Prosessbeskrivelse ved tilsyn i Notoddenbarnehagene Lov om barnehager 16 Notodden, 2015
INNHOLD 1) INNLEDNING 2 2) LOVGRUNNLAGET TILSYN 2 3) TRE TILSYNSMODELLER 2 4) DOKUMENTTILSYN 3 5) SYSTEMRETTET TILSYNSBESØK 3 Forberedelse 4 Gjennomføring 5 Rapportering og vedtak 6 Avvik 6 Merknad 7 Oppfølging / lukking 7 6) HENDELSESBASERT TILSYN 7 Forberedelse 7 Rapport og vedtak 8 Avvik og merknad 8 Oppfølging / lukking 8 7) KRAV TIL SAKSBEHANDLING 8 8) VEDTAK OM ULOVLIGE ELLER UFORSVARLIGE FORHOLD 8 9) KLAGERETT 9 10) BARNEHAGEMYNDIGHETENS VEILEDNINGSPLIKT 9 11) ARKIVERING 9 12) RULLERING OG EVALUERING AV PROSESS-BESKRIVELSE 9 13) VEDLEGG 10 Prosessbeskrivelse ved tilsyn i Notoddenbarnehagene 2015-17 1
1) INNLEDNING Barnehagens formålsparagraf: Barnehagen skal i samarbeid og forståelse med hjemmet ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling (Barnehageloven 1). Hvordan sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud i vår kommune? Alle som jobber med barnehager i Notodden er ansvarlige for at tilbudet har en høy kvalitet, det være seg det pedagogiske tilbudet så vel som det driftsmessige og areal- og byggteknisk. Det øverste ansvaret har, som det også står i barnehageloven, kommunen eller barnehagemyndigheten. Kommunen skal gjennom aktiv veiledning, godkjenning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Som barnehagemyndighet ønsker vi å vektlegge veiledning, åpen dialog, gode samarbeidsrutiner og forutsigbarhet. Denne prosessbeskrivelsen er tenkt som et verktøy i denne sammenheng. Beskrivelsen vil samtidig kunne fungere som en veiledning og informasjon til alle parter i samarbeidet om den gode barnehagen på Notodden. 2) LOVGRUNNLAGET TILSYN Lov om barnehager 16 Tilsyn Lov om barnehager 16 - Tilsyn Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarligheter eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Økonomiske reaksjoner kan også benyttes. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Lov om barnehager 8,1. og 4. ledd Kommunens ansvar Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunen har rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning dette anses nødvendig for å ivareta kommunens oppgaver. 3) TRE TILSYNSMODELLER Tre former for tilsyn Med bakgrunn i lover og forskrifter vil Notodden kommune føre tilsyn med sine barnehager, private og kommunale, etter følgende tre modeller: Dokumenttilsyn /Skriftlig tilsyn Systemrette tilsyn / Varslet tilsyn Hendelsesbaser tilsyn. Tilsyn har som hensikt å avdekke lovbrudd eller vesentlige behov for Prosessbeskrivelse ved tilsyn i Notoddenbarnehagene 2015-17 2
forbedring. Et tilsyn vil derfor i liten grad fremholde positive sider ved virksomhetens drift. Det er likevel et ønske at tilsyn oppleves å være til hjelp for barnehagens arbeid med kvalitetsutvikling av egen virksomhet. 4) DOKUMENTTILSYN For at kommunen som barnehagemyndighet skal ha tilstrekkelig oversikt over barnehagesektoren bør det årlig gjennomføres et skriftlig tilsyn med alle barnehagene. I tillegg har kommunen et forvaltningsansvar i forhold til offentlige tilskudd, også i den forbindelse innhentes det informasjon fra barnehagene. Innhold Innhold i dokumenttilsyn Dokumenttilsyn er en form for informasjonsinnhenting, gjerne ved jevnlige kontroller, eller ved stikkprøvekontroller. Dokumenttilsynet skal sikre at barnehagene drives i henhold til godkjenning (Barnehageloven 6,7 og 10) og følger lovens krav til det å være en pedagogisk virksomhet følges (Barnehagelovens og Rammeplanen). Mye av informasjonen som tidligere ble innhentet ved dokumenttilsyn, slik som barnetall og arealbruk, vil nå kunne hentes ut av