Forslag til endringer i reguleringen av retursystemer for drikkevareemballasje

Klima- og miljødepartementet Boks 8013 Dep 0030 OSLO Oslo, 17.mars 2014 Deres ref.: 2012/2395 Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2013/1098 (tidligere 2012/905) Saksbehandler: Hege Rooth Olbergsveen Forslag til endringer i reguleringen av retursystemer for drikkevareemballasje Retursystemer for drikkevareemballasje er regulert gjennom avfallsforskriften kapittel 6 om retursystemer for emballasje til drikkevarer. Miljødirektoratet gjør årlige vedtak om returandel for godkjente retursystemer, og disse legges til grunn for Toll- og avgiftsdirektoratets reduksjon av miljøavgiften i henhold til forskrift om særavgifter. Forskriften har i stor grad vært uendret siden 1993. Samtidig har markedet for drikkevareemballasje og teknologi for sortering og materialgjenvinning av avfall endret seg betydelig. Forbudet mot deponering av nedbrytbart avfall har ført til at retursystemer som inkluderer energiutnyttelse i returandelen kan oppnå en høy returandel ved å inkludere energiutnyttelse av drikkevareemballasje. Gjennom årlige søknader og vedtak om returandel har fastsettelsen av returandel for de ulike retursystemene utviklet seg i ulike retninger. Disse endringene har ført til at det etter direktoratets vurdering er for stor usikkerhet i tallgrunnlaget for fastsettelse av returandel, og at muligheten for å fastsette feil returandel har økt betraktelig. Det er stor forskjell på hvor mye ressurser det enkelte retursystem kan bruke på beregning og dokumentasjon av returandel, og det er ikke tilstrekkelig likebehandling og like konkurransevilkår for retursystemene i dag. I tillegg har endringene ført til at reguleringen og arbeidet med fastsettelse av returandeler er unødig komplisert og ressurskrevende. Det har også ført til at potensialet for materialgjenvinning, som ofte vil være bedre for miljøet, ikke blir tatt ut og at drikkevareemballasje havner som forsøpling i naturen. Miljødirektoratet foreslår at energiutnyttelse ikke lenger skal inngå i grunnlaget for beregning av returandel. Vårt forslag bidrar til redusert usikkerhet i returandelen, økt likebehandling, like konkurransevilkår og stimulerer til økt materialgjenvinning av drikkevareemballasje. Som følge av forbudet mot deponering av biologisk nedbrytbart avfall, sendes restavfallet fra husholdningene i dag til forbrenning med energiutnyttelse. Slik returandelen beregnes i dag, innebærer dette at et retursystem i teorien kan oppnå en returandel på rundt 80 prosent uten å ha noe eget Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/73 58 05 00 Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no Internett: www.miljødirektoratet.no Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Strømsveien 96, 0663 Oslo 1

innsamlingssystem og ved kun å basere seg på dagens system for innsamling av restavfall. Dette strider etter vår mening med forskriftens intensjon. Vi foreslår imidlertid å åpne for at eksisterende retursystemer som oppfyller gitte vilkår kan få en engangsdispensasjon i tre år, hvor energiutnyttelse fortsatt tas med. I dag fastsetter Miljødirektoratet returandelen ut fra retursystemets forventede returandel i kommende periode. Denne vurderingen gjøres på grunnlag av tidligere oppnådde resultat og hva retursystemet sannsynliggjør av effekter av nye tiltak. For å redusere usikkerheten i returandelen, foreslår vi at returandelen settes lik oppnådd returandel forrige kalenderår. Dette innebærer at vi ikke legger inn forventet effekt av nye tiltak fra retursystemet i vurderingen. Dette er i tråd med hvordan avgifter fastsettes på andre områder. Det er også grunn til å tro at dette vil sette økt oppmerksomhet mot å få samlet inn mer av drikkevareemballasjen. Miljødirektoratet foreslår også skjerpede dokumentasjons- og rapporteringskrav. Direktoratet foreslår at pantesatsene for drikkevareemballasje som omsettes etter at revidert regelverk trer i kraft økes fra 1 og 2,50 kroner, til 2 og 3 kroner, avhengig av påfylt volum på drikkevareemballasjen. De endrede pantesatsene vil gjelde fra nytt regelverk trer i kraft, slik at det ikke vil være mulig å hamstre flasker og bokser for panting med ny sats. Vi åpner også for at retursystemer i særskilte tilfeller kan søke om å bruke høyere pantesatser. Direktoratet foreslår å opprettholde den differensierte pantesatsen mellom produsent og videreforhandler, og presiserer at den skal følges av alle retursystemene. Differensieringen