Høringssvar fra IKA Øst Teksten er i hovedsak samlet omkring punkter der Riksarkivaren har bedt spesielt om tilbakemelding. Noen generelle merknader til høringsnotatet er samlet til slutt. 1. De overordnede bevarings- og kassasjonsvurderingene som ligger til grunn for regelutkastet (kapittel 1 i høringsnotatet). Høringsnotatet er basert på metodikk som er kjent fra Bevaringsutvalget (BU) og Riksarkivarens hovedprinsipper for arbeid med bevaring og kassasjon i offentlig forvaltning (Hovedprinsippene). Dette er metodikk og prinsipper som er godt etablert og innarbeidet, og åpenbart viktig som utgangspunkt også for høringsnotatet. IKA Øst slutter seg til de overordnede prinsipper og retningslinjer som er presentert i kapittel 1 i høringsnotatet. Det er imidlertid et spørsmål om disse retningslinjene i praksis er fulgt i resten av høringsnotatet, og spesielt om de er fulgt prinsipielt og konsekvent. I Hovedprinsippene, kap. 2.1., heter det: Formålene skal tolkes og anvendes slik de er definert i Bevaringsutvalgets rapport og i tråd med de føringer som til enhver tid fastsettes av Riksarkivaren. Dette er et vesentlig forhold, ettersom måten disse prinsippene blir anvendt gjennom høringsnotatet, vil danne presedens for den praktiske oppfølgingen av bestemmelsene ute hos arkivskaperne. Intensjonen i høringsnotatet er åpenbart å følge de overordnede prinsippene, men dette følges likevel ikke konsekvent. Noen steder er bevaringsforslagene forsøkt begrunnet prinsipielt med forankring i bevaringsformål og tilhørende kriterier. Andre ganger kommer bevaringsforslagene helt uten forankring i formål og kriterier, men i stedet basert på synsing, og tidvis også helt uten begrunnelse. Det finnes en rekke eksempler på konklusjoner om bevaring eller ikke bevaring, med begrunnelse som trolig, det antas at (...) har bevaringsverdi, mens den prinsipielle forankringen for konklusjonen er fraværende. Det henvises generelt til bevaringsformålene F1 og F2, av og til også til F3, men sjelden til de underliggende kriteriene. Spesielt er dette påtakelig for kriteriene som tilhører formål F2. I hht. Bevaringsutvalgets metodikk og Riksarkivarens hovedprinsipper har hvert formål ett sett av underliggende kriterier, men kriteriene kan også anvendes på tvers av formålene. De enkelte kriterier kan trekke i ulik retning mht. bevaring eller kassasjon i hht. Bevaringsutvalget. Kriteriene må derfor veies i forhold til hverandre. I den grad de underliggende kriteriene er anvendt, legges det ofte kun vekt på ett av flere kriterier uten at man går inn på de andre kriteriene under de respektive formål. I følge Hovedprinsippene, pkt. 3.1. Bevaringskriterier knyttet til formål, er det ikke et tilstrekkelig argument for bevaring at arkivmaterialet kan klassifiseres som dokumentasjon etter F1 eller informasjon etter F2. Generelt er det tilstrekkelig at noe har bevaringsverdi etter ett av formålene forutsatt at de underliggende kriteriene er vurdert. Hvis noe er bevaringsverdig etter formål F1 for eksempel, spiller det derfor ingen rolle om det også er bevaringsverdig etter andre formål. Derimot forutsetter metodikken fra BU at BK vurderingen skal fortsette dersom konklusjonen blir kassasjon på et tidligere steg i BK-vurderingen, og i så fall skal de enkelte formål og kriterier vurderes i en bestemt 1
rekkefølge. Det finnes flere eksempler i høringsnotatet på at BK-vurderingen stopper når materiale vurderes som ikke bevaringsverdig etter F1- kriteriene. Det er i strid med Hovedprinsippene, kap. 2.1, å avslutte BK-vurderingen på denne måten. Dersom noe ikke er bevaringsverdig etter F1-kriteriene, skal det først vurderes videre etter F2-kriteriene, deretter evt. etter F3-kriteriene og uansett også etter tilleggskriteriene. Dette er uavhengig av om man legger seg på en s. k. funksjonsbasert tilnærming. Det er et gjennomgående trekk i høringsnotatet at kriteriene administrativt nivå og saksbehandlingstype er anvendt temmelig ensidig. Når det er mulig på dette generelle nivået å vurdere administrativt nivå og saksbehandlingstype, må det også være mulig å vurdere de andre kriteriene på generelt nivå. Hvorfor har man ikke konsekvent anvendt de andre, underliggende kriteriene? For eksempel er