KPMG Law Telephone +47 04063 Advokatfirma DA Fax +47 21 09 29 45 P.O. Box 7000 Majorstuen Internet www.kpmg.no Sørkedalsveien 6 Enterprise NO 965 817 468 MVA N-0306 Oslo Til Muliconsult AS v/ina Grieg Eide Dato 31. mars 2011 Fra Advokat Kjerstin Ongre Ref KO.ls.220942.BB1700 Ansvarlig advokat Kjerstin Ongre Verktøykasse for miljøbevisst leie av eiendom - Leie av eksisterende arealer (leiekontrakter) - unntaket i forskrift om offentlige anskaffelser av 4. april 2004 nr. 7 (FOA) 1-3 (2) bokstav b Innledning Leiekontrakter i eksisterende areal/bygg er unntatt fra anskaffelsesforskriften (FOA). Det vil si at vi ved utarbeidelse av miljøkriterier i leiekontrakter (verktøykasse for miljøbevisst leie av eiendom) kan se bort fra forskriftens (FOA) detaljerte prosedyrebestemmelser for innkjøp. Unntaksbestemmelsen lyder: kontrakter om erverv eller leie, uten hensyn til finansieringsform, av jord, eksisterende bygninger eller annen fast eiendom, eller om rettigheter til slik eiendom. Kontrakter om finansielle tjenester, uten hensyn til form, inngått samtidig, før eller etter kontrakten om erverv eller leie, omfattes imidlertid av denne forskrift, Selv om forskriften (FOA) ikke kommer til anvendelse, er det fra klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) 1 blitt antatt at lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 (LOA) vil gjelde for leiekontrakter ved leie av eksisterende bygg. Det vil i praksis si at de grunnleggende kravene nevnt i loven (LOA) 5 om god forretningsskikk, konkurranse så langt det er mulig, likebehandling, gjennomsiktighet, etterprøvbarhet mv. fortsatt skal gjelde selv om inngåelse av leiekontrakt i eksisterende areal/bygg er unntatt fra forskriften (FOA). I tillegg vil også plikten til å ta hensyn til miljømessige konsekvenser i planleggingsfasen, jf. LOA 6, gjelde. Det vil i praksis si at det på planleggingsstadiet bør gjennomføres følgende: - innhente flere tilbud på leieobjekter i det aktuelle geografiske området - utarbeide en kravspesifikasjon som ledd i markedssøk 1 KOFA-sak nr. 2007/20 (premiss 29 33) Advokater - medlemmer av Den Norske Advokatforening. Barristers and solicitors - members of the Norwegian Bar Association. KPMG Law Advokatfirma DA, a Norwegian member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative (KPMG International), a Swiss entity. Offices in: Oslo Bergen Bodø Haugesund Sandefjord Stavanger Tromsø Trondheim
- utarbeide en anskaffelsesprotokoll som dokumenterer at grunnprinsippene om likebehandling, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet er ivaretatt ved inngåelse av kontrakt for leie av areal/bygg - ta miljøhensyn ved inngåelse av leiekontrakt. Med utgangspunkt i dette vil ikke kravene tatt inn i forskriften (FOA) bli anvendt så strengt i verktøykassen for miljøbevisst leie av eiendom som ved en normal utlysning etter bestemmelsene om offentlige anskaffelser. Det vil si at en ved inngåelse av leiekontrakter etter hovedregelen vil stå langt friere enn om forskriften skulle følges. Unntaket må ses i sammenheng med geografisk plassering og at det i EØS-rettens sammenheng ikke blir berørt av grenseoverskridende virksomhet, men baseres på tilbudene i et lokalt marked. Videre vil vi se på tilleggstjenester som inngår som en naturlig del av leie av arealer i eksisterende bygg. Kort om hva som menes med eksisterende bygg og entreprisekontrakter Ved planlegging av leie av arealer hvor miljøkriterier i leiekontrakter skal implementeres, må det på planleggingsstadiet også tas hensyn til følgende i en vurdering om man har plikt eller ikke plikt til å følge prosedyrene for utlysning av en anskaffelse etter forskriften (FOA): - Hva ligger i begrepet eksisterende bygg? Hva med leie av nye arealer og hva med tilbygg? - Forholdet mellom tilleggstjenester til leiekontrakter og plikten til å utlyse slike tjenester i samsvar med reglene i FOA/LOA. Typisk her er kjøp av renholdstjenester og kjøp av oppvarming/energi. Nevnte problemstilling er sentral i denne sammenhengen, siden det vil være en grense mellom leie av eiendom/arealer på den ene siden og entreprisekontrakter på den andre siden. I verktøykassen for miljøbevisst leie av eiendom vil spørsmålet om miljøkriterier som kan stilles i entreprisekontrakter ikke tas med i verktøykassen for miljøbevist leie av eiendom. 