gjør at de videreforhandlere som tar imot mer drikkevareemballasje enn de selger får en netto inntekt, mens de som tar imot mindre tomgods enn de selger vil få en netto utgift. Vi tydeliggjør at retursystemer eller produsent/importør kan betale en ytterligere godtgjøring til videreforhandler i tillegg til den differensierte panten. I tillegg foreslår direktoratet flere mindre tiltak. Miljødirektoratet mener at med innføring av våre foreslåtte tiltak vil retursystemer som oppnår 95 prosent returandel ha gjort en tilfredsstillende jobb, og vi foreslår å opprettholde denne grensen for fullt fritak for miljøavgiften. Noe svinn i innsamling av drikkevareemballasjeavfall må vi regne med, særlig når det som ender i restavfallet ikke inkluderes i returandelen. Vi vurderer at kostnadene ved å øke innsamlingen, og dermed returandelen, ut over 95 prosent kan være så høye at det kan stimulere til innføring av tiltak som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Direktoratet foreslår imidlertid at miljøavgiften i fremtiden skal reduseres lineært mellom 1 og 95 prosent, for å unngå det store spranget i avgiftsreduksjon fra 94 til 95 prosent returandel. Flere av tiltakene vil føre til økt innsamling av drikkevareemballasje til ombruk og materialgjenvinning, og i mange tilfeller vil dette gi positive miljøeffekter i form av reduserte klimagassutslipp, redusert energibruk og redusert forsøpling på land og i marine miljø. Dette gjelder særlig for drikkevareemballasje i metall og plast. Tiltakene foreslås i hovedsak gjennomført gjennom endringer i avfallsforskriften kapittel 6 og ved å stille nye vilkår i godkjenningene til retursystemene. 2

Miljødirektoratet foreslår også et tiltak som kan medføre behov for endringer i Finansdepartementets forskrift om særavgifter. Det er relativt små samfunnsøkonomiske nytte- og kostnadseffekter ved tiltakene, men særlig for drikkevareemballasje i plast og metall forventer vi at det vil være god samfunnsøkonomisk nytte ved økt materialgjenvinning. Våre forslag vil redusere de fastsatte returandelene for retursystemene, noe som gir staten økt inntekt (proveny) fra miljøavgiften på drikkevareemballasje. Den gjennomsnittlige endringen i miljøavgiften per enhet drikkevare som er berørt av tiltakene er ikke stor, og vi anslår den til 23 øre. Totalt selges det rundt 2 milliarder enheter drikkevareemballasje per år, noe som gjør at den totale økningen i inntektene til staten fra miljøavgiften likevel vil være betydelig. Vi har vurdert å gjøre avgiftsomleggingen provenynøytral ved å redusere avgiftssatsen for miljøavgiften. Vi fraråder likevel det, siden det kan gi så lave avgiftssatser for miljøavgiften at det ikke er et tilstrekkelig insentiv til å bli medlem i et retursystem og arbeide for høy returandel. Vurderinger av grunnavgiften har ikke vært en del av vårt oppdrag, men det kan være gode grunner til å vurdere om det er mer hensiktsmessig eventuelt å gjøre endringene provenynøytrale gjennom å endre avgiftssatsene på grunnavgiften. Miljødirektoratet har ikke utredet dette. Vi forventer at våre forslag vil gi miljømessige nytteeffekter som følge av økt ombruk og materialgjenvinning og redusert forsøpling. Vi viser til oppdrag fra Klima- og miljødepartementet av 6. juli 2012, hvor Miljødirektoratet fikk i oppdrag å gjennomgå reguleringen og prosedyrene for fastsettelse av returandeler for drikkevareemballasje. Vi ble særlig bedt om å vurdere om dagens regulering er hensiktsmessig for å nå målsettinger om høy grad av materialgjenvinning og å forhindre forsøpling. Videre skulle direktoratet vurdere behovet for endring av pantesatsenes nivå og differensiering, herunder betydningen av at 50-øren er fjernet som betalingsmiddel. Miljødirektoratet foreslår en rekke endringer i avfallsforskriften kapittel 6 om retursystemer for emballasje til drikkevarer, og vårt forslag til revidert forskrift følger som vedlegg 1. Vedlegg 2 er høringsnotat og konsekvensvurdering av våre forslag til endringer. Direktoratet har fått utarbeidet to underlagsrapporter. Mepex Consult AS sin vurdering av innhold i returandel følger som vedlegg 3 og konsulentfirmaet BDOs vurdering av kravene til revisors kontrollhandlinger er vedlegg 4. Kommentarer til forskriften, skjemaer og veiledninger er ikke utarbeidet, og dette arbeidet er en del av direktoratets videre arbeid. Utfordringer med dagens regulering Reguleringen av retursystemer for drikkevareemballasje har i stor grad vært uendret siden reguleringen ble innført med drikkevareforskriften i 1993. Samtidig har det vært en betydelig endring i markedet for drikkevarer og en rask utvikling i teknologi for sortering 3

