som ikkje er i privat eige». Havressursloven definerer Fiske som begrep og hvor også «andre marine organismar og plantar» inngår i definisjonen. Høsting av tare kan ut fra dette tolkes som å inngå som en del av arealformålet Fiske, og at uttak av tare er tillatt og styres av bestemmelser i havressursloven og tilhørende forskrifter. Dersom målet er å sikre av biologisk mangfold vil det være mer naturlig å bruke arealformålet Naturområde i sjø. Miljødirektoratet er kjent med at KMD har gjennomført en analyse hvor hensikten er å styrke veiledningen om helhetlig arealplanlegging etter plan- og bygningsloven i kystnære sjøområder (Norconsult rapport 2015: Analyse av utfordringer for arealplanlegging etter plan- og bygningsloven i kystnære sjøområder). Analysen tar utgangspunkt i hovedformålet Bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone, samt alle underformål til dette hovedformålet. Kommunene gis en rekke valgmuligheter til bruk av arealformål for den aktuelle arealbruken i sjø, og muligheter for å knytte planbestemmelser som skal klargjøre vilkårene for bruk og/eller vern til det aktuelle arealformålet. Rapporten, som er første ledd i departementets arbeid med å styrke veiledningen til kommunene, peker på en rekke utfordringer knyttet til planlegging i sjøområdene med utgangspunkt i erfaringer fra reelle planprosesser, og det er identifisert en rekke utfordringer knyttet til framstilling av arealbruk på og i sjø. Miljødirektoratet mener det er riktig av kommunen å se på mulighetene for å benytte plan- og bygningsloven som virkemiddel for å ivareta biologisk mangfold i sjø, men ser at de juridiske rammene og rekkevidden for planlegging etter plan- og bygningsloven i sjøområdene kan være uklare, og direktoratet er usikker på om det er mulig å benytte arealformål og bestemmelser slik Osen kommune har gjort i denne saken. 1 Rapport fra Norconsult AS 2015: Analyse av utfordringer for arealplanlegging etter plan- og bygningsloven i kystnære sjøområder s. 73 4
Miljødirektoratet mener det er viktig at kartlagte tareskoger av nasjonal betydning kan skjermes mot taretråling. Kommunal- og moderniseringsdepartementet må avklare om det er juridisk mulig å benytte plan- og bygningsloven til dette formålet. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Ellen Hambro direktør Bjørn Bjørnstad avdelingsdirektør Kopi til: Kommunal- og moderniseringsdepartementet Postboks 8004 Dep 0030 OSLO Osen kommune 7740 Steinsdalen Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen 7468 Trondheim Fiskeridirektoratet Postboks 185 Sentrum 5804 Bergen 5