2 Det vil i praksis si at i fremstillingen av verktøy for miljøkriterier for kjøp av areal/bygg vil ta utgangspunkt i det som er definert som eksisterende bygg. Ifølge etablert praksis fra EU-domstolen skal unntaksbestemmelser normalt tolkes restriktivt, slik at det kan reises spørsmål om hvor innskrenkende vi skal forstå begrepet eksisterende bygninger. Skal det kun gjelde arealet/bygget som det er, eller skal det også kunne omfatte påbygg eller nye bygg. Forarbeider til LOA gir ingen veiledning her, og i juridisk teori er det til dels delte meninger om dette. 3 I anskaffelsesveilederen fra 2006 til Fornyings-, administrasjonsog kirkedepartementet er problemstillingen tatt opp i pkt. 2.2.2 hvor det bl.a. heter: 2 Verktøy for miljøkriterier for prosjektering og oppføring av bygg er utarbeidet og tilgjengelig på www.anskaffelser.no 3 Dragsten og Lindalen Offentlige anskaffelser, Universitetsforlaget 2005 (s. 393) legger til grunn en restriktiv tolkning for leiekontrakter i ikke-eksisterende bygg. Sue Arrowsmith - The Law of Public and Utilities Procurement, 2. Utgave 2005 legger opp til en mer liberal tolkning og viser til at unntaket også må gjelde for fremtidige bygg under forutsetning av at dette er leiekontrakter og ikke entreprisekontrakter. Bjørg Ven har i sin artikkel i På rett grunn 2
Ifølge forskriftens ordlyd unntas kun leie av eksisterende bygninger. Kontrakter som inngås for bygg som skal føres opp senere eller som er under oppføring vil derfor i utgangspunktet ikke være unntatt. Det kan likevel oppstå tilfeller hvor det kan reises spørsmål ved om unntaket bør tolkes utvidende, slik at også fremtidige bygg kan omfattes. Problemstillingen er omdiskutert i juridisk teori og enkelte hevder, at intensjonen må være at unntaket ikke bare skal omfatte bygninger som eksisterer på kontraktstidspunktet, men også bygninger som eksisterer på tidspunktet for «overdragelsen» av kontraktsgjenstanden. Dersom en legger denne forståelsen til grunn vil for eksempel en oppdragsgiver som inngår leiekontrakt for å leie en del av et næringsbygg som er under oppføring, omfattes av unntaket, forutsatt at oppdragsgiver ikke har så stor innflytelse på byggeprosessen at det kan sies å foreligge en bygge- og anleggskontrakt. Andre forfattere viser imidlertid til at unntakene i regelverket generelt skal tolkes restriktivt, og at det ikke foreligger reelle hensyn eller andre rettskilder som taler for en utvidende fortolkning. Departementet kan ikke se noen klar begrunnelse for det skjæringspunktet som ordlyden legger opp til. Det foreligger imidlertid ingen dommer fra EF-domstolen om dette spørsmålet, og problemstillingen må derfor anses uavklart. KOFA har behandlet spørsmålet om eksisterende bygg i flere saker 4, og med utgangspunkt i dette bør det likevel antas at leie av ikke-eksisterende bygg som skal oppføres før leietaker tar arealet i bruk også kan defineres som eksisterende bygg. Sagt på en enkel måte vil leiekontakter også omfatte leiekontrakter i helt nyoppførte bygg, men under forutsetning av at leietaker ikke har hatt noen egen innflytelse eller påvirkning på byggearbeidene, samt påtatt seg noen risiko for byggekostnadene i entreprisekontrakten 5. I KOFA-sak 2009/16 kommer denne grensedragningen godt frem, og her oppsummeres KOFAs praksis i premiss 90: (90) Formålet med kontrakten er å finne et egnet lokale for samordning av oppgaver som tidligere ble ivaretatt av Aetat og Trygdeetaten. I standardkravspesifikasjon