og materialgjenvinning av avfall. Gjennom søknader, vedtak og avgjørelser i klagesaker om returandel, har de enkelte retursystemene utviklet seg i ulike retninger. Dette har resultert i flere problematiske forhold ved dagens regulering, og direktoratet vurderer særlig disse utfordringene som betydelige: 1. Det har over tid blitt introdusert et økende antall elementer som retursystemene legger til grunn ved beregning av returandel. Dokumentasjonen som ligger til grunn for enkelte av disse beregningene er av varierende kvalitet. Dette har bidratt til økt usikkerhet og at muligheten for å fastsette feil returandel har økt. Det er stor forskjell på hvor mye ressurser det enkelte retursystem kan bruke på beregning og dokumentasjon av returandel. Dette kan føre til forskjellsbehandling og konkurransebegrensende effekter mellom retursystemene. Miljødirektoratets vedtak om returandel gir totalt om lag 6 milliarder kroner i avgiftsreduksjon for produsenter og importører av drikkevareemballasje. En endring i fastsatt returandel på 1 prosentpoeng kan utgjøre opp til 22 millioner kroner for retursystemet der det har størst effekt, og usikkerheten i grunnlaget for fastsettelse av returandel kan utgjøre mange prosentpoeng. Det er derfor svært viktig å redusere usikkerheten i returandelen for å sikre likebehandling og dermed like konkurransevilkår for retursystemene. Utfordringen og årsaker er nærmere omtalt i kapittel 3.1 i vedlegg 2. 2. Reguleringen har blitt unødig komplisert og dermed ressurskrevende, både for retursystemene, miljømyndighetene og Tollvesenet. Utfordringen og årsaker er nærmere omtalt i kapittel 3.2 i vedlegg 2. 3. Potensialet for økt materialgjenvinning, som i mange tilfeller vil være en miljømessig bedre løsning, tas ikke ut, og dagens regulering gir begrenset insentiv til økt innsamling, ombruk og materialgjenvinning utover dagens nivå. Mengden drikkevareemballasje som sendes til energiutnyttelse er relativt høy for enkelte retursystemer. Utfordring og årsaker er nærmere omtalt i kapittel 3.3 i vedlegg 2. 4. Drikkevareemballasje havner som forsøpling i naturen. Selv om mesteparten av drikkevareemballasjen samles inn, havner noe drikkevareemballasje som forsøpling på land eller i marine miljøer og gir negative miljøeffekter. Utfordringer og årsaker er nærmere omtalt i kapittel 3.4 i vedlegg 2. Direktoratet foreslår en rekke endringer For å redusere utfordringene med dagens regulering, foreslår Miljødirektoratet en rekke tiltak i det vedlagte høringsnotatet. Miljødirektoratet mener at det er tre endringer som er særlig viktige for å redusere usikkerheten i grunnlaget for fastsettelse av returandel, og dermed oppnå økt likebehandling og mer like konkurransevilkår for retursystemene: 1. Energiutnyttelse skal ikke inngå i grunnlaget for beregning av returandel. Tiltaket innebærer at det kun er drikkevareemballasje innsamlet til ombruk og materialgjenvinning som inngår ved beregning av returandel. Som følge av forbudet mot deponering av biologisk nedbrytbart avfall, sendes restavfallet fra husholdninger i dag til forbrenning med energiutnyttelse. Slik returandelen 4

beregnes i dag, innebærer dette at et retursystem i teorien kan oppnå en returandel på rundt 80 prosent uten å ha noe eget innsamlingssystem og ved kun å basere seg på dagens system for innsamling av restavfall. Dette strider etter vår mening mot forskriftens intensjon. I tillegg er forutsetninger ved beregning av energiutnyttelse en stor kilde til usikkerhet ved beregning av returandel, og tiltaket er derfor viktig for å sikre likebehandling og like konkurransevilkår. En innskjerping av hva som inngår i returandelen vil trolig bidra til økt ombruk og materialgjenvinning av drikkevareemballasje, der dette er bedriftsøkonomisk lønnsomt. Tidligere utredninger har særlig vist at for drikkevareemballasje i metall og plast har materialgjenvinning positive miljøeffekter sammenlignet med energiutnyttelse. De positive miljøeffektene kommer både i Norge og i andre land. 2. Returandelen som fastsettes for kommende periode skal være lik oppnådd returandel forrige kalenderår godkjent av Miljødirektoratet. Returandelen skal beregnes som forholdet mellom innsamlet mengde og generert mengde innenfor ett kalenderår. Dette betyr at det ikke lenger skal være mulig å gjøre noen korrigeringer for lagerendringer eller