Nye risikoelementer i entrepriseretten; anbudsrettens betydning BFJR Entrepriserettslig symposium, tirsdag 12. november 2013, kl 09.00 09.45 advokat Morten Goller 1
Tema Offentlige anskaffelser utgjør årlig over 400 milliarder og medfører en omfattende rettspraksis Hovedregelen over EØS-terskelverdiene er at kontrakter skal inngås etter anbud Hvordan griper tilbudsfasen (anbudsretten) inn i kontraktsfasen (entrepriseretten)? 2
Overordnet om påvirkningen To hovedlinjer: Anskaffelsesregler som griper direkte inn i entrepriseretten Forbudet mot vesentlige endringer Rettsvirkningen "uten virkning" Bestemmelser/rettspraksis som "smitter" Klarhetskravet Tolkningsregler Erstatningsretten? 3
Disposisjon Tolkning av avtaler inngått etter anbud og tolkning av tilbud i anbudsprosesser Forbudet mot vesentlige endringer og rettsvirkningen "uten virkning" 4
Tolkning av anbud og kontrakter inngått etter anbud Sandvik, Entreprenørrisikoen, s 141: "Det forhold at kontrakten er satt sammen av en lang rekke dokumenter, utarbeidet på forskjellig tidspunkt og av forskjellige personer, reiser særlige problemer fordi det ikke vil være til å unngå at det kan bli strid mellom bestemmelsene i de enkelte dokumenter. [ ] I tilfelle av uoverensstemmelse beror det på en tolkning av kontrakten hvilken bestemmelse som skal gis forrang" 5
Tolkning av avtaler inngått etter anbud - Når oppstår problemet? Hva er omfattet av kontrakten? Har entreprenøren krav på tillegg? Prioritetsregler som feks tidsrekkefølge løser ikke fullt ut spørsmålene der det er "skjult dissens", jf Sandvik, Entreprenørrisikoen (s 142): "Et slikt prinsipp er selvsagt bare når det gjelder tilsiktede "uoverenstemmelser" [ ]. Men prinsippet fremtrer ikke med den samme grad av selvfølgelighet når det er tale om utilsiktet mostridende klausuler". Hva gjelder da? 6
Verken problemet eller løsningen er ny Sandvik, Entreprenørrisikoen (s 144-145): "Trass i de forsøk som er gjort på å regulere motstridsspørsmålene ved bestemmelser om gyldighetsrekkefølge o.l., vil det likevel i vidt omfang være naturlig å falle tilbake på prinsippet "contra stipulatorem" eller "contra proferentem". Og det betyr regulært at kontrakten blir tolket mot byggherren; det er normalt byggherren eller hans representanter som utformer hovedparten av kontraktsdokumentene, anbudsgrunnlaget. Et eksempel gir vgd. av 15/3 1909 (FTV-Oslo); her var det motstrid mellom tegning og beskrivelse, og retten fant, under henvisning til at kontraktsdokumentene var utformet av byggherren, at entreprenøren kunne basere seg på beskrivelsen som fra hans synspunkt var det gunstigste". 7
men anskaffelsesreglene aktualiserer spørsmålet Sak C-19/00, SIAC Construction: Det gjelder et strengt klarhetskrav til konkurransegrunnlaget Rt 2007 s 1489, Byggholt, oppdragsgiver har risikoen for uklarheter i konkurransegrunnlaget "med mindre det ut fra en objektiv betraktning fremstår som klart hva anbudsinnbyderen har ment" Hvor strengt er klarhetskravet (og hva betyr dette i praksis)? 8
Tolkning av avtaler inngått etter anbud - Nærmere om klarhetskravet (i) Rt 2012 s 1729, MIKA: "(58)For at tilbyderne skal kunne konkurrere på like vilkår, må anbudsgrunnlaget som danner basis for den senere kontrakten - være klart formulert. Uklarhet må i utgangspunktet gå ut over anbudsinnbyderen, som ensidig utformet det grunnlaget tilbyderen må forholde seg til. Er det - til tross for enkelte uklare punkter etter en objektiv fortolkning likevel klart hva som er ment, må tilbyderen holde seg til dette. (102)Selv om det gjelder et krav til klarhet i utformingen av konkurransegrunnlaget, kan ikke dette strekkes så langt at tilbyder ved enhver mulig uklarhet uten videre kan legge til grunn den forståelsen som er vedkommendes interesse, når det fremstår klart hva anbudsinnbyderen har ment. En slik adgang ville kunne åpne for en uheldig jakt på uklare formuleringer og spekulasjoner i tekstutformingen" 9
