Notat Fra: Rådmann Torbjørn Simonsen Sak: KOMMUNEREFORMEN Saksnr./Arkivkode Sted Dato 14/864-026 EVENSKJER 29.02.2016 RÅDMANNENS BETRAKTNINGER OM FREMTIDIG ØKONOMI I ETS Kommunereformen engasjerer. Debatt om de ulike kommunealternativer føres, og på kommunenivå er fakta- og intensjonsgrunnlag og intensjonsavtaler for de ulike alternativer utarbeidet og behandlet i kommunestyrene. Aktuelt for Skånland er ETS (foretrukket alternativ) og Harstad mfl. Fører ingen av disse alternativene frem, er det fremforhandlet en intensjonsavtale for en kommunesammenslåing av Harstad og Skånland samt evt andre. Realøkonomi eller filosofi og fremtidstro? Det vi skal ta stilling til ligger nå ca 20 år frem i tid. Det er derfor umulig å si noe sikkert og gjøre bastante konklusjoner. Våre antakelser om fremtiden blir derfor mer tuftet på filosofi og framtidstro enn realøkonomiske fakta. Debatten som pågår kan på mange måter oppfattes som en lapskaus hvor realøkonomiske betraktninger er blandet sammen med ulike doseringer om filosofi og fremtidstro. De realøkonomiske forhold er faktaene vi vet. De ferskeste faktaene leser vi av kommunale regnskaper og offentlige statistikker av ulike slag. Av disse konstaterer jeg med tilfredshet at Skånland går godt; - Næringslivet lykkes og er i vekst - Folketallet stiger - Kommuneøkonomien er under kontroll og vi går med overskudd I dette notatet gjør rådmannen en samlet betraktning av det økonomiske fundament og utviklingspotensial en ETS kommune vil kunne få. Rådmannen har i dette notatet trukket sammen de aktuelle forutsetninger som gjelder for kommunereformen, sammenstilt økonomiplanene for planlagte investeringer, belyst og gjort dypdykk i foreliggende utredninger i konsulentregi (Telemarkforskning) og egenregi. ETS og fremtidig økonomi ETS er av noen beskrevet som ikke bærekraftig, en kommune med begrenset økonomisk handlekraft og et økonomisk sjansespill hvor pengene vil renne ut. Andre beskriver ETS som en kommune med bærekraft, med økonomisk handlekraft og med et forsvarlig økonomisk fundament til å levere gode tjenester i fremtiden.
Hva og hvem skal man feste lit til? Fremtiden bygger mest på fremtidstro og filosofi. Realøkonomien på makro og mikronivå er beheftet med rekker av usikre faktorer, som garantert vil endres de nærmeste 20 25 årene. Ser vi i fremtiden muligheter, ønsker vi utvikling og vekst, ja da snakker vi om et «good case scenario». Preges fremtiden av trusler, mørke skyer og stagnasjon, ja da snakker vi om et «bad case scenario». Vi har ingen fasit og rådmannen ser derfor her på 2 alternativer bygd på ulik framtidstro Ett Good case scenario Ett Bad case scenario» Investeringer som er planlagt I kommunenes økonomiplaner fremgår hvilke investeringer som er planlagt i inneværende økonomiplanperiode 2016-2019. En sammenstilling viser følgende: Status investering mv. ETS (Tall hele 1000) Økonomiplan 2016 2017 2018 2019 Sum Skånland Investeringer 59 790 35 500 9 260 5 100 109 650 Lån -44 925-30 400-8 400-4 800-88 525 Selvfin. (VAR) 4 000 4 700 4 000 3 100 15 800 Netto lån -40 925-25 700-4 400-1 700-72 725 Betalt avdrag 9 228 10 734 11 652 11 972 43 586 Økning netto lånegjeld -29 139 Endr. av 2015 nivå E-skatt 3 500 3 500 3 500 10 500 Tjeldsund Investeringer 36 983 33 700 250 250 71 183 Lån -30 538-27 895-250 -250-58 933 Selvfin. (VAR) 3 750 4 500 8 250 Netto låneopptak -26 788-23 395-250 -250-50 683 Betalt avdrag 3 564 4 280 4 987 5 096 17 927 Økning netto lånegjeld -32 756 Endr. av 2015 nivå E-skatt 0 0 0 0 0
Evenes Investeringer 3 338 2 850 0 0 6 188 0 Lån -3 050-2 850-5 900 Selvfin. (VAR) 1 900 1 900 Netto lån -1 150-2 850 0 0-4 000 Betalt avdrag 3 998 4 100 4 240 4 240 16 578 Reduksjon netto lånegjeld 12 578 Endr. av 2015 nivå E-skatt 0 0 0 0 0 Av sammenstillingen fremgår det at Tjeldsund i økonomiplanperioden vil øke sin netto lånegjeld med kr 32,7 mill, Skånland kr 29,1 mill og Evenes vil redusere sin netto lånegjeld med kr 12,5 mill. Tjeldsund og Skånland har finansiert henholdsvis ny skole i Ramsund og nytt oppvekstsenter på Sandstrand i økonomiplanen. Evenes har utredninger som indikerer en kostnadsramme for bygging av oppvekstsenter til kr 121.8 mill, jf fakta og