Svar fra Telenor 1 på PT s høring av 2011 om bruk og tildeling av spektrumstillatelser offshore Innhold 1 Telenors overordnede syn på forslaget om særegne offshoretillatelser:... 1 2 Telenors svar på de enkelte spørsmål i høringen... 3 2.1 De 4 første spørsmålene i høringen... 3 2.1.1 Koordinering av landbaserte nett i to land A og B som er adskilt med havområder utenfor sin jurisdiksjon... 5 2.1.2 Koordinering av radiokommunikasjonen i to land A og B som er delt av havområder med permanente offshoreinstallasjoner... 6 2.1.3 Koordinering av kystlinjen til to naboland A og B... 7 2.1.4 Avsluttende kommentar... 7 2.2 De 4 siste spørsmålene... 9 2.2.1 Generelt... 9 3 Andre forhold... 9 3.1 Frekvenstillatelser for andre anvendelser og tjenester enn de mobile... 9 3.2 Frekvenstak... 9 1 Telenors overordnede syn på forslaget om særegne offshoretillatelser: Telenor anser at i stedet for å etablere et eget sett av frekvenstillatelser for radiobasert kommunikasjon i offshoreområdet, bør de nåværende frekvenstillatelsene for landbasert kommunikasjon utvides til også å omfatte offshoreområdet. De økte utfordringene vedrørende sameksistens og logistikk synes å oppveie de eventuelle fordelene med egne tillatelser for dette området med klar margin. Dersom telemyndigheten likevel skulle finne grunn for å innføre forvaltningen med egne frekvenstillatelser for offshoreområdet, mener Telenor at det viktigste prinsippet som legges til grunn, må være at dette ikke berører de eksisterende mulighetene for innehaverne av de landbaserte frekvenstillatelsene til å tilby tjenester til brukere i kystområdene. 1 ) Med Telenor menes det i dette svaret Telenors norske virksomheter Svar fra Telenor på PT s høring om offshoretillatelser Side 1
Telenor har notert seg forskjellen i forvaltningen av frekvenser som benyttes til kommunikasjon over land og tilsvarende frekvenser for kommunikasjon i offshore-områdene. Over land er betegnelsen eksklusivitet et absolutt begrep som innebærer full eksklusivitet, mens offshore kan for eksempel utenlandske fartøy uten noen som helst tillatelse fra norske telemyndigheter operere i henhold til frekvenslisensen fra det landet hvor fartøyet er registrert. Telenor anser imidlertid at dette ikke rokker ved preferansen angitt i første avsnitt så lenge innehavere av landbaserte frekvenstillatelser utvidet til å dekke også offshoreområdet er tilstrekkelig orienterte om forholdet. Telenor utgår fra at høringen om bruk og tildeling av spektrumstillatelser offshore er initiert på bakgrunn av ønsker om å kunne etablere fastere rammer for den type kommunikasjonstjenester som det måtte være behov for i de angitte havområder. Telenor savner imidlertid en drøfting av løsningen med en geografisk utvidelse av de landbaserte tillatelsene og hvorfor dette ikke i større grad er presentert som et alternativ. Telenor vil likevel ikke legge til grunn at det måtte være avgjørende grunner for å bortse fra denne muligheten. Vi mener at dersom én eller flere av innehaverne av de landbaserte frekvenstillatelsene er motiverte for å tilby radiokommunikasjonstjenester i offshoreområdet av samme type som man tilbyr på land, bør sistnevnte tillatelser ut fra prinsippet nevnt ovenfor utvides til også å dekke disse geografiske havområdene. Det vil gi den enkleste logistikken forvaltningsmessig, og det vil eliminere utfordringene når det gjelder sameksistens mellom kommunikasjonen i offshoreområdene og den radiokommunikasjonen som er landbasert. Dette representerer en betydelig forenkling; prosedyrene for koordinering mellom forskjellige operatører i samme frekvensbånd over en topografi som er lite egnet for inndeling i ulike områder representerer erfaringsmessig betydelige utfordringer. Telenor mener også at det er et viktig prinsipp at forvaltningen ikke rokker ved tidligere policy, beslutninger og