kriteriet lenkbarhet overhodet ikke referert til i noen av de konkrete vurderingene. Dette kriteriet er særlig relevant for elektroniske fagsystemer. Side 56 og en rekke andre steder sies det at Forutsigbar saksbehandling har lav bevaringsverdi. Dette er riktig i forhold til bevaringsformål F1 (dokumentasjonsverdien), men det betyr ikke nødvendigvis at bevaringsverdien er lav i forhold til andre bevaringsformål, for eksempel i forhold til F2 (informasjonsverdien). Vurdering av informasjonsverdien er særlig aktuelt for elektroniske fagsystemer. Informasjon som behandles og lagres i fagsystemer, vil typisk være gjenstand for regelstyrt, og dermed forutsigbar saksbehandling. Det er nettopp slik saksbehandling som lar seg utføre maskinelt. Dokumentasjonsverdien er følgelig vanligvis lav, men informasjonsverdien (og dermed bl.a. forskningsverdien) kan derimot være veldig høy i slike tilfelle. Da må F2-kriteriene vurderes i stedet: Tidsspenn/kontinuitet, omfang og dekningsgrad, informasjonstetthet, lenkbarhet osv. For eksempel vil omfang og dekningsgrad generelt være høy i fagsystemer ettersom det dreier seg om totalpopulasjoner og samtidig data på individnivå: Alle barnehagebarn, alle skoleelever, alle sosialklienter osv. vil være inkludert i de respektive systemene ikke et utvalg av disse. Dette må også sees i sammenheng med det nye prinsippet om bevaring av individinformasjon som prosjektgruppen generelt anbefaler, jf. pkt. 3. Alle fagsystemer med nasjonale ID-nummer (fødselsnummer, organisasjonsnummer, numerisk adresse m. fl.) vil oppfylle tilleggskriteriet om lenkbarhet. Dette trekker klart i retning bevaring, men slike forhold er stort sett oversett i høringsnotatet. Alt i alt er de erklærte overordnede retningslinjene så lite prinsipielt etterfulgt at det kan føre til svært ulik praksis rundt omkring i kommunene når dette skal implementeres. 2. Bevaring av saker som blir politisk behandlet: o Skal den administrative behandlingen av den politiske saken bevares også i de tilfellene der saksområdet ikke er funnet bevaringsverdig? Alle saksutredninger, innstillinger og vedtak som behandles av politiske organer skal bindes inn og bevares, jf. krav om innbinding i Forskrift om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiver, kapittel VII. Den administrative saksbehandlingen som har skjedd i forkant av vedtaket vil være oppsummert i saksutredningen. Dermed er også den administrative behandlingen av den politiske saken godt dokumentert, og ytterligere bevaring av den administrative behandlingen av den politiske saken skulle være unødvendig i saksområder som ikke er funnet bevaringsverdig. (Detaljeringsgrad i saksframleggene varierer nok noe fra kommune til kommune. I 2
Ringsaker kommune er det for eksempel tradisjon for å legge fram saker med en detaljert utredning/begrunnelse for innstillingen.) o Er dette viktig for å gi ettertiden et utfyllende og korrekt bilde av saksbehandlingen og sakens kompleksitet? For saker hvor saksområdet ikke er funnet bevaringsverdig, vil saksutredning, innstilling og protokoll gi et tilstrekkelig bilde av saksbehandlingen og sakens kompleksitet. Enkeltdokumenter som har ledet fram til saksbehandlingen er det derfor ikke viktig å bevare for å gi ettertiden et korrekt bilde av saksbehandlingen og sakens kompleksitet. 3. Bevaring av individinformasjon: Det heter at Prosjektgruppen har valgt å gå bort fra bevaring av statistiske utvalg. ( ) Istedenfor å bevare alle individbaserte opplysninger om personer født 1., 11. og 21. hver måned, har prosjektgruppen foreslått bevaring av definerte, vesentlige saks- og informasjonstyper som dokumenterer langvarige rettigheter eller er bevaringsverdige av andre årsaker. Det er positivt at prosjektgruppen har gått bort fra bevaring av statistiske utvalg, og IKA Øst slutter seg til prinsippet om å gå bort fra bevaring av individopplysninger som statistiske utvalg. Det er imidlertid uklart hvordan dette skal implementeres. For eksempel er det uklart hva det betyr når prosjektgruppen foreslår bevaring av utvalgte saks- og informasjonstyper som dokumenterer langvarige rettigheter. Hva slags utvalg er det i så fall? Betyr dette at informasjon fra disse utvalgte saks- og