intensjonsgrunnlaget. Evenes har ikke dette med i sin økonomiplan. Økning i lånegjeld og endringer i inntektsystem for årene 2017, 2018 og 2019 betyr noe for den enkelte kommune og det som tas inn et framtidig kommunefellesskap. Dette ansvaret bør tas inn og beskrives i intensjonsavtalene. Nye strukturer - Sone/Nabo Telemarkforskning har i sin utredning introdusert inntektskriterier for Nabo/Sone/Urbanitet. Kort fortalt bygger det på forutsetninger om Større kommune som vil være dyrere å drifte. Avhengighet av hva som skjer rundt oss (indeks i forhold til indeks på landsbasis) (Alle disse kriteriene er foreslått endret i inntektssystemet) Telemarkforskning slår fast at ETS vil få 4,6 mill mer per år (69 mill over en 15 årsperiode) i rammetilskudd fra sammenslåing, bygd på et slikt kriterie. I ETS utredningen (fakta- og intensjonsgrunnlaget) er dette ikke medtatt pga. usikkerhet, først og fremst fordi dette i utgangspunktet er en kompensasjon for økte utgifter. (I Ofotenutredningen (fakta- og intensjonsgrunnlaget) er tilsvarende effekt cashet inn med 224,5 mill. og synliggjort som en gulrot). Administrative besparelser Potensialet for administrative besparelser er i fakta- og intensjonsgrunnlaget anslått til 18,6 mill. Telemarkforskning har beskrevet administrative utgifter i Evenes, Tjeldsund og Skånland (2013) til kr. ca 46 mill, dvs. kr. 8218 per. innbygger.
Dersom Skånland sitt kostnadsnivå på administrative utgifter legges til grunn (kr 5801 per innbygger) blir besparelse for ETS kr. 13,5 mill. Ny kommune vil bli dobbel så stor som Skånland. Ny kommune kan da være sammenlignbar med eksempelvis Målselv kommune, som har administrative utgifter på kr. 4680 per innbygger i et slikt perspektiv vil en besparelse for ETS utgjøre kr. 19,8 mill. Potensialet som er lagt til grunn anses derfor å være realistisk og velbegrunnet, når ny kommune er fullt innfaset (senest fra 2025). ETS intensjonsavtalen forutsetter en funksjonsfordelt administrasjon, og det kan stilles spørsmål med hvorvidt dette vil kunne være kostnadsdrivende. Rådmannens oppfatning er at ved en hensiktsmessig organsiering/tilrettelegging for gode arbeidsprosesser vil man kunne stille samme krav til effektivitet som ved en samlet sentral organisering. Uttaket av administrative besparelser fullt ut, forutsetter politisk vilje til gjennomføring. Besparelser/Effektivisering tjenesteyting (oppvekst, omsorg, osv) Telemarkforskning legger til grunn i sine konklusjoner at det vil komme effektiviseringsgevinster på å harmonisere tjenestetilbud mv. når kommuner slår seg sammen. Telemarkforskning slår fast at ETS ved å tilpasse utgifter på tjenesteområdene har et potensiale på ca 19,3 mill korrigert for behovs og inntektsjustering. Fakta og intensjonsgrunnlaget, samt intensjonsavtalen legger til grunn at strukturer mv. skal opprettholdes på dagens nivå, derfor er det ikke lagt inn noen slik innsparingseffekt. Potensialet som Telemarksforskning slår fast tyder på at det er ledig kapasitet i tjenestytingen. Ved en vekst i folketall, og ved at man styrer slik at veksten fordeler seg rundt i den nye kommunen, vil man kunne oppnå at tjenestyting til nye innbyggere til dels vil kunne skje innenfor eksisterende kapasitet. Vekst i innbyggertall Fakta og intensjonsgrunnlaget har som målsetting å få vekst på 600 innbyggere frem til 2035. 6200 innbyggere er målsettingen. Folketallet i ETS samlet var pr 1.1.16 5724. Folketallsveksten med 600 innbyggere øker frie inntekter med ca. 30.mill kr. pr. år. De nye innbyggerne vil også ha behov for tjenester. Noe av dette kan skje gjennom utnyttelse av ledig kapasitet på eksisterende tjenester, jfr. bl.a. potensiale som Telemarksforskning har beskrevet innenfor tjenesteyting, jfr. ovenfor. Dersom vi får til en effekt på 30 % så vil det kunne gi et overskudd på ca. 9 mill. Utfasing av inndelingstilskudd Inndelingstilskudd som er frigjorte basistilskudd og regionalpolitiske tilskudd, fases ut fra 2035. Utfasingen vil frigjøre midler og som vil bli omfordelt innenfor kommunerammen. ETS vil kanskje ha 0,15 % av innbyggerne i kommune-norge på utfasingstidspunktet (avhenger bl.a av antallet innbyggere i kommunen og på landsbasis det blir i fremtiden).