Tolkning av avtaler inngått etter anbud - Nærmere om klarhetskravet (ii) LB-2012-205647, Veidekke "Dersom det etter ei slik objektiv tolking er «klart» kva byggherren har meint, så skal dette tolkingsalternativet leggjast til grunn. Dersom det derimot er uklart kva byggherren har meint, så skal det tolkingsalternativet som er i favør av tilbydaren leggjast til grunn." "Sjølv om Høgsterett i Rt-2012-1729 («Mika») i avsnitt 101 også refererer til byggherrens «intensjon», meiner lagmannsretten at dommen må oppfattast slik at det framleis blir stilt krav om at det må vera klart kva byggherren har meint." 10
Digresjon - aktivitetsplikt for entreprenøren? Har det betydning at tilbyder kunne avklart forholdet under spørsmål/svar? Oppdragsgiver kan foreta endringer som "ikke er vesentlige" uten å avlyse og kunngjøre på nytt, FOA 8-2 (1) og 17-2 (1) Rt 2012 s 1729, MIKA: "Det er ikke for saken her nødvendig å nærmere inn på statens generelle anførsel om at entreprenører må stille spørsmål om uklarheten i anbudsgrunnlaget før anbud inngis". 11
Tolkning av avtaler inngått etter anbud - Hva med uklarheter i tilbudet? Etter posterior-prinsippet går tilbudet foran konkurransegrunnlaget ved motstrid, men tilbyder har samtidig risikoen for uklarhet i tilbudet, jf Rt 2007 s 1783 NIDA "Oppstår det i etterkant tvil om forståelsen av et tilbud som reflekterer et ellers klart og greit konkurransegrunnlag, må tilbyderen i utgangspunktet ha tolkningsrisikoen når hans kontraktsvilkår eller øvrige tilbud ikke uttrykkelig avviker fra konkurransegrunnlaget." Kai Krüger, Tolkning av kontrakter som er tildelt ved anbudskonkurranse, 2010 "Skal et forbehold mot konkurransegrunnlaget slå igjennom, må med andre ord leverandøren gjøre det (rimelig) klart at tilbudet inneholder et avvik", Lasse Simonsen, Motstridende utsagn i kontraktsdokumenter, 2010 12
Tolkning av avtaler inngått etter anbud - Oppsummering Klarhetskrav på begge sider, med et fortsatt noe uavklart samvirke: Enkelt der uklarheten bare knytter seg til det ene dokumentet, vanskeligere der det er usikkert om tilbudet avviker fra et uklart punkt i konkurransegrunnlaget Uklarhet i konkurransegrunnlag "går foran" uklarhet i tilbud? Objektiv tolkning av tilbudet (lest i sammenheng), i lys av konkurransegrunnlaget (lest i sammenheng), og slik at uklarhetsregelen har stor betydning : Hvis det er uklart om det er tatt et forbehold/avvik, legges det til grunn at det ikke er tilfellet med mindre uklarheten skyldes konkurransegrunnlaget. 13
Tolkning av tilbud i anbudsprosesser - Når oppstår problemet? De fleste forføyningssaker og saker om positiv kontraktsinteresse gjelder avvisningsreglene (pga kravene til årsakssammenheng), og særlig om det foreligger vesentlige avvik/forbehold eller relativ bedømmelsestvil Ofte vanskeligere spørsmål om det er avvik/forbehold enn om et eventuelt avvik/forbehold er vesentlig. Uklarhet mht forståelsen kan i seg selv gi avvisningsplikt 14
Tolkning av tilbud i anbudskonkurranser - Utgangspunktet for tolkningen Som ved tolkning av kontrakter inngått etter anbud, LB-2013-64251: " tilbudet [ ] skal fortolkes objektivt slik det fremsto på tilbudstidspunktet og i lys av konkurransegrunnlaget. [ ] Kontrakten er videre mellom profesjonelle parter, og kontraktens ordlyd må tillegges stor vekt [ ]." Gjelder de samme tolkningsreglene? Gjelder noen særlige tolkningsregler? Ved tvister om forståelsen av en inngått kontrakt må rettsanvender løse uklarheten (enten er et forhold omfattet av tilbudet eller så er det ikke), konklusjonen kan ikke være at det er uklart er det likt i den prekontraktuelle fase? 15
Anskaffelsesregler av betydning for spørsmålet FOA 20-3: "Avvik skal fremgå klart av tilbudet, og være presist og entydig beskrevet" FOA 20-13 (1): Avvisningsplikt ved vesentlige avvik eller forbehold, og hvis "uklarheter kan medføre tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene" FOA 21-1 (2): "Avklaring skal unnlates dersom uklarhetene og ufullstendighetene er slike at tilbudene skal avvises i henhold til 20-13." 16