informasjonstypene skal bevares på individnivå for alle individer, eller som aggregert informasjon om alle individer? Dette er igjen spørsmål som i særlig grad er aktuelt for elektroniske fagsystemer som inneholder mikrodata, dvs. med juridiske og/eller fysiske personer som entitet. Et prinsipp om å bevare alle individopplysninger er enkelt å følge i elektroniske fagsystemer, men mer problematisk for papirbaserte systemer. Det må understrekes at elektronisk informasjon i fagsystemer i stor grad gjelder strukturerte data i tabellform (registre), som skal følge ADDML-standarden ved deponering. Det ser heller ikke ut til at prinsippet om å gå bort fra statistiske utvalg er fulgt konsekvent, jf. første avsnitt s. 100, hvor det anbefales at det skal tas utvalg av klientmapper - som altså er individinformasjon. o Blir hensynet til langvarig rettighetsdokumentasjon tilstrekkelig ivaretatt ved denne tilnærmingsmåten? Dette berører i særlig grad individbasert informasjon som finnes i elektronisk form i fagsystemer, registre og databaser. Dersom meningen er at all informasjon på individnivå - med for eksempel enkeltindividets fødselsnummer og andre individuelle data - fra de vesentlige saks- og informasjonstypene skal bevares, gir det mening og rettighetsinformasjonen blir tilstrekkelig ivaretatt. Men dersom det er meningen at informasjonen ikke skal bevares på individnivå, men i stedet bevares på et aggregert nivå, gir det ikke mening, og svaret på delspørsmålet over blir et klart nei. 3
4. Kartleggingens dekningsgrad: Høringsinstansene bes beskrive oppgaver som det ikke er gjort tilstrekkelig rede for i høringssvaret. Er det oppgaver som ikke er fanget opp i kartleggingen? Det er neppe oppgaver som ikke er fanget opp, men under de enkelte oppgaver finnes forskjellige typer arkivmateriale som ikke er fanget opp. Det hevdes i utkastet om regelverket at dette er medienøytralt, men gjennomgangen av kommunens og fylkeskommunens funksjoner er klart preget av at arkivmaterialet er omtalt overveiende ut fra en papirbasert tankegang og i forhold til dokumentasjonsverdien (F1). Gjennomgangen burde tatt høyde for at elektronisk arkivmateriale har en annen struktur, en annen form, annen funksjonalitet, annerledes distribusjon og informasjonsutveksling og i det hele tatt har andre egenskaper, gjenbruksmuligheter med mer, enn det tradisjonelle, papirbaserte arkivmaterialet. Dette er forskjeller som har konsekvenser for bevaringsvurderingen. I høringsnotatet er det lagt til grunn at dokument og sak er entydige og lett identifiserbare størrelser, slik det er kjent fra papirarkiver. En gjenganger i bevaringsforslagene er Saker vedrørende ( ). Spørsmålet er om dette er presist nok når det kommer til implementering, og spesielt overført på elektroniske fagsystemer med strukturerte data (eks. Sats, Socio, HS Pro, Gerica m.m.fl). Her finnes det ikke saksnummer eller arkivkoder slik man kjenner det fra sak/arkivsystemer og fra papirbaserte arkiver (hva er forresten en sak i ei kirkebok?). Strukturert informasjon i tabeller, felt og rader er dynamisk informasjon som kan kobles og settes sammen i uendelig mange kombinasjoner gjennom spørringer. Et dokument dvs. ei logisk avgrensa informasjonsmengd - i et register eller en database er ikke en statisk størrelse, men vil bestå av informasjon som genereres i spørringer, dvs. en kombinasjon av en eller flere poster, ett eller flere felt fra en eller flere tabeller. Grunnlaget for dokumentene er den samlede databasen med alle tabeller, felt og poster. Hva er saker i en slik sammenheng - hele fagsystemet eller definerte tabeller, rader, kolonner eller observasjoner? Definisjon av sak i Utkast til regelverk gir heller ingen avklaring. Dynamikken i en database skal selvsagt også bevares i en arkivversjon, og nettopp dette er særlig attraktivt for forskningsformål. Mikrodata er generelt sterkt etterspurt i forskning, ikke minst fordi mikrodata kan kobles tverrgående og langsgående mellom registre, fagsystemer, institusjoner og forvaltningsnivåer. En konsekvens av prosjektrapportens de facto vektlegging av papirbasert arkivmateriale, er at vesentlige grupper arkivmateriale ikke er omtalt og vurdert, først og fremst elektronisk materiale