tidsforskyving av innsamlet eller generert mengde. Justeringer for disse forholdene kan ha stor effekt på et retursystems returandel, og ved å fjerne disse korrigeringene oppnås større grad av likebehandling og retursystemene får mer like konkurransevilkår. Forslaget innebærer at returandelen fastsettes ut fra dokumentert effekt av gjennomførte tiltak, og et retursystem vil dermed kun belønnes for sitt oppnådde resultat. Dette er i tråd med avgiftsfastsettelsen på andre områder. Miljødirektoratet vil utvikle egne rutiner for fastsettelse av returandel ved første gangs fastsettelse av returandel for nye retursystemer, første år etter innføring av revidert regelverk og etter overgangsordning for inkludering av energiutnyttelse. Tiltaket bidrar til redusert usikkerhet og økt likebehandling av retursystemene, i tillegg til at økte insentiver til å samle inn mer drikkevareemballasje gir positive miljøeffekter. 3. En rekke ulike tiltak er foreslått for å stramme inn på rapporteringskravene. Dette gir retursystemene klarere rapporteringskriterier, og gjør det lettere for Miljødirektoratet å likebehandle retursystemene. Økt kvalitet på rapporteringen gir også myndighetene et mer korrekt tallgrunnlag for vår rapportering til ESA på våre forpliktelser etter EUs emballasjedirektiv. Direktoratet foreslår å åpne for at vi kan gi en engangsdispensasjon som tillater inkludering av energiutnyttelse ved beregning av returandelen for eksisterende retursystemer dersom de oppfyller gitte vilkår. Dispensasjonen gis for en periode på tre år. Retursystemene vil kun ha mulighet til å søke om en slik dispensasjon ved innføringen av revidert regelverk. Et slikt tidsbegrenset unntak for energiutnyttelse kan for eksempel være aktuelt for retursystemer for drikkekartong, der de kan få tid til å utvikle løsninger som bidrar til økt materialgjenvinning og en tydeligere positiv miljøeffekt over livsløpet. Denne ordningen vil også redusere effektene av våre foreslåtte tiltak som påvirker returandelen for retursystemet for drikkekartong til skoler og barnehager. 5

For å oppnå mer effektiv ressursbruk hos myndighetene, foreslår vi å endre retursystemenes tidsfrist for søknad om fastsettelse av returandel til 15. mars. Tilsvarende endrer vi Miljødirektoratets frist for vedtak om returandel til 15. mai. Med innføring av de foreslåtte tiltakene, mener Miljødirektoratet at retursystemer som oppnår 95 prosent returandel gjør en god jobb. Det vil trolig også være kostbart å øke innsamlingen og dermed returandelen over 95 prosent, og en økt grense kunne dermed stimulert til innføring av tiltak som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Miljødirektoratet vurderer at andre tiltak, som holdningsskapende arbeid og opprydningsaksjoner, vil ha større effekt på forsøplingsproblemet enn å heve grensen for fritak for miljøavgiften. Med bakgrunn i dette foreslår vi ikke å endre grensen for fritak for miljøavgiften. Direktoratet foreslår imidlertid at miljøavgiften i fremtiden skal reduseres lineært mellom 1 og 95 prosent. I dag er det en logisk sammenheng mellom returandelen og hvor mye miljøavgiften reduseres, men dette gir et utilsiktet stort "sprang" på 6 prosentpoeng i miljøavgift fra oppnådd 94 til 95 prosent returandel. Med forslaget fjernes dette spranget, som kan utgjøre opp til 130 millioner kroner i forskjell i miljøavgift for ett enkelt retursystem. Forslaget vil trolig kreve en endring i Finansdepartementets forskrift om særavgifter. Miljødirektoratet foreslår å innføre et spesifisert krav til merking av drikkevareemballasje som inngår i panteordning. Denne emballasjen skal merkes tydelig med pantesats mellom videreforhandler og forbruker. Det enkelte retursystem skal selv lage regler for utforming og plassering av merking, og skal veilede sine medlemmer om merking. Det åpnes for merking ved bruk av klistremerker for fylt drikkevareemballasje som importeres til Norge og for små produktserier. Bedre merking vil gjøre det enklere for forbrukerne å se hvilken emballasje som kan leveres til de ulike panteordningene. Dette vil bidra til økt innsamling og positive miljøeffekter gjennom økt ombruk og materialgjenvinning. Miljødirektoratet vurderer at det foreslåtte merkekravet ikke er en importrestriksjon i strid med EØS-avtalens artikkel 11 og emballasjedirektivets artikkel 18. Pantesatsene for drikkevareemballasje har ikke vært endret på lang tid, og den reelle kroneverdien av pantesatsen er om lag halvert siden dagens pantesats ble