tillatelser med mindre det foreligger tvingende grunner for det (force majeure), eller det er foretatt en kursendring som er varslet så lang tid i forveien at det spenner over en periode sammenliknbar med den tiden det tar å nedskrive utstyret. Dersom telemyndigheten vil introdusere offshoretillatelser som kommer i konflikt med nett som de landbaserte operatørene har investert tungt i for å kunne gi befolkningen i kystområdene gode tjenester, som har vært hjemlet av de frekvenstillatelser og det lov- og regelverk som har vært gjeldende til nå, og som telemyndigheten hittil ikke har hatt noen innvendinger til, så vil dette ha konsekvenser på lengre sikt for insentiver for å bygge nett basert på radiokommunikasjon. Også dette forholdet er et argument for å utvide de eksisterende frekvenstillatelsene til offshoreområdet. Når vi i resten av dokumentet bruker betegnelsen offshoreinstallasjoner, henspiller dette på definisjonen i ekomloven anlegg og innretninger av enhver art med tilknytning til petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. Svar fra Telenor på PT s høring om offshoretillatelser Side 2
2 Telenors svar på de enkelte spørsmål i høringen 2.1 De 4 første spørsmålene i høringen 1) PT ber om høringsinstansenes innspill til spørsmålet om effektiv utnyttelse, eventuelle behov for dekningsområde mot land for spektrumstillatelser offshore, samt generelt om avgrensningen mellom dekningsområdene. Dersom høringsinstansene mener andre avgrensninger eller løsninger enn de PT peker på er bedre, ber PT også om at det redegjøres for disse. Telenors syn på disse spørsmålene er som nevnt i innledningen at utvidelse av de eksisterende frekvenstillatelsene gir den mest effektive utnyttelsen siden koordineringen mellom kommunikasjonen i offshoreområdet og over land blir så mye enklere. Når det gjelder aspekter som effektiv utnyttelse av spektrum og utfordringene vedrørende geografisk koordinering, mener Telenor at det mest fordelaktige alternativet er å utvide de eksisterende frekvenstillatelsene. Radioplanlegging av ett område foretatt av én aktør er svært mye enklere enn frekvenskoordinering mellom to aktører som ansvarer for hver sin del av respektive område. Vi går ut fra at det fra myndighetenes ståsted er ønskelig med så god dekning av kyst og havområder som mulig. Ikke bare for offshorevirksomheten, men også for transport- og fiskerinæringen og andre som ferdes i disse områdene. Fra land har man muligheter til å dekke store havområder med basestasjonsplassering på opp til for eksempel 1000 m over havet. Dette gir langt større dekning av store områder enn det som er mulig fra en oljeinstallasjon hvor man er begrenset til rundt 100 m over havet. En kombinasjon av dekning fra basestasjoner plassert både på land og på offshoreinstallasjoner vil gi den beste totaldekningen, den beste kundeopplevelsen samt den mest effektive utnyttelsen av spektrumsressursene. I det tilfellet at det blir egne offshoretillatelser, mener Telenor at det er uhensiktsmessig å sette begrensninger i de landbaserte frekvenstillatelsene i form av feltstyrkeverdier som må overholdes ved en grense ute i sjøen. En hver begrensning i de landbaserte tillatelsene vil kunne få konsekvenser for dekningen både i kystområdene på land og på sjøen. Grensen for hvor langt signalet rekker fra landbaserte nettverk bør rett og slett være satt av de parametere som begrenses av teknologien, topografien og generelle regler om maks utstrålt effekt i frekvenstillatelsen. Myndighetene må gjøre det klart at særegne offshoretillatelser tilhørende offshorekommunikasjon ikke har krav på beskyttelse fra de landbaserte nettene, selv om Telenor ikke har grunn til å tro at dette blir svært skadelig for offshorenettverkene. Landbaserte nettverk må videre ha krav på beskyttelse mot interferens fra offshorebaserte nettverk innenfor 12 nautiske mil. Svar fra Telenor på PT s høring om offshoretillatelser Side 3