Tolkning av tilbud i anbudsprosesser - Sentrale avvisningsgrunner Hvorvidt et avvik/forbehold er vesentlig beror på en helhetsvurdering, der man særlig ser hen til om avviket/forbeholdet objektivt sett er "stort", samt betydningen for oppdragsgiver, tilbyder og for konkurransesituasjonen. Relativ bedømmelsestvil LH-2012-105793, Bjørn Bygg: "Det er tilstrekkelig til å utløse plikt til avvisning at det foreligger tolkningstvil, dvs. at det ved fortolkningen av tilbudet kan oppstå en rimelig begrunnet tvil om hvordan tilbudet ville komme ut dersom tilbudet hadde oppfylt konkurransegrunnlaget" Også uklarhet om hvorvidt det foreligger et avvik/forbehold kan gi avvisningsplikt (ikke bare uklarhet mht konsekvensen/innholdet av dette) Er det et avvik? Er det et vesentlig avvik? Påvirker det uansett rangeringen? 17
Tolkning av tilbud i anbudskonkurranser - Kan oppdragsgiver løse problemet ved å avklare? FAD holder seg strengt til ordlyden i sin veileder til regelverket kun adgang til å avklare dersom det ikke er forhold ved tilbudet som gjør at oppdragsgiver plikter å avvise det, og (s 150) at: "Dette vil særlig gjelde tilbud der det grunnet uklarheter og lignende er tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene. Det er derfor kun uklarheter som knytter seg til ikke-vesentlige forhold som kan avklares, i motsatt fall foreligger en avvisningsplikt. Dette innebærer at oppdragsgiver ikke har adgang til en avklaring som påvirker rangeringen av tilbudene, se omtale av KOFA sak 2003/35 nedenfor". Rettspraksis har vært mer liberal, jf særlig LB-2008-610 18
Tolkning av tilbud i anbudskonkurranser - Særlige tolkningsregler? (i) Har det betydning om avvik/forbehold ikke er angitt som forutsatt (jf FOA 20-3, og/eller tilsvarende krav i konkurransegrunnlag)? LF-2013-14272, AtB. Ordlyden i en formulering tilsa at det forelå et forbehold, men dette var ikke angitt som forutsatt i konkurransegrunnlaget, og i følge tilbudsbrevet var det ikke tatt forbehold: "At Boreal ikke har tatt noe formelt forbehold i henhold til de prosedyreregler som i så fall skal benyttes, jf Prosedyrereglenes pkt 5.3, kan ikke føre til noe annet resultat. I forhold til dette spørsmål må realiteten være avgjørende. Et ellers klart forbehold kan ikke bortfortolkes under henvisning til prosedyrereglenes formkrav". 19
Tolkning av tilbud i anbudskonkurranser - Særlige tolkningsregler? (ii) Gjelder en presumsjonsregel? Ved motstrid/uklarhet i tilbudet skal man falle ned på den løsningen som er i tråd med konkurransegrunnlaget fordi "tilbudet må presumeres å være i tråd med konkurransegrunnlaget". Omdiskutert i juridisk teori, i lys av LB-2008-610, der dette er lagt til grunn, men liten/ingen støtte i annen rettspraksis Opphavet: Krüger, Norsk kontraktsrett (1984) s 111: "I praksis vil man ofte lese anbudet på bakgrunn av anbudsgrunnlaget og presumere at anbyderen når annet ikke fremgår har tilbudt en utførelse eller leveranse overensstemmende med anbudsinnbyderens forutsetninger" Hvis et forhold ikke er berørt i tilbudet, må man kunne legge til grunn at tilbyder henholder seg til konkurransegrunnlaget 20
Tolkning av tilbud i anbudskonkurranser - Særlige tolkningsregler? (iii) Hva er innholdet i uklarhetsregelen i den prekontraktuelle fase? Etter kontraktsinngåelse går en uklarhet ut over avgiver ved at denne tilbyder f eks blir bundet til å følge konkurransegrunnlaget (ser bort fra mulig avvik/forbehold) Andre konsekvenser må trekkes før kontrakt, av hensyn til de andre tilbyderne At en uklarhet går ut over tilbyder betyr ikke at han skal få kontrakten, men at han avvises - dette følger direkte av FOA 20-13 (1) f. 21