innført. Miljødirektoratet foreslår at pantesatsen for drikkevareemballasje med påfylt volum mindre eller lik 50 cl endres til 2 kroner per enhet. Pantesatsen for drikkevareemballasje med påfylt volum over 50 cl foreslås endret til 3 kroner per enhet. De endrede pantesatsene vil gjelde for drikkevarer solgt etter at revidert regelverk trår i kraft. Det foreslåtte kravet om merking med pantesats vil tydeliggjøre hvilken pantesats som er betalt for den enkelte drikkevareemballasje. Vi foreslår videre at avfallsforskriften åpner for at retursystemer i særlige tilfeller kan søke om å bruke særskilte pantesatser. Ved å åpne for bruk av særskilt pantesats bedres de økonomiske rammevilkårene for produsenter/importører som bruker drikkevareemballasje med særlig høy innkjøpspris eller som ønsker å øke returandelen på spesielle produktsegmenter. Høyere pantesatser bidrar til økt innsamling, og dermed positive miljøeffekter i form av redusert forsøpling og økt ombruk og materialgjenvinning. 6

Pantesatsen mellom produsent og videreforhandler og videreforhandler og forbruker er differensiert. Dette gjør at videreforhandlere som tar imot mer drikkevareemballasje enn de selger får inntekter, mens de som tar imot mindre tomgods enn de selger vil få utgifter. Gjennom dette vil forhandlere som tar imot mindre tomgods enn det de selger betale for jobben andre forhandlere gjør ved å samle inn drikkevareemballasjen. Miljødirektoratet ser at enkelte argumenter tilsier at den differensierte pantesatsen skal fjernes fra avfallsforskriften. Sammen med kravet om at utsalgssteder skal ta imot rimelige mengder tomemballasje, er imidlertid differensieringen viktig for å sikre tilstrekkelige insentiver til at også mindre forhandlere skal ha et tilgjengelig og brukervennlig tilbud for mottak av drikkevareemballasje. Dette bidrar til økt innsamling og redusert forsøpling fra drikkevareemballasje. Vi foreslår derfor at den differensierte pantesatsen for handel mellom produsent/importør og videreforhandler, og mellom videreforhandler og forbruker videreføres. Den differensierte pantesatsen skal følges av alle panteordningene. Vi foreslår imidlertid en klargjøring av at retursystemene eller produsenter/importører kan utbetale ytterligere godtgjørelser til videreforhandlere, dersom de ønsker det. De øvrige tiltakene som foreslås bidrar også til redusert usikkerhet i grunnlaget for fastsettelse av returandel, en mindre komplisert regulering, økt likebehandling og økt innsamling av drikkevareemballasje. De fleste av tiltakene har liten effekt hver for seg, men i sum er de viktige for å sikre en velfungerende regulering av retursystemene for drikkevareemballasje. Mange av endringene er egentlig en "innstramming" og reversering av ulike momenter som har kommet inn og bidratt til å øke returandelene mer enn det kanskje har vært grunnlag for. Vår foreslåtte regulering blir derfor mer lik den opprinnelige reguleringen og bidrar til økt likebehandling og like konkurransevilkår for retursystemene for drikkevareemballasje. De enkelte tiltakene er beskrevet i høringsnotatet under omtalen av problemet de hovedsakelig bidrar til å redusere, men flere av tiltakene vil også kunne bidra til å redusere andre utfordringer med dagens regulering. En samlet oversikt over hvilke problemer de ulike tiltakene vil bidra til å løse er gitt i tabell 4 i kapittel 3.5 i høringsnotatet. Alle retursystemene må ha nye godkjenninger Kravstillingen i godkjenningene skal i størst mulig grad være like for de ulike retursystemene. Det vil nå også bli stilt en del nye krav i godkjenningene. Derfor må både eksisterende og eventuelle nye retursystemer søke Miljødirektoratet om ny godkjenning. Denne godkjenningen skal gjelde fra den nye reguleringen trer i kraft (tentativt 1. januar 2016). I dag er produsent og/eller importør representert på eiersiden i alle retursystemene, enten direkte eller gjennom interesseorganisasjoner. Miljødirektoratet ønsker å ha effektive retursystemer for drikkevareemballasje, og ønsker ikke at det kommer alt for mange parallelle retursystemer. I tillegg vurderer vi at det er viktig at produsenters og importørers interesser blir ivaretatt i styringen av retursystemene. Med bakgrunn i dette foreslår vi å stille krav om at produsent eller importør av drikkevareemballasje, eller 7