det barnehageadministrative systemet Oppad. Ved hovedopptak og løpende opptak vil det være aktuelt å gjennomføre kontroll av denne informasjonen. Dette gjelder også ved kommunens godkjenning av barnehagens årsmelding i BASIL-systemet (15. desember). Dokumenttilsyn, ut over disse nevnte, årlige stoppunktene, kan iverksettes ved behov. Dette kan for eksempel være kontroll av pedagogisk personell, samarbeidsutvalgets organisering og funksjon, plan for overgang m.m. Rammeplanen 4.1 fremhever ellers kvav til systematisk planleggings-, dokumentasjons- og vurderingsarbeid i pedagogiske virksomheter. Dokumenttilsyn i denne sammenheng kan anses nødvendig. Gjennomføring Ut over de årlige dokumenttilsynene (Oppad og BASIL) Barnehagestyrer svarer i henhold til tilsendt utfordring, skriftlige eller elektronisk, til barnehagemyndighet innen gitt frist. Oppfølging Innsendt informasjon gjennomgås, og skriftlig tilbakemelding gis. Store avvik i forhold til lov og forskrift vil danne grunnlag for andre former for tilsyn. Ansvar Barnehagemyndigheten eller tilsynsmyndigheten i kommunen er ansvarlig for å administrere dokumenttilsyn. I noen sammenhenger kan det hensiktsmessig å oppnevne et tilsynsteam for å vurdere behov og tiltak. Dette også med tanke på kommunens dobbeltrolle som eier og myndighet. 5) SYSTEMRETTET TILSYNSBESØK Definisjon Tilsyn er myndighetenes utadrettede aktivitet for å påse at lover og forskrifter etterleves. Systematisk undersøkelse for å fastslå om aktiviteter og tilhørende resultater er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Prosessbeskrivelse ved tilsyn i Notoddenbarnehagene 2015-17 3
Hvorfor systemrevisjon Systemrevisjon gir en gjennomgang av hva barnehagen gjør for å ivareta det ansvar og de plikter som er fastsatt i regelverket. Det er organisasjonen som er ansvarlig, ikke den enkelte ansatte. Vi etterspør hvilke handlinger som gjøres, og undersøker dette i ansvarslinjen. Hyppighet Loven gir ingen føringer for hvor ofte systemrettet tilsyn med den enkelte enhet skal gjennomføres. For Notodden bør det gjennomføres tilsynsbesøk med barnehagene minst hvert tredje år. Systemrettede tilsyn bør omfatte alle barnehagene i kommunen, etter likelydende mal for alle. Forberedelse Tilsynsteam Tilsynsteam Notodden kommune deltar i et tilsynssamarbeid i Kongsbergregionen. Det er opprettet egne tilsynsteam, der nå Kongsberg, Tinn og Hjartdal deltar sammen med Notodden. Tilsynsteamene deltar ved tilsyn i de andre kommunene. I små kommuner kan ansatte ha roller både som eier av kommunale barnehager og å være tilsyns- /barnehagemyndighet. Deltagelse fra andre kommuner styrker habiliteten i tilsynene. Samarbeidet på tvers av kommunegrensene tilfører ellers tilsynet kompetanse og erfaring. Valg av tema for tilsynet Tema for tilsynet Tilsynet deles inn i tre-årsperioder. Alle barnehager skal i løpet av denne perioden ha hatt minst ett tilsyn. Tema for tilsynet kan avgjøres på flere måter. For eksempel kan tema velges med bakgrunn av prioriteringer eller endringer fra sentralt hold, lokale utfordringer, eller forhold barnehagemyndighetene har spesielt fokus på. Det vil også være relevant å opprette et tilsynsutvalg eller arbeidsgruppe som kan være med på å utarbeide forslag til tema. Tema for tilsyn må være hjemlet i Lov om barnehage. Barnehagemyndigheten har ansvar for å føre tilsyn med innhold, kvalitet og organisering. Varsel om tilsyn Prosesser ved systemrettet tilsyn: Tilsyn varsles først telefonisk eller via e-post, der man inngår avtaler om dato. Barnehagemyndighet sender ut skriftlig varsel, der det fremgår hvilke rammer tilsynet har, og hvilken dokumentasjon som skal sendes inn på forhånd. Varselbrevet må sendes ut minst 3 uker i forveien. Tema for tilsynet, samt hvor det er hjemlet i lov/forskrift skal også fremgå av det skriftlige varselet. Hendelsesbasert tilsyn varsles ikke (se under) Prosessbeskrivelse ved tilsyn i Notoddenbarnehagene 2015-17 4