har innklagede stilt en rekke krav både med hensyn til tilgjengelighet, tekniske krav og sikkerhet. Det fremgår av kravspesifikasjonens pkt. 3.3.8 at Leieren ønsker å delta i utforming av lokalenes planløsning og interiørmessige detaljer. Selv om innklagede har detaljerte krav til lokalene og ønsker å påvirke lokalenes planløsning, kan ikke klagenemnda se at kravene gir innklagede større innflytelse på byggingen enn det en leietaker vanligvis vil ha. Innklagede kan ikke påvirke valg av utvendig arkitektur, entreprenør eller andre forhold som er typiske anliggender for en byggherre. Det er Festtidskrift til norsk forening for bygge- og entrepriserett (2010), tatt opp problemstilling og sett på dette i lys av juridisk teori og avgjørelser fra KOFA. 4 Se KOFA-sakene: 2007/20, 2007/112, 2007/124, 2009/1 og 2009/53. 5 Se også KölnMesse-dommen (sak C-536/07) fra EU-domstolen som gjaldt leie av messehall som ikke var bygd på avtaletidspunktet. Det avgjørende for om kontrakten var en leiekontrakt eller en bygg- og anleggskontrakt, var hvorvidt byggene ble oppført i samsvar med byen Kölns behov og detaljerte beskrivelser. 3
videre Sigdal kommune som har risikoen for byggekostnadene, og ut fra det opplyste er det ikke slik at leien i realiteten skal dekke byggekostnadene. Kontrakten som skal inngås mellom innklagede og Sigdal kommune er betegnet som en leiekontrakt, og innklagede har ikke rett til å overta lokalene. Leietiden er 10 år med opsjon til fornyelse, og så vidt nemnda forstår legges det opp til at en eventuell fornyelse skal være på 5 år. Det er ikke uvanlig med leiekontrakter opp til 20 år der lokalene er spesialtilpasset leiers bruk. Videre er utleier ansvarlig for alle driftsutgifter til lokalene, og har ansvar for at lokalene er i samsvar med de krav som stilles i lover og forskrifter, jf. kontraktsforslagets punkt 4.1. Klagenemnda kan heller ikke se at kontrakten på andre punkter pålegger innklagede noen særlige plikter eller risiko utover det som er normalt i leieforhold. Klagenemnda finner på bakgrunn av dette at anskaffelsen er unntatt fra bestemmelsene i forskriften, jf. 1-3 (2) bokstav b. Verktøykassen for miljøbevisst leie av eiendom vil derfor ta utgangspunkt i at det er unntaksbestemmelsen om leie av eksisterende arealer/bygg i forskriften (FOA) som gjelder, og at det dermed ikke er noen plikt til å følge prosedyrereglene for utlysning av anskaffelsen av leiekontrakten. Tilleggstjenester og unntaket i forskriften Etter hovedregelen vil tjenestekontrakter måtte følge prosedyrene for utlysning etter forskriften (FOA) 1-3 (1), mens leiekontrakter som nevnt er unntatt. En del typer tjenester faller det naturlig å ta med i leiekontrakten. Det gjelder typisk renholdstjenester, kantinetjenester, parkeringstjenester, snømåking, vakthold og generelle vaktmestertjenester. Det anses i dag som helt normalt å ta med slike tjenester som en del av leiekontrakten og dette bør ikke anses som et forsøk på omgåelse av anskaffelsesregelverket. Der det er behov for å stille miljøkriterier til slike tilleggstjenester, vil det som for leie av eksisterende areal/bygg også her legges til grunn at utysningen ikke behøver å følge prosedyrene for utlysning tatt inn i forskriften (FOA). Hvis leieforholdet også omfatter utvidede tjenester som sekretær- og posttjenester, bruk av kopimaskiner eller annet teknisk kontorutstyr, vil tjenesteelementet bli mer fremtredende og kan dermed lettere bli ansett som en tjenestekontrakt og ikke som en leiekontrakt. Hvorvidt man da skal definere tjenesten som en leiekontrakt eller som en tjenestekontrakt vil avhenge av forholdet hva er ren arealleie og hva er verdien av de øvrige tjenestene. Et godt utgangspunkt er å se på hva som er hovedformålet med kontrakten, uten å prissette de enkelte elementene i en slik blandet kontrakt. 