organisasjon som representerer disse, skal være deleier i og også sitte i styrende organer i retursystemet. Miljøavgiften på drikkevareemballasje er så høy at de fleste aktører i praksis velger å etablere et eget retursystem eller å slutte seg til et eksisterende system. Fordi myndighetene gir et sterkt insentiv til at all drikkevareemballasje skal inngå i et retursystem, mener Miljødirektoratet at det ikke er rimelig at det skal kunne tas ut økonomisk utbytte fra disse systemene. I dag har allerede flere av retursystemene et krav i godkjenningen om at de skal være non-profit. For å sikre likebehandling mellom retursystemene og at retursystemene skal driftes på en samfunnsøkonomisk effektiv måte, foreslår vi derfor at det innføres et krav i forskriften om at det ikke skal utbetales utbytte til eierne av retursystemene. Dette kravet gjelder kun for selve retursystemet for drikkevareemballasje, og innebærer at det må føres et adskilt regnskap for retursystemet. Siden dette kravet bare gjelder for selve retursystemet, vil ikke dette gi restriksjoner på den øvrige driften til virksomheter som driver aktiviteter utover retursystemet. I dag kreves det at nyetablerte retursystemer oppnår 25 prosent returandel for at de skal godkjennes av Miljødirektoratet. I de aller fleste tilfellene vil det trolig være svært enkelt for seriøse nyetablerte retursystemer å oppnå denne returandelen, men grensen bidrar til at det er mindre interessant for potensielt useriøse retursystemer å søke om godkjenning. Grensen kunne vært satt høyere, men Miljødirektoratet har ikke prioritert å utrede alternativt nivå for grensen. Dagens krav om at retursystemet må oppnå minimum 25 prosent returandel foreslås derfor videreført. I tillegg vil dagens krav om at emballasjen går til ombruk eller miljømessig forsvarlig materialgjenvinning videreføres. Dagens vilkår i godkjenningen til enkelte retursystemer om at systemet skal være åpent på ikke-diskriminerende vilkår for nye medlemmer, videreføres i de nye godkjenningene for alle retursystemene. Godkjenningen vil ha spesifiserte rapporteringskrav, og vil åpne for at Miljødirektoratet kan pålegge flere dokumentasjonskrav ved behov. For ombruksemballasje vil godkjenningen inneholde krav om materialgjenvinning av utfaset emballasje og brekkasje. For retursystemer uten pant vil vi oppfordre til merking av drikkevareemballasjen. Retursystemer som samler inn drikkevareemballasje gjennom panteautomat vil få krav om lesing og telling på strekkode. Det vil komme flere vilkår utover dette i godkjenningene. Gjennom høringen av forslag til omlegging av regelverket får retursystemene kunnskap om hva som skal inngå og dokumenteres ved første rapportering etter at nytt regelverk er innført. Det er viktig at eksisterende retursystemer sørger for å innhente nødvendig informasjon og dokumentasjon i løpet av siste kalenderår (tentativt 2015) før nytt regelverk trer i kraft. 8

Andre endringer i avfallsforskriftens kapittel 6 Reguleringen hjemles i forurensningsloven Avfallsforskriften kapittel 6 om retursystemer for emballasje til drikkevarer, er i dag hjemlet i produktkontrolloven. Reguleringen av drikkevareemballasje var opprinnelig en panteordning, og det var derfor naturlig å bruke produktkontrolloven som hjemmelsgrunnlag. Etter utvidelsen av systemet i 1993 har vi hatt stadig mer fokus på avfallshåndteringen, noe som gjør det mer hensiktsmessig å forankre regelverket i forurensningsloven på linje med de øvrige produsentansvarsordningene på avfall. Denne endringen har ingen betydning for hvilke krav som vil bli stilt i forskriften, men den vil gi Miljødirektoratet bedre muligheter til å håndheve regelverket. Formålet med reguleringen Klima- og miljødepartementet viser i oppdragsbrevet til vår tidligere kartlegging av potensialet for å øke materialgjenvinning av ulike typer drikkevareemballasje. Vi er videre bedt om å vurdere om dagens innretning av regelverket er hensiktsmessig for å nå målsetninger om høy grad av materialgjenvinning og forhindre forsøpling. Som en del av Miljødirektoratets forslag til endringer av definisjoner i forurensningsloven har vi tidligere foreslått en nyansering av retningslinjene i forurensningsloven 1, slik at de skal være i overensstemmelse med norsk politikk på området. Forslaget tydeliggjør at avfallet skal gjenvinnes, fortrinnsvis ved at det forberedes til ombruk eller materialgjenvinnes, der dette ut fra en avveining av miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold er berettiget. Denne retningslinjen vil, under forutsetning av at den blir vedtatt av Stortinget, gjelde for statlige myndigheter ved utforming av regelverk. Både underlagsrapporten om avfall til