i registre, databaser og fagsystemer. Slikt materiale burde vært spesifisert og vurdert i forhold til formål F2. Det er fare for at mye bevaringsaktuelt elektronisk arkivmateriale faktisk står i fare for ikke å bli BK-vurdert og dermed gå tapt, gjennom prosjektgruppens tilnærmingsmåte. Det er meget problematisk om elektroniske fagsystemer vedtas kassert uten at informasjonsverdien er vurdert. Generelt vil det forekomme en god del overlapping redundans mellom forvaltningsnivåer og mellom papirbasert og elektronisk arkivmateriale. Eksempelvis er sosialtjenesten et område med mye overlapping mellom stat og kommune, og mellom papirbasert og elektronisk materiale og dermed mye redundans. Faktisk utbetalt sosialhjelp med kronebeløp på individnivå (i kommunale 4
registre/fagsystemer for eksempel Socio ) er viktig både i forhold til rettighetsspørsmål og for forskning, f.eks. levekårsforskning generelt og fattigdomsforskning spesielt. Sosialtjenestens elektroniske arkivmateriale burde vært vurdert i forhold til F2-kriteriene før man konkluderte om kassasjon. Redundans er et tilleggskriterium i BK - vurderingen (jf. BU). Det er et savn at prosjektgruppen ikke har gått inn på dette og aktivt brukt redundans som kriterium, jf. Hovedprinsippene, kap. 2.6, tredje kulepunkt. Et unntak er omtalen av SYSVAK, som er prinsipiell og god. På side 41 finnes også et eksempel der prosjektgruppen har sett datautveksling mellom administrative nivåer i sammenheng og dermed også redundans, bl.a. når NAV blir gjennomgått. Dette er bra, men det er behov for en klarere og mer prinsipiell føring her. 5. Andre endringer i forslaget: Ved behov for justeringer bes høringsinstansene fremme andre begrunnede forslag til bevarings- og kassasjonsregler innen de ulike fagområdene. o Er det behov for å justere forslaget til nye bevarings- og kassasjonsbestemmelser på andre områder enn de som er beskrevet ovenfor? Prosjektgruppen nevner sosiale medier (side 17), men kommer ikke med noen prinsipiell anbefaling om dette i BK-sammenheng. Dette burde vært sett i sammenheng med websider og den drøftingen som gjøres av det (side 32). Det savnes en prinsipiell anbefaling og avklaring på dette området. Selv om pasientjournaler er unntatt fra dette høringsutkastet, vil fagsystemene innen helse og omsorg inneholde mye informasjon som ikke er pasientjournaler. På side 100 heter det slike sakstyper vil antagelig ikke ha bevaringsverdi i lang tid. I hht. metodikken (BU) skal det da foretas vurdering etter F2 - kriteriene. Her vil det typisk finnes fagsystemer med individinformasjon som utvilsomt vil oppfylle flere kriterier under F2. I andre avsnitt side 56 nevnes også opplysninger som typisk vil finnes i fagsystemer. Dette burde derfor vært vurdert i forhold til F2-kriteriene. Hvilke elever som har gått på hvilken skole, er typisk fagsysteminformasjon (eks. SATS skole, VIGO m. fl.) som må bevares elektronisk. Dette er eksempel på et bevaringsforslag som kan anvendes i praksis, men dette fremstår mer som et unntak enn som en regel. De nye BK-reglene skal etterhvert implementeres både på papirbasert og på elektronisk materiale, men mht. elektronisk arkivmateriale er det dessverre svært lite verktøy å hente i dette forslaget. Spesifikke tillegg Prosjektgruppen vektlegger ensidig F1-kriteriene graden av skjønn, saksbehandlingstype og saksbehandlingsnivå i sine vurderinger. Nå er det faktisk slik at arkivmateriale kan ha stor bevaringsverdi selv om graden/bruken av skjønn, saksbehandlingsnivå og saksbehandlingstype ikke kan spores i arkivmaterialet. Dette vil særlig være tilfelle for informasjonen i fagsystemer, databaser og elektroniske registre, der informasjonen kan ha stor bevaringsverdi ut fra andre kriterier: Omfang og dekningsgrad, tidsspenn og kontinuitet, lenkbarhet osv. Dette forholdet er i stor grad oversett. 5