Innhenting av dokumentasjon Dokumentasjon Sammen med skriftlig varsel sendes det ut en oversikt over hvilke dokumenter eller prosesser som kreves i forkant av tilsynet, denne oversikten bør være så konkret som mulig. I løpet av dokumentgranskingen kan det komme opp behov for ytterligere dokumenter, det bør fremgå av brevet at dette kan forekomme. Dokumentgransking Dokumentgransking Hensikten med dokumentgranskingen er å vurdere dokumentasjon opp mot de myndighetskrav i de tema som er valgt for tilsynet. Dokumentgranskingen danner bakgrunn for å formulere spesifikke spørsmål/sjekklister. Gjennom å granske dokumentene kan man hente ut relevant informasjon om barnehagen, hvilken praksis/prosedyrer som finnes og hvordan ansvarslinjene i organisasjonen er bygget opp. Valg av intervjuobjekter Veileder / intervjuguide Intervju For å få verifisert de opplysninger som fremkommer av dokumentene er det viktig at det foretas en bevist utvelgelse av intervjuobjekter, noen stikkord for hva som bør være med i vurderingen: Eier Relevante ledere Flere på samme nivå gir grunnlag for sammenligning Både erfarne og nytilsatte Gjerne stedfortredere og vikarer Ansatte på ulike nivåer i organisasjonen Foreldrerepresentanter Hensikten med intervju er å gå nærmere inn i utvalgte forhold ved barnehagens drift. Det er å anbefale at det utarbeides en veileder eller intervju-guiden til dette formålet. Spørsmålene skal også kontrollere at innsendt dokumentasjon stemmer. En slik guide vil kunne tilpasses den enkelte barnehage noe, men bør samtidig sikre at tilsynet blir noen lunde likt fra barnehager til barnehage. Gjennomføring Formøte Formøte Systemrettede tilsyn skal ha et formøte. Her presenteres målet med tilsynet, samt organiseringen. Det skal gis mulighet for deltakerne å stille spørsmål. Så langt som mulig bør alle som skal bidra i tilsynet delta på formøte. I barnehagehverdagen kan det være vanskelig å få organisert et slikt møte, det bør da vurderes om eventuelt styrer kan orientere om tilsynet på et personalmøte. Kontroll av praksis Gjennomføring og intervju Gjennom intervjuene får tilsynsgruppen mulighet til å sjekke ut om dokumentasjon og praksis stemmer over ens. Intervjuene har fokus på handlinger. Intervjuene følger organisasjonsstrukturen. Prosessbeskrivelse ved tilsyn i Notoddenbarnehagene 2015-17 5
Logisk rekkefølge på intervjuobjektene. Gir lederne mulighet til å forklare organiseringen. Gjennom å intervjue i ansvarslinjen får man verifisert om praksis stemmer. Til intervjuene bør det: Settes av 20-45 minutter til hvert intervju, med tid mellom til å oppsummere. Stilles åpne, ikke ledende spørsmål. Oppsummeres jevnlig. Gi intervjuobjektet anledning til å komme med andre innspill på slutten av intervjuet. Oppsummeringsmøte Oppsummeringsmøte Så langt som mulig bør alle som har deltatt på tilsynet være med på oppsummeringsmøte. Formål med oppsummeringsmøte: Presentere funn/avvik for slik at de forstår resultatene av tilsynet. Avklare eventuelle misforståelser eller feil som har oppstått under vurderingen av avvik. Forslag til dagsorden: Formålet med oppsummeringsmøte Foreløpet av tilsynet, konklusjoner(også ros) Presentere avvik med henvisning til regelverket Forklare rapportens oppbygning og videre saksgang Ansvar for korrigerende tiltak/lukke avvik Avtale tidspunkt for tilbakemelding