2) PT ber om høringsinstansenes syn på forslaget om inndeling i fire regioner og innspill til forslaget om å la grensene følge de ovennevnte konsesjonsblokkene. Telenor anbefaler ikke regionalisering av offshoretillatelser, dersom en forvaltning basert på slike tillatelser skulle komme til anvendelse. Regionalisering av et geografisk område hvor det skal tildeles frekvenstillatelser er hensiktsmessig i tilfeller der a) regionene er naturlig adskilt og b) det er sannsynlig at det kun finnes aktører som er interesserte og har investeringsvilje kun i visse deler av det aktuelle området. På havet finnes det ingen naturlig topografisk inndeling av ulike geografiske områder slik man ofte vil finne og kunne utnytte på land. Uten å kjenne alle forhold innen oljeleting, vil vi dessuten anta det er umulig å helt utelukke muligheten for oljefunn og påfølgende utnyttelse av disse i nærheten av de grenselinjene man måtte ha trukket i en tidligere regionalisering av frekvenstillatelsene i offshoreområdet. Med andre ord foreligger risikoen for å tildele tillatelser over tilstøtende områder til ulike aktører hvor koordinering i ettertid vil vise seg mye mer krevende enn det man ved tildeling kunne forestille seg. Telenor anser det videre at det er svært sannsynlig at det finnes interesserte og investeringsvilllige aktører også i tilfellet hvor det tildeles nasjonale tillatelser for offshoreområdet. Telenor vil derfor konkludere med at dersom telemyndigheten vil velge å tildele særskilte frekvenstillatelser for offshoreområdet, så bør dette området ikke inndeles i flere regioner. 3) PT mener det er hensiktsmessig å benytte samme koordineringsrutiner og prosedyre som ved tildeling av landbaserte spektrumstillatelser, men ber om høringsinstansenes innspill om dette. Telenor er av den oppfatning at også når det gjelder rutiner og prosedyrer for frekvenskoordinering mellom ulike land, vil vi i årene fremover kunne se forandringer som følge av at stadig flere land må forholde seg til utfordringene som følger med tjeneste- og teknologinøytralitet. Spesielt gjelder dette spørsmålet om man vil beholde koordineringsregimet med prefererte frekvenser og i tilfellet hvordan man vil anvende dette. Telenors syn er imidlertid at det vil være en fordel om man for internasjonal frekvenskoordinering i havområder i størst mulig grad kan følge den landbaserte praksisen for det samme. Telenor er av den oppfatning at noenlunde ens koordineringsrutiner over land og sjø mellom et hvilket som helst par av land vil innebære en rekke fordeler. Imidlertid er det enkelte forhold som gjør at det både er lite hensiktsmessig og lite realistisk å ha helt identiske koordineringsrutiner over land og sjø som ambisjon. Ett forhold er at propagasjonsforholdene er ganske forskjellige, blant annet fordi topografien er forskjellig. Et annet forhold er representert ved de tilfellene i offshoreområdet hvor koordineringsavtale er etablert eller ønskelig, men hvor de to landene likevel ligger så langt fra hverandre at det er et belte i mellom dem hvor verken det ene eller andre landets jurisdiksjon appliserer. Et tredje forhold Svar fra Telenor på PT s høring om offshoretillatelser Side 4
er at også prinsipper og rutiner for koordinering av frekvensbruk i grenseområder på land ikke har stabilisert seg; fortsatt er disse i forandring, blant annet som følge av at tjeneste- og teknologinøytralitet som forvaltningsprinsipp i de fleste land er under utvikling. Telenor vil av den grunn anbefale en pragmatisk holdning til de ulike utfordringene vedrørende koordinering, og vil kommentere på disse ved å se på tilfellene beskrevet nedenfor. 