Klimakur 2020 2 og underlagsrapportene til Klima- og miljødepartementets avfallsstrategi 34 viser positive miljøeffekter over livsløpet ved å materialgjenvinne ulike avfallstyper, framfor å forbrenne dem med energiutnyttelse. Miljøeffektene varierer for ulike avfallstyper, men særlig for drikkevareemballasje i metall og plast viser rapportene positive miljøeffekter ved å materialgjenvinne avfallet framfor å sende det til energiutnyttelse. En del av de positive miljøeffektene ved materialgjenvinning av disse avfallstypene kommer i andre land, som følge av at materialgjenvunnet råvare erstatter bruk av jomfruelig råvare. Dette gir reduserte utslipp ved framstilling av jomfruelig råvare. Deler av de positive miljøeffektene kommer uansett i Norge, hovedsakelig som følge av reduserte utslipp fra avfallsforbrenningsanlegg fordi plastavfall i stedet materialgjenvinnes. Miljødirektoratet foreslår en endring av formålsparagrafen i forskriften, slik at bidrag til å nå målsettinger om høy grad av materialgjenvinning inngår i formålet for reguleringen. Vi 1 2 nr. 4 2 Tiltak og virkemidler for reduserte utslipp av klimagasser fra avfallssektoren, Miljødirektoratets rapport TA 2592/2010 3 SIFO: Potensiale for økt materialgjenvinning av tekstilavfall og andre avfallstyper (papir/papp, metall og glass), Miljødirektoratets rapport TA 2994 4 Mepex Consult: Økt utnyttelse av ressursene i plastavfall, Miljødirektoratets rapport TA 2956 9

legger til grunn at materialgjenvinning bør stimuleres så langt det er samfunnsøkonomisk lønnsomt i Norge. Endringer i definisjoner Miljødirektoratet foreslår å endre og tilføre noen nye definisjoner i avfallsforskriftens kapittel 6 for å rendyrke begrepsbruken, og samtidig sikre samsvar med ordlyd i forskrift om særavgifter. Gebyr Miljødirektoratet foreslår å innføre en hjemmel i avfallsforskriften slik at Miljødirektoratet kan kreve gebyr fra retursystemene for å dekke myndighetenes saksbehandling ved godkjenning av retursystem og tilsyn. Dette gjelder ved søknad om ny godkjenning, endring av eksisterende godkjenning og søknad om overgangsordning for energiutnyttelse. Det foreslås at Miljødirektoratet gis hjemmel til å fastsette gebyrsatser i forskrift. Endring i forbud mot emballasjevariant Miljødirektoratet kan i dag forby bruk av inneremballasje som hindrer hensiktsmessig gjennomføring av etablerte panteordninger. Vi ser ingen grunn til at dette kravet bare skal gjelde retursystemer med pant, og vi foreslår at kravet utvides til å gjelde alle godkjente retursystemer. Fordelingseffekter og nytte- og kostnadseffekter Fordelingseffekter Det er stor forskjell på hvor mye ressurser det enkelte retursystem kan bruke på beregning og dokumentasjon av returandel. Dette kan føre til forskjellsbehandling og konkurransebegrensende effekter mellom retursystemene. Miljødirektoratet har derfor foreslått betydelige endringer i hvordan returandel skal beregnes. Den viktigste endringen er at forbrenning med energiutnyttelse ikke lenger skal tas hensyn til. Isolert sett vil dette kunne medføre økt proveny til staten, som følge av at tiltakene gir redusert returandel og dermed høyere innbetaling av miljøavgift. Endringen i miljøavgiften per enhet drikkevareemballasje blir størst for medlemmer i retursystemer der energiutnyttelse i dag utgjør en stor andel av returandelen. Den gjennomsnittlige endringen i miljøavgiften per enhet drikkevare er imidlertid ikke stor (beregnet til 0,23 kroner per enhet). Det selges rundt 2 milliarder enheter drikkevareemballasje per år, og den totale årlige provenyeffekten vil derfor komme opp i størrelsesorden 426 millioner kroner. Intensjonen bak våre forslag til omlegging av forskriften og grunnlaget for fastsettelse av returandel er ikke å øke statens proveny. Vi har vurdert et alternativ hvor omleggingen kan gjøres provenynøytral ved å redusere satsene for miljøavgiften. Dette ser vi ikke som en god løsning. Vi tror det kan gi avgiftssatser for miljøavgiften som er for lave til å gi produsenter og importører tilstrekkelig insentiv til å bli medlem i et retursystem og arbeide for en høy returandel. 10