Rapportering og vedtak Skriftlig rapport Vedtaksbrev Det skal utarbeides en skriftlig rapport etter alle tilsynsbesøk. Den skriftlige rapporten skal inneholde følgende: Formelle opplysninger om barnehagen og tilsynsdato Innledning Dokumentgrunnlag Avvik Merknader Andre forhold Dokumentgrunnlag for kommunens tilsyn Oversikt over personer som var involvert i tilsynet Formelt sett er det oppvekstsjefen i Notodden kommune som er delegert tilsynsansvaret i kommunen. Vedtak etter tilsynet skal derfor fattes av oppvekstsjefen i eget brev. Rapporten fra tilsynet vil fungere som en innstilling til vedtak. Avvik Finner tilsynsgruppen mangler ved virksomheten skal dette meldes som avvik i rapporten. Definisjon på avvik: Mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Prosessbeskrivelse ved tilsyn i Notoddenbarnehagene 2015-17 6
Formulering av avvik Formkrav for formulering av avvik Avvik nr. Formulering av avviket(påstand) Hjemle avviket fra myndighetskrav, som kommentar omtale hva bestemmelsen innebærer Hvilke observasjoner avviket bygger på Merknad Merknad En merknad viser til forhold som ikke omfattes av definisjonen avvik, men der tilsynet, med utgangspunkt i krev fra myndighetene, mener barnehagen styrer i gal retning eller har et forbedringspotensial. Formkrav som for avvik (over). Oppfølging / lukking Eventuell oppfølging av avvik I oppsummeringsmøtet avtales tidspunkt for tilbakemelding, og hva som kreves for at avviket kan regnes som lukket. For merknader vil det i mange tilfeller være tilstrekkelig å vise til endringer eller prosesser som leder riktig vei. Rapporten sendes barnehagen i etterkant av tilsynet. Barnehagemyndigheten sender purring dersom ikke fristen overholdes, eventuelt foretar et nytt tilsyn. Når nødvendig dokumentasjon foreligger, sender barnehagemyndigheten et brev til barnehagen der det bekreftes at tilsynet renes som avsluttet. Tilsynsrapportene kan danne grunnlag for en årlig rapport til politisk nivå om tilsynets virksomhet. 6) HENDELSESBASERT TILSYN Tilsynsmyndighet har anledning til å foreta uanmeldte tilsyndbesøk. Dette gjøres ofte på bakgrunn av konkrete hendelser eller melding om bekymring. Hyppigheten av uanmeldte tilsynsbesøk bør vurderes opp mot behovet for at barnehagemyndigheten etablerer en åpen og god dialog (veiledningsplikten) med styrere og barnehageeiere. For mange uanmeldte tilsynsbesøk kan oppleves som et tillitsbrudd mellom barnehagemyndighet og barnehageeier. Forberedelse Forberedelse Hendelsesbasert tilsyn varsles ikke på forhånd. Tilsynsgruppen må på forhånd ha klart definert målet med tilsynet, og ha forberedt seg på hva de vil se etter. Barnehagestyrer skal orienteres når tilsynsmyndighetenes representanter ankommer barnehagen, og gis mulighet til å varsle eier av barnehagen. Styrer og eier skal motta et skriftlig tilsynsbrev ved ankomst. Prosessbeskrivelse ved tilsyn i Notoddenbarnehagene 2015-17 7
Rapport og vedtak Rapport Samme krav til rapport som ved systemrettet tilsynsbesøk. Avvik og merknad Avvik og merknad Samme som ved systemrettet tilsynsbesøk. Oppfølging / lukking Oppfølging Samme krav som ved ordinært tilsynsbesøk 7) KRAV TIL SAKSBEHANDLING Krav til saksbehandling Rapport fra tilsyn og varsel om avvik og merknad er et enkeltvedtak etter forvaltningslovens 2b. Forvaltningsloven har krav til saksbehandling i denne type saker. Disse reglene skal suppleres av uskrevne krav til god forvaltningsskikk. inhabilitet ( 6) forhåndsvarsel ( 16) innsynsrett ( 18 og 19) formene for enkeltvedtak ( 23) begrunnelse ( 24 og 25) klageadgang ( 28) klagefrist ( 29-31) saksforberedelsen i klagesak ( 33). 