2.1.1 Koordinering av landbaserte nett i to land A og B som er adskilt med havområder utenfor sin jurisdiksjon Dette tilfellet er illustrert i Figur 1. Jurisdiksjonen til hvert av de to landene A og B gjelder ut til 12 nautiske mil utenfor respektive kystlinje. I dette tilfellet finnes det et betydelig havområde der utenlandske fartøyer kan kommunisere på fribruksbasis, mens den lisensbaserte kommunikasjonen er begrenset av føringer gitt av det landet der respektive fartøy er registrert.. Om de landbaserte nettene skulle forstyrre hverandre kan de to landene eller operatørene i disse, naturligvis bli enige om en egen koordineringsavtale for sine landbaserte nett. I en eventuell slik avtale synes Telenor det er naturlig å legge til grunn en terskelverdi for feltstyrken til det interfererende signalet ved det interfererte landets 12 milsgrense (etter gangvei X på figuren). Å benytte midtlinjen som referansepunkt (etter gangvei Y på figuren)synes Telenor er unaturlig av flere grunner; dels finner vi det unødvendig begrensende, dels er det lite relevant fra et jurisdiksjonssynspunkt. Land A X Land B Y Y X 12 milsgrenser Midtlinje Figur 1 Sentrale størrelser i forbindelse med koordinering av landbaserte nett mellom ikkemøtende kystlinjer til to land A og B som er adskilt med havområder. To naturlige alternativer når det gjelder å definere grenseverdier for propagasjon mot naboland peker seg ut: a) Man kan definere maksimumsstørrelser for feltstyrke ved midtlinjen (distansen Y på figuren); eller b) man kan definere maksimumsstørrelser for feltstyrke ved nabolandets 12 milsgrense (distansen X på figuren). Svar fra Telenor på PT s høring om offshoretillatelser Side 5
2.1.2 Koordinering av radiokommunikasjonen i to land A og B som er delt av havområder med permanente offshoreinstallasjoner Dette tilfellet er illustrert på Figur 2 og likner det foregående, men kompleksiteten er økt ved at et eller begge landene har permanente offshoreinstallasjoner i det mellomliggende havområdet. På disse skal radiokommunikasjon etableres på en slik måte at de ikke forstyrrer de landbaserte nettene; spesielt ikke nettet i det landet som offshoreinstallasjonen ikke er hjemmehørende 2 i. Telenors holdning til dette tilfellet er følgende: Når det gjelder sameksistens mellom radiokommunikasjon på offshoreinstallasjoner som tilveiebringes av ulike operatører, så bør dette løses ved inngåelse av bilaterale avtaler. Normen for slike avtaler må gjerne fremkomme av anbefalinger som er gitt av de to lands telemyndigheter i fellesskap. Når det gjelder sameksistens mellom radiokommunikasjonen på en offshoreinstallasjon og de landbaserte nettene, først og fremst nettene i det landet som offshoreinstallasjonen ikke er hjemmehørende i, så bør man anvende tilsvarende prinsipper som beskrevet i forrige underavsnitt. Den terskelverdien for kommunikasjonen som bør legges til grunn er også her feltstyrken til det interfererende signalet ved det interfererte landets 12 milsgrense (etter gangvei X på figuren). Åpenbart vil det å benytte midtlinjen som referansepunkt være uhensiktsmessig eller direkte blokkerende på kommunikasjonsmulighetene på offshoreinstallasjonene. Land A Land B X Y Y Z X 12 milsgrenser Midtlinje Figur 2 Sentrale størrelser i forbindelse med koordinering av kommunikasjon på to maritime offshoreinstallasjoner i havområdet mellom 12 milsgrensene til to land A og B. Kommunikasjonen er hjemlet av frekvenstillatelser utstedt av hvert av landene. I tillegg til alternativene relatert til størrelsene X og Y som beskrevet på Figur 1, finnes det her et mulig tredje alternativ når det gjelder definert maksimumsstørrelse, nemlig 2 ) Med hjemmehørende menes her det landet som det selskapet som eier installasjonen er registrert i. Svar fra Telenor på PT s høring om offshoretillatelser Side 6