Det er rimelig å anta at utgiftsbehovet i ETS ligger 20 % over landsgjennomsnittet. 3mrd. i inndelingstilskudd som fases ut (da eksvis forutsatt at det er blitt 150 kommuner færre og at småkommunetilskuddet er ute) vil dette anslagsvis gi ETS ca. 5,5 mill, basert på en slik forutsetning. Prinsippet er at etter 20 år vil inndelingstilskuddet, jf. tabell C-k i grønt hefte (saker med særskilt fordeling), falle bort og tas inn igjen i innbyggertilskuddet og dermed fordeles etter de til enhver tid ordinære kriterier. Den totale kommunerammen vil ikke bli endret som følge av denne omfordelingen, men vi kjenner ikke inntektssystemet så langt frem i tid. Oppsummering «Good case scenario» (tall hele 1000) Reduksjon inndelingstilskudd - 38.000 Besparelse administrasjon +18.600 Netto effekt vekst 600 innbyggere + 9.000 Omfordeling inndelingstilskudd + 5.500 Netto - 4.900 ETS vil ha totale inntekter på ca. 550 mill. kr. Netto omstillingsbehov utgjør her under 1 % - jfr. også Telemarkforsknings estimat for mulig besparelse tjenester.) I et «good case scenario» vil et anslått nedtrekk/omstillingsbehov utgjøre 4,9 mill eller kr 790 pr innbygger. «Good case scenario» - en mulighet, baserer seg på en del forutsetninger: 1. Det er politisk vilje til å gjennomføre reduksjon i administrasjon mv. som forutsatt, og evtuelle besparelser brukes ikke til økning av utgifter på andre områder. 2. Det er politisk vilje til å gjennomføre reduksjon i tjenester hvis det skulle fremstå som nødvendig. 3. Man har tro på at det er mulig å få til den vekst i folketallet som forutsatt, og at man greier å dimensjonerer tjenester mv. slik at man får et overskudd. 4. Man har tro på at næringslivet i hele kommunen har fremtidig potensiale; heri at industrien i Grov spesielt og offentlige arbeidsplasser i Forsvaret, Brannskolen og Flyplassen utvikler seg positivt og med den medvind dagens politikk og signaler legger opp til. 5. At gjeldende kommunalpolitikk med omfordeling innenfor rammen også vil gjelde i framtiden mht. inndelingstilskudd. Oppsummering «Bad case scenario» Bad case scenario en trussel, beror på en fremtidstro hvor det ikke blir:
- Besparelser - hverken på administrasjon eller tjenesteyting. - Vekst i folketall og sysselsetting, mao det blir ingen vekst i Forsvaret (i Evenes, Ramsund) Brannskolen, flyplassen, industrien i Grov eller Evenskjer som handelssentrum. - En omfordeling av inndelingstilskudd i fremtiden. Eksempelvis skal da en innbygger i ETS «prises» lavere enn om innbyggeren hadde tilhørt eksempelvis Harstad eller Narvik, men samtidig ha krav på samme tjenestenivå. Resultatet blir da at ETS mister 38 mill. etter 20 år, og må gjennomføre betydelige tjenestekutt. Bad case scenario er overensstemmende med rådmannen i Evenes s «Sammenstilling og vurdering av alternativer, des 2015», 38 mill fordelt på 5653 innbyggere gir et nedtrekk på 6722 pr innbygger. Økonomisk gulrot for kommunesammenslåing ETS kommunen vil motta omstillingsmidler og reformstøtte 35 mill. «engangspenger» vil noen si, men målt i dagens penger utgjør dette 20-25 % av Evenes og Tjeldsund sine driftsbudsjetter. Inndelingstilskuddet på 38 mill. kommer på toppen av ordinært rammetilskudd. Besparelse administrative funksjoner mv. 18,6 mill. pr. år. Ved en trinnvis effekt: 2020 3 mill, 2021, 6 mill, 2022 9 mill, 2023 12 mill, 2024 15 mill, 2025 18,6 mill. til 2035, vil dette totalt bety besparelser på 231 mill. i perioden 2020-2035. (i tillegg kommer evt. netto bidrag fra evt. vekst i innbyggertall 2020-2035). Konklusjonen Det er rådmannens oppfatning at når vi skal summere opp en økonomisk vurdering av ETS, synes den påberopte uro om begrenset økonomisk handlefrihet og manglende bærekraft, først og fremst å være tuftet på