Gjennom måten prosjektgruppen har anvendt regelverket, vektlegger man ensidig dokumentasjonsverdien. Dette er ikke i samsvar med arkivlovens intensjon ( 1), der både informasjonsverdien og dokumentasjonsverdien skal tillegges vekt. I Riksarkivarens hovedprinsipper, kap. 2.4.1 heter det: Arkivmaterialets bevaringsverdi kan ikke alene utledes fra den funksjonsbaserte vurderingen av offentlige organer og deres rolle i forvaltningen og samfunnet. ( ) Det kreves gjennomgang og vurdering av materialets innhold med hensyn til alle bevaringsformål. Den funksjonsbaserte vurderingen må derfor heller ikke løsrives fra arkivmaterialets innhold. Altfor ofte konkluderes det om kassasjon etter F1 (attpå til på grunnlag av bare noen få kriterier), og dermed er faren stor for at materiale som ville vært bevaringsverdig etter andre formål og kriterier, likevel blir kassert. Hvis man skal overføre dette som prinsipp ved praktisk anvendelse, er svært mye av informasjonen i fagsystemene ikke bevaringsverdig. Men det er en grov feil å overse slik informasjon, fordi den kan være bevaringsverdig etter andre formål med tilhørende kriterier. En konsekvens av prosjektgruppens ensidige vektlegging av F1, er at elektronisk arkivmateriale i stor grad blir oversett i høringsnotatet. På side 147 øverst konkluderes det med ikke bevaringsverdige saker, men en slik konklusjon kan ikke trekkes før materialet også er vurdert i forhold til kriteriene under F2 og evt. F3 og F4. Skillet mellom F1 og F2 kan også ha avgjørende betydning for format og struktur på det som evt. bevares, jf. det generelle tilleggskriteriet anvendbarhet, også i forhold til individopplysninger, og dermed har det konsekvenser for fremtidig distribusjon og bruk. Fastlegeregister Under kapittel 7.2.1. heter det: Det er ikke klart for prosjektet om det føres et nasjonalt register over fastleger og tilknyttede brukere. Til prosjektgruppens opplysning kan IKA Øst fortelle at et slikt register faktisk finnes: Rikstrygdeverket, senere NAV, har ført et eget Fastlegeregister siden fastlegeordningen ble innført i 2001. Registeret er dessuten vedtatt bevart, jf. Riksarkivarens bevaringsvedtak for Trygdeetatens elektroniske arkivmateriale 18.10.05 vedtak nr. 727. Normative kilder Det er et gjennomgående trekk at blant det som foreslås bevart, nevnes systematisk planer, planverk, handlingsprogram, retningslinjer osv. Samtidig er begrunnelsen for dette at slikt materiale dokumenterer kommunenes funksjon og rolle. Funksjonene har faktisk en empirisk dimensjon - det er forskjell på funksjonens intensjon og funksjonens empiri. Planer, planverk, retningslinjer og program er normative kilder og ikke uttrykk for empiriske forhold. En rekke steder heter det Det er viktig å dokumentere hvordan disse midlene er blitt brukt - for eksempel kapittel 10.2.1. Det er m.a.o. empirien man har intensjoner om å bevare. Samtidig er dette i stor grad konkretisert til bevaring av retningslinjer, prioriteringer og planer. Man ser dermed ut til å mene at retningslinjer og prioriteringer dokumenter hvordan planer, regelverk med mer er etterlevd og hvordan midler faktisk er brukt. På side 118 heter det at ( ) trolig tilstrekkelig dokumentert i budsjettet, men budsjettet er ikke empiriske tall. Spørsmålet er om normative kilder vil dokumentere noe som helst om hvordan planer er oppfylt, hvordan midler er brukt osv. i det hele tatt hvordan funksjonene faktisk er utøvd funksjonenes empiriske dimensjon. 6
Med den vekt som prosjektgruppen har lagt på planer o.l. risikerer vi å få en klar overvekt av normative kilder blant det som blir bevart, selv om det i rettferdighetens navn må sies at det også foreslås å bevare for eksempel rapporter og årsmeldinger, men bare innimellom. Uansett innebærer denne overvekten av normative kilder en ubalanse i forhold til empirien hva som faktisk settes ut i livet og hvilke resultater som oppnås og evt. ikke oppnås. At det foreligger planer om å fylle skolenes svømmebasseng med vann, dokumenterer ikke at bassengene faktisk er blitt fylt opp. Også i fremtiden vil nok historikere, journalister og andre interessere seg for hvordan planer ble etterlevd og hvordan funksjoner faktisk ble utført. Noe pirk til slutt Det er uriktig bruk av begreper i siste avsnitt side 10: Både personnummer og fødselsnummer er brukt i samme avsnitt. Alt tyder på at det begge steder menes fødselsnummer. Personnummeret er som kjent de fem siste sifre i fødselsnummeret 1, og personnummeret alene er neppe mye brukt som ordningsbegrep slik det hevdes. 1 Forskrift om Folkeregistrering FOR-2007-11-09-1268, 2-2. 7