feltstyrken som antennene som den ene offshoreinstallasjonen registrerer fra signalene fra den andre; på figuren relatert til distansen Z. 2.1.3 Koordinering av kystlinjen til to naboland A og B I dette tilfellet har de to landene A og B på minst ett sted tilstøtende kystlinjer; det vil si en grenselinje på land som ender i havet. På Figur 3 tilfellet stilisert skissert som en vik eller bukt. Telenor vil anbefale at det grenseområdet som faller innenfor begge landenes 12 milsgrenser reguleres av den gjeldende avtalen for koordinering av den landbaserte radiokommunikasjonen, mens det som faller utenfor reguleres av samme type avtale som foreslått i de to foregående underavsnittene: Den terskelverdien for kommunikasjonen som bør legges til grunn er også her feltstyrken til det interfererende signalet ved det interfererte landets 12 milsgrense (etter gangvei X på figuren). Land A Land B Q Q (Y) X 12 milsgrenser Midtlinje Figur 3 Sentrale størrelser i forbindelse med koordinering av kystlinjen til to naboland A og B. Her vil signaler langs strekningene Q eller Q naturlig være begrenset av den landbaserte koordineringen mellom A og B. 2.1.4 Avsluttende kommentar Ingen av de anbefalinger som Telenor har gitt ovenfor strider mot vår overordnede anbefaling om å utvide gyldighetsområdet for de landbaserte frekvenstillatelsene. 4) PT ber om høringsinstansenes syn på gebyrfastsettelsen, herunder synspunkter på nedskalering som foreslås, og fordelingen av denne på regionene. Dersom høringsinstansene mener det også er andre problemstillinger knyttet til gebyrbelastning for spektrumstillatelser offshore, bes det om at det også redegjøres for disse. Svar fra Telenor på PT s høring om offshoretillatelser Side 7
Telenor mener at siden begrunnelsen for de gebyrene som Post- og teletilsynet innkrever er at de skal dekke PT s utgifter ved forvaltningen av de ulike deler av norsk ekom-virksomhet, så bør en unngå politisk motiverte fordelingsnøkler eller opp- eller nedskalering på hvordan disse belastes de ulike aktiviteter. En gitt ekom-aktivitet bør resultere i et gebyr som i størst mulig grad tilsvarer den kostnaden PT har med denne. Når det er sagt, vil Telenor anmode om at følgende to kommentarer også blir iakttatt: 1) Det er en stor fordel at beregningen over hvordan gebyrene fordeles på ulike ekom-aktiviteter, er så enkle og oversiktlige som mulig. Der dette kan komme i en viss motsetning det ovenstående, har ikke Telenor noe imot at et kompromiss til en viss grad går på bekostning av det ovenstående. 2) Norsk gebyr- og avgiftspolitikk på ekom-området preges først og fremst av den forskjellesbehandlingen som oppstår ved at noen frekvensbånd gebyrog avgiftsbelegges ca 10 ganger så mye som andre 3. Dersom dette fortsetter inn fremtiden hvor frekvensbåndene blir stadig mer teknologinøytrale, vil det til slutt kunne utgjøre en ikke ubetydelig konkurransevridende faktor. Utvidelse av landbaserte frekvenstillatelser til å dekke også offshoreområdet Telenor går inn for at den marginale kostnadsutvidelsen PT får ved å ta seg av frekvenstillatelser som har fått et utvidet virkeområde, kan bakes inn i gebyrene for de samme tillatelsene. De respektive gebyrene vil da få en marginal økning, men dette anses som overkommelig sammenliknet med fordelene ved en slik ordning. Særskilte frekvenstillatelser for offshoreområdet Reglene for fordelingen av gebyrer i ulike kategorier (operatørgebyr, gebyr for nummerbruk, gebyr for frekvenstillatelse, etc) slik det er formulert i gebyrforskriften, indikerer at disse er modne for en gjennomgang med tanke på vesentlig forenkling. Man bør i en slik gjennomgang også i størst mulig grad holde fast ved prinsippet at gebyrene innen de enkelte kategoriene skal ta utgangspunkt i hva respektive kategori koster Post- og teletilsynet å administrere. Forslaget om å nedskalere gebyrene for frekvenstillatelser i offshoreområdet virker som en politisk motivert intensjon om å justere eller flikke på dette prinsippet for akkurat denne