en antagelse om en fremtidstro som går i retning av et «bad case scenario». Den fremtidige sannheten mener rådmannen i stedet må være preget av en fremtidstro som ligger nærmere et «good case scenario»! Dette fordi; De fleste ser i dag for seg en utvikling hvor vekst i offentlige arbeidsplasser vil skje i ETS området, en naturlig tilflytting til landkommunen ser vi faktisk skjer og ETS området i likhet med landets øvrige områder er avhengig av den vekst og de ressurser en faktisk flyktningebosetting vil skape. Inntektsgrunnlaget er avklart i 15 år etter 2020, dersom vi vedtar sammenslåinger og søker fellesskap før 1.7.2016. Dette klargjorde Regjeringen allerede 24.11.2014: «Regjeringen har bestemt at inndelingstilskuddet for kommuner som slår seg sammen i kommunereformen, skal ta utgangspunkt i inntektssystemet slik det er i 2016. Regjeringens forslag til nytt inntektssystem slik det er beskrevet i dag vil gjelde for alle kommuner i mellomperioden 2017-2020, uansett om man har gjort sammenslåingsvedtak eller ikke. Fylkesmannen opplyser at Departementet er kjent med at dette kan være uheldig for de som har
sammenslåingsvedtak, og vil se på dette, men det er ikke gitt noen endrede signaler i denne forbindelse. Vi må legge til grunn at det blir dekt opp for dette, som må anses som en utilsiktet virkning i forslaget slik det foreligger. Stiller kommunens politiske og administrative ledelse seg i fremtiden rett, og gjør administrative tilpasninger og innsparinger raskt, kombinert med det potensialet som ligger i en utgiftstilpasning på tjenesteområdene trinnvis, vil ETS kunne skaffe handlingsrom til fremtidig utvikling og vekst. Den kommunaløkonomiske innretningen må og antas å gjenspeile den situasjon kommunestrukturen i 2040 vil tegne, gjennom at også ETS vil ha del i en omfordeling av kommunerammen i fremtiden. Rådmannen vil heller ikke undervurdere betydningen av reformstøtten på 35 millioner, som vil utgjøre en hittil ukjent muskel i et positivt stort disposisjons- og utviklingsfond for ETS kommunen. Utredninger hittil, både fakta og intensjonsgrunnlag og intensjonsavtale bygger på en ikke uttalt forutsetning om at samtlige kommuer er i økonomisk balanse når man går inn i en ny kommune. Dette gjelder både i forhold til avlagte regnskaper og budsjett/økonomiplan framover. Alle ETS kommunene som skal ta del i en kommunesammenslutning må være seg sitt ansvar så bevisst at ikke ubalanse i økonomien blir et faktum før sammenslåingen. I Skånland er økonomisk balanse oppnådd ved utvidelse av dagens eiendomsskatt i økonomiplan for 2017-2019. Det foreligger samtidig et verbalpunkt i vedtak om at man skal se på alternativer som gjør at man kan unngå dette. Kommunefremtiden, uansett kommunealternativ, vil gjennomgående måtte tilpasse driften innenfor de til enhver tid tilgjengelige økonomiske rammer. Det vil være tilfellet for Skånland enten vi er i fellesskap med ETS eller Harstad. På samme måte som det vil være for kommuner ellers i landet. ETS kommunens evne til å løse oppgavene i fremtiden, er belyst i fakta- og intensjonsgrunnlaget. Intensjonsavtalen bekrefter dette gjennom at en sammenslått kommune vil fremstå kompetanse- og kapasitetsmessig tilstrekkelig for de langt fleste oppgavene. Noen oppgaver må sikkert i fremtiden løses i samarbeid med andre kommuner. Ekspertutvalgets tilrådninger om oppgaveoverføringer til kommunene skal ligge til grunn for Regjeringens oppgavemelding. Oppgavene det er snakk om er redegjort for i fakta- og intensjonsgrunnlaget, og de langt fleste av disse var mest aktuelle for kommuner over 100 000 innbyggere. Oppgavefokuset synes nå i stedet å ha blitt løftet over til en debatt om fylkesstruktur. Evenskjer 29. februar 2016 Torbjørn Simonsen rådmann