Vi viser i stedet til at det kan være grunner til å trekke grunnavgiften inn i vurderingen av hvordan endringene eventuelt kan gjøres provenynøytrale. Grunnavgiften omfatter engangs drikkevareemballasje, og ble innført for å stimulere til en overgang fra engangsemballasje til ombruksemballasje. Vi ser i dag en utvikling hvor mange produsenter går over til å benytte engangsemballasje som materialgjenvinnes i stedet for ombruksflasker. Det vil være betydelige systemkostnader ved å reversere denne overgangen, dermed vil grunnavgiften ha en begrenset funksjon for å stimulere til økt bruk av ombruksemballasje i årene framover. Miljødirektoratet har ikke faglig underlag til å si noe om miljøeffektene over livsløpet for bruk av ulike typer ombruksemballasje sammenlignet med engangsemballasje som går til materialgjenvinning. Om omleggingen av reguleringen skal gjøres provenynøytral, kan det derfor være mer hensiktsmessig å redusere avgiftssatsen for grunnavgiften. I motsetning til en reduksjon av satsene for miljøavgiften, vil ikke en reduksjon av grunnavgiften svekke insentivene til å sikre innsamling og ombruk og materialgjenvinning av drikkevareemballasjeavfall. Miljødirektoratet presiserer at vi ikke har hatt i oppdrag å vurdere grunnavgiften. Vi ser likevel at om det er ønskelig med en provenynøytral avgiftsomlegging, kan det være naturlig å trekke inn grunnavgiften. Vi understreker at det i tilfelle må utredes for å unngå at det oppstår utilsiktede effekter. Samfunnsøkonomiske nytte- og kostnadseffekter For plast og metall forventer vi at det vil være god samfunnsøkonomisk nytte ved økt materialgjenvinning. For de resterende emballasjetypene avhenger miljøeffekten av hvilke løsninger som blir valgt. Vi forventer imidlertid ikke at verken den samfunnsøkonomiske nytten eller kostnadene ved å øke materialgjenvinningen av disse emballasjetypene vil bli betydelige. I en overgangsperiode vil endringene gi økt ressursbruk som følge av omleggingen av ordningen. På sikt venter vi lavere ressursbruk som følge av et enklere og mer forutsigbart system, både for næringslivet, Miljødirektoratet og Tollvesenet. Myndighetenes ressursbruk vil imidlertid også i overgangsperioden fortsatt være svært liten, sett i forhold til inntektene fra miljøavgiften og den betydelige reduksjonen i påløpt miljøavgift som følger av Miljødirektoratets vedtak om returandel. Avsluttende kommentarer Som en del av arbeidet har Miljødirektoratet hatt møter med alle retursystemene, Toll- og avgiftsdirektoratet, kommunenes interesseorganisasjoner (Avfall Norge og KS Bedrift), dagligvarehandelens interesseorganisasjoner (Virke og Dagligvarehandlenes miljøforum) og Norsk Nærings- og nytelsesmiddelarbeiderforbund (NNN). Kunnskapen om drikkevareemballasje- og drikkevarebransjen som direktoratet har fått gjennom møtene og gjennom innspill fra organisasjonene har vært viktig i vår gjennomgang av reguleringen. I tillegg har vi mottatt skriftlige innspill fra flere interesse- og miljøorganisasjoner. Innspillene har hovedsakelig vært rettet mot at energiutnyttelse ikke bør inngå i returandelen, behov for endring av formål for reguleringen og pantesatsenes nivå. Det har 11

også kommet innspill om at direktoratet bør differensiere mellom ulike former for materialgjenvinning ved fastsettelse av returandel, for å stimulere til materialgjenvinning til produkter som har høy verdi (for eksempel materialgjenvinning til tilsvarende produkter). Ett innspill presiserer at det er viktig med like krav til rapportering og dokumentasjon for alle retursystemene. Vi har også mottatt flere innspill til nivået på miljø- og grunnavgiften på drikkevareemballasje. Miljøorganisasjonen Zero har foreslått at det skal innføres en faktor for vekting av materialbruken i emballasjen ved fastsettelse av returandel, for å stimulere til økt bruk av biobasert plast i drikkevareemballasje. Miljødirektoratet mener at det ikke foreligger nok kunnskap om alle miljøeffektene over livsløpet ved økt bruk av biobasert plast fra ulike typer biomasse, og har ikke faglig grunnlag for å foreslå en slik endring. Det er nødvendig med mer kunnskap om vi skal vurdere et slikt tiltak for å sikre at ikke reguleringen gir utilsiktede effekter for biomangfold, arealbruk og matsituasjonen i verden. Vi vurderer at de endringene som vi foreslår er så omfattende at forslagene bør få tre måneders høringsfrist. Vi anbefaler at vårt forslag sendes på høring. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Ellen Hambro direktør Marit Kjeldby avdelingsdirektør Vedlegg: 1. Forslag til revidert kapittel 6 i avfallsforskriften 2. Høringsnotat med konsekvensvurdering 3. Mepex Consult: "Vurderinger av returandel for retursystemer for drikkevareemballasje" av 12. juni 2013 4. BDO: "Faglig bistand til vurdering av krav til revisorbekreftelse for retursystemer for drikkevareemballasje" av 28. juni 2013 12