type gebyr. Ut fra det som er sagt foran, vil Telenor ikke støtte dette. I den gjennomgangen av gebyrforskriften som Post- og teletilsynet inviterte til i forbindelse med oppdateringen av denne for noen tid siden, fikk man inntrykk av at det har vært lagt inn en rekke slike justeringer for beregning av enkelte gebyrer. Resultatet har i alle fall blitt et svært komplisert og uoversiktlig regelverk. Telenor anbefaler at gebyrer for eventuelle frekvenstillatelser i offshoreområdet fastsettes i henhold til beregninger av PT s kostnader vedrørende disse som i størst mulig grad er identiske med de som anvendes for frekvenstillatelser for landbasert kommunikasjon. 3 ) For frekvenser i de frekvensbånd som administreres av Samferdselsdepartementet, påløper i tillegg til gebyrene for frekvenstillatelser til Post- og teletilsynet også den såkalte frekvensavgiften til SD. Denne er en ren fiskalavgift og ca 10 ganger så stor som gebyret til PT. I de øvrige båndene, som helt og fullt administreres av PT, innkreves kun gebyret til PT. Svar fra Telenor på PT s høring om offshoretillatelser Side 8
2.2 De 4 siste spørsmålene 2.2.1 Generelt På alle disse spørsmålene kan det være på sin plass å gjenta vår primære preferanse; nemlig at gyldighetsområdet for landbaserte frekvenstillatelser utvides til offshoreområdet. Med et slikt valg blir løsningene på utfordringene som spørsmålene adresserer tilnærmet banale. For alternativet med å tillempe egne frekvenstillatelser for offshoreområdet vil vår generelle preferanse være at dette er tuftet på et forutsigbart regime. Telenor anser at forvaltningen av frekvenser i offshoreområdet i størst mulig grad bør være den samme som på land. 5) PT anbefaler at tildelingsprosedyren for spektrumstillatelser offshore bør være den samme som for tildeling av landbaserte spektrumstillatelser. Telenor støtter forslaget om at tildelingsprosedyren for spektrumstillatelser offshore bør være den samme som for tildeling av landbaserte spektrumstillatelser. 6) PT foreslår at kanalplanen offshore skal være lik den som gjelder for norsk fastland. Telenor støtter forslaget om at kanalplanen offshore skal være lik den som gjelder for norsk fastland. 7) PT foreslår at også spektrumstillatelser offshore skal være omsettelig. Telenor støtter forslaget om at også spektrumstillatelser offshore skal være omsettelige. 8) PT vil ta stilling til varighet av tillatelsene basert på høringsinnspill om dette. Telenor vil anbefale at varigheten av alle typer frekvenstillatelser økes til 25 år eller mer. 3 Andre forhold 3.1 Frekvenstillatelser for andre anvendelser og tjenester enn de mobile I de spørsmålene rundt frekvenstillatelser for offshoreområdet som Post- og teletilsynet har stilt i denne høringen, vil svarene i noen grad avhenge av om anvendelsene vil være mobilkommunikasjon eller etablering av stabile punkt-til-punkt-forbindelser, for eksempel radiolinjer. Siden de førstnevnte anvendelser vil kunne være noe mer utfordrende enn de sistnevnte når det gjelder frekvensforvaltning i offshoreområdet, har vi i svarene ovenfor tatt utgangspunkt i den førstnevnte typen anvendelser. Når i tillegg den teknologinøytraliteten som nå kommer i stadig flere frekvensbånd blir stadig mer omfattende, tror vi at det har vært fornuftig. 3.2 Frekvenstak Dersom telemyndigheten i Norge vil tilrettelegge for tildeling av frekvenstillatelser spesielt for offshoreområdet hva enten disse vil bli nasjonale eller regionaliserte - må Svar fra Telenor på PT s høring om offshoretillatelser Side 9
telemyndigheten forholde seg til spørsmålet om frekvenstak for tildelingen. Telenors syn på frekvenstak i en slik sammenheng følger vårt prinsipielle syn, som det er redegjort for i kommentarene til Post- og teletilsynets frekvensstrategi og handlingsplan. Svar fra Telenor på PT s høring om offshoretillatelser Side 10