8) VEDTAK OM ULOVLIGE ELLER UFORSVARLIGE FORHOLD Vedtak Av rapporten fremgår det om tilsynet har avdekket ulovlige eller uforsvarlige forhold som medfører pålegg om retting. Pålegg om retting eller stenging skal gis i form av et enekltvedtak, jf. forvaltningslovens 2b. Kommunen kan også bruke økonomiske reaksjoner overfor ikke kommunale barnehager ved brudd etter 14a. Kommunen kan etter tilsyn vedta å stenge en barnehage. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Ansvar Ansvar Saksbehandler utreder saken og utarbeider innstilling til vedtak. Myndighet i hht delegasjonsreglementet Myndighet Kommunens oppgaver og myndighet etter lov om barnehager er i Notodden videredelegert fra rådmann til oppvekstsjefen. Oppvekstsjefen fatter vedtak i tilsynssaker. Prosessbeskrivelse ved tilsyn i Notoddenbarnehagene 2015-17 8
9) KLAGERETT Kommunens vedtak om retting av avvik, eventuell stenging eller økonomiske reaksjoner kan påklages fylkesmannen jf. Lov om barnehager 16. Klagen skal sendes Seksjon for oppvekst. Klagebehandling Klagebehandling Saksbehandler foretar de undersøkelser klagen gir grunnlag for. Gis det medhold i klagen, fattes nytt vedtak. Gis det ikke medhold i klagen skal denne videresendes fylkesmannen for endelig vedtak, og all dokumentasjon tas med i oversendelsen til fylkesmannen. Myndighet i hht delegasjonsreglementet Myndighet Kommunens oppgaver og myndighet etter lov om barnehager er videredelegert fra rådmann til seksjonsleder for oppvekst. Seksjonsleder fatter vedtak. 10)BARNEHAGEMYNDIGHETENS VEILEDNINGSPLIKT I barnehagelovens 8 om barnehagemyndigheten heter det at kommunen skal veilede og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Videre har kommunen en alminnelig veiledningsplikt innenfor sitt saksområde, jf. Forvaltningslovens 11. Informasjon Kommunen er både barnehagemyndighet og barnehageeier. Kommunen som barnehagemyndighet skal føre tilsyn med både kommunale og ikkekommunale barnehager. Klargjøring av myndighetsrollen skal bidra til å forebygge en eventuell konflikt mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. Barnehagemyndighet sender ut denne prosessbeskrivelsen til alle barnehagene i kommunen. Det forventes at eierne av barnehagene videre blir informert. 11) ARKIVERING Alle dokumenter skal inn i E-sak (Kommunens post- og arkivsystem) 12) RULLERING OG EVALUERING AV PROSESS- BESKRIVELSE Høring Det er et mål at denne prosessbeskrivelsen skal være et levende dokument. Det legges opp til deltagende prosesser på flere nivå. Rutinebeskrivelsen bør rulleres jevnlig og ved inngangen til ny treårsperiode: Rulleringen bør vurdere: Prosessbeskrivelse ved tilsyn i Notoddenbarnehagene 2015-17 9
Om angitte rutiner er hensiktsmessige og effektive Kvaliteten på godkjenningsarbeidet i Notodden kommune Behov for justeringer og nye rutiner Om evt. endringer vil kreve nye høringsrunder og politiske vedtak Politisk behandling Nåværende prosessbeskrivelsen har vært til høring hos Fagforbundet og Utdanningsforbundet, samt til orientering i Oppvekstutvalget den 4.03.2015. Både private og kommunale barnehager er orientert og gitt mulighet for innspill før ferdigstillelse av dokumentet. Når rullering Seksjon for oppvekst har hovedansvar for at prosessbeskrivelsen rulleres. Virksomhetsleder for barnehage er saksbehandler og leder dette arbeidet. 13) VEDLEGG Tilsyn 2015 17: Tilsyn etter barnehagelovens 2 om Barnehagens innhold og Rammeplanens kapittel 4. - Med vekt på barnehagen som pedagogisk virksomhet og lærende organisasjon. - Utdanningsdirektoraters ståstedsanalyse. Plan for tilsyn 2015 17 Prosessbeskrivelse ved tilsyn i Notoddenbarnehagene 2015-17 10