6 I KOFA-sak 2009/230 som gjaldt politiets data- og materielltjenester, skulle inngås kontrakt om leie av lokaler til plassering av operativt it-utstyr. Det ble stilt krav til arealene, til sikkerhet, brannslukning, kraft, kjøling mv. Klagenemnda kom til at kontrakten måtte anses som en leiekontrakt, og la i premiss 71 vekt på følgende: Etter klagenemndas syn kan man imidlertid ikke utelukkende basere vurderingen på verdien av de ulike elementene i avtalen. I tillegg må det etter nemndas syn også ses hen 6 Casino-dommen (sak C-331/92) fra EU-domstolen som både omfattet kjøp av varer og bygg- og anlegg, tok utgangspunkt i hovedformålet med kontrakten uten at selve verdivurderingen av de enkelte elementene ble vektlagt. KOFA har i sak 2009/230 lagt seg på samme linje. 4
til i hvilken grad den konkrete kontrakten har et grenseoverskridende element, sml. (premiss 68) hvor det fremgår at unntaket for leie er særlig begrunnet med at slike kontrakter ikke egner seg for grenseoverskridende handel. I foreliggende tilfelle har nemnda vurdert det slik at tjenesteelementet ved drifts- og serviceavtalen ikke har noen selvstendig funksjon i forhold til leieavtalen som sådan. Innklagedes formål er å anskaffe leielokaler, særlig tilpasset behovet for sikker plassering av IT-utstyr. Flere av underpunktene til tildelingskriteriet Kvalitet refererer seg således også til byggets tekniske utforming, og driftsikkerhet, som slik nemnda ser det, i stor grad beror på hvordan lokalet som sådan teknisk er innrettet for å hindre driftsstans ol., se i denne sammenheng også KRAVSPESIFIKASJON i konkurransegrunnlagets vedlegg 1 som nærmere angir krav om at lokalet skal ha adgangskontrollører, varslingstavle og måleutstyr, være bygningsmessig beskyttet mot brann og lignende. I tillegg kommer at innklagede selv skal drifte servere og IT-utstyr, slik at kontraktens gjenstand også i så måte må sies å skulle stille tilgjengelig, spesialtilpassede lokaler for optimal sikkerhet av plassering av IT-utstyret. Den kontinuerlige overvåkingen av datautstyret med hensyn til strømforsyning, systemdrift, temperatur, luftfuktighet og lignende er således langt på vei sammenfallende med de spesifikasjonene oppdragsgiver krever at leielokalet oppfyller til enhver tid. Selve tjenesteelementet ved drifts- og serviceavtalen fremstår som uløselig knyttet til leie av lokalene. På denne bakgrunn kan nemnda ikke se at kontrakten skal klassifiseres som en tjenestekontrakt som er omfattet av forskriften. Etter nemndas syn inneholder avtalen ikke grenseoverskridende elementer som tilsier at kontrakten skulle vært gjenstand for en kunngjort konkurranse. Omgåelseshensyn gjør seg ikke gjeldende i en kontrakt av foreliggende karakter. Samlet sett vil utleier kunne tilby en rekke tilleggstjenester i utleiekontrakten uten at leietaker har plikt til foreta noen selvstendig utlysning av disse tjenestene etter forskriften (FOA). Verktøykassen for miljøbevisst leie av eiendom vil derfor ta utgangspunkt i at unntaksbestemmelsen om leie av eksisterende arealer/bygg i forskriften (FOA) også vil gjelde for tilleggstjenester fra utleier, som fremstår som en naturlig og nær sammenheng med utleie av selve arealene. Oppsummering Ved utarbeidelse av verktøykasse for miljøbevisst leie av eiendom inkl. tilleggstjenester er det ingen plikt til å følge de detaljerte prosedyrebestemmelser for innkjøp, jf. forskriften (FOA) 1-3 (2) bokstav b. I fremstillingen vil det likevel tas hensyn til at lovens (LOA) grunnprinsipp om god forretningsskikk, konkurranse så langt det er mulig, likebehandling, gjennomsiktighet, etterprøvbarhet, samt miljøhensyn mv. fortsatt skal gjelde, selv om inngåelse av leiekontrakt i eksisterende areal/bygg eller parkeringsanlegg er unntatt fra forskriften (FOA). Verktøykassen vil derfor inneholde prosedyre for innhenting av tilbud på flere leieobjekter i det aktuelle geografiske område og utarbeidelse av en kravspesifikasjon i planleggingsfasen. 5