Tolkning av tilbud i anbudskonkurranser - Oppsummering Objektiv tolkning av tilbudet (lest i sammenheng), i lys av konkurransegrunnlaget (lest i sammenheng), og slik at uklarhetsregelen har stor betydning: Hvis det er uklart om det er tatt et forbehold/avvik, blir virkningen normalt som om dette er tilfellet» Uklarhetsregelen får en annen virkning pga flerpartsrelasjonen og 20-13 (1) f Etter kontraktsinngåelse må man nå et tolkningsresultat (enten er et forhold omfattet av tilbudet eller ikke), men før kontraktsinngåelse er konstatering av uklarhet et alternativ som etter omstendighetene gir avvisningsplikt 22
Tolkning av kontrakter/tilbud - Gjensidig lojalitetsplikt? Tilbydere kan ikke spekulere i uklarheter i konkurransegrunnlaget (hvis det er klart hva oppdragsgiver egentlig har ment), jf Mika-dommen Kan oppdragsgiver spekulere i uklarheter i tilbud, ved ikke å avvise (til tross for relativ bedømmelsestvil) for deretter å påberope seg den forståelsen som er i tilbyders disfavør? Kan isolert sett rettferdiggjøres i uklarhetsregelen, og i en forutsetning om at det motsatt resultatet ville gitt avvisningsplikt (hvis det er tilfellet) Hva hvis det hadde vært bedre for tilbyder å bli avvist enn å bli bundet til en slik forståelse av kontrakten? Må gjelde en lojalitetsplikt på begge sider 23
Vesentlige endringer (i) Det følger av EU-domstolens praksis (se særlig sak C- 54/06, pressetext) at en vesentlig endring i en pågående kontrakt er å anse som en ny kontrakt Denne kontrakten har ikke vært kunngjort, og en slik endringer representerer derfor en ulovlig direkte anskaffelse Det foreligger en vesentlig endring dersom kontraktens "grunnleggende elementer" endres Utfallet av konkurransen eller kretsen av interessenter kunne vært en annen Endringer i betaling (i leverandørens favør) Overdragelse av avtale; ny medkontrahent Ny, sentral, underleverandør Endret omfang (20%?) eller forlengelse i tid (et hvert?) 24
Vesentlige endringer (ii) Endringer som er forutsatt/regulert i kontrakten er lovlig Endringsreglene i entreprise kan fullt opprettholdes Vanskeligere spørsmål gjelder overdragelse, endrede underentreprenører og kommersielle løsninger ved kontraktsbrudd (frafaller sanksjoner for å unngå konkurs, aksepterer prisøkning for å unngå mislighold, endrer leveringsdatoen for å unngå tvist) Noe større frihet ved konkurs, men primært om innmaten overtas Pihls kontrakter er i stor grad overdratt fra konkursboet, for de offentlige kontraktene representerer dette trolig ulovlige direkte anskaffelser 25
Ulovlige direkte anskaffelser uten virkning (i) Der det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse over EØS-terskelverdiene skal domstolene kjenne kontrakten uten virkning, FOA 22A-1 nr 1 a. Begrepet uten virkning er bevisst valgt, for ikke å gi assosiasjoner til verken ugyldighet eller hevning, og det er overlatt til nasjonale myndigheter å fastlegge det nærmere innhold i begrepet (dvs virkningene av uten virkning) Etteroppgjør kontraktspartene i mellom tilsvarende hevning eller ugyldighet, eller noe annet? Konsekvensen er uansett at kontrakten skal settes til side (slik at den aktuelle kontrakt kommer tilbake på markedet ) Konsekvensene er ikke forsøkt regulert nærmere i forskriften 26
Ulovlige direkte anskaffelser uten virkning (ii) Anskaffelsesreglene får ved dette også en side mot leverandørene, og griper inn i den alminnelige avtaleretten Sanksjonen skaper store praktiske/rettslige problemer: Hva er konsekvensene av uten virkning tilbakelevering? Kan medkontrahenten få erstatning, også for fortjenestetap? Skal medkontrahenten være part i søksmål? Har partene fri rådighet (dvs man kan forlike)? Den valgte implementeringen begrenser rekkevidden av uten virkning, og overlater for øvrig mange av spørsmålene til domstolene 27
Avslutning Anbudsretten (anskaffelsesretten) bringer inn nye risikoelementer i entrepriseretten, både for byggherren og entreprenører Reglene begrenser den kommersielle handlefriheten og fremtvinger større krav til planlegging og regulering av fremtiden, samt presisjon for begge sider Økonomisk pragmatisme erstattes av legalistisk formalisme? Nja, det meste er som før! 28
Takk for oppmerksomheten! mgo@wr.no 29