RÆLINGEN KOMMUNE Saksframlegg

RÆLINGEN KOMMUNE Saksframlegg Arkivkode/-sak: 273 / 2009/56-1 Saksbehandler: Kari A. Berg Saksnr. Utvalg Møtedato 09/5 Formannskapet 19.01.2009 Vurdering av om det skal etableres en vederlagsordning for tidligere barnehjemsbarn Rådmannen tilrår formannskapet å fatte følgende vedtak: Saken legges fram uten innstilling. Saksprotokoll i Formannskapet - 19.01.2009 Behandling: Øivind Sand fremmet følgende forslag til vedtak: (se vedtak) Votering: Sands forslag til vedtak ble vedtatt med 8 mot 1 stemme (RIVH). Vedtak: Formannskapet ber rådmannen legge fram forslag til en prosedyre/ordning for en vederlagsordning for tidligere barnehjemsbarn. Saksutredning 1. Sammendrag Saken gjelder om kommunen skal etablere en vederlagsordning for tidligere barnehjemsbarn for omsorgssvikt og overgrep som disse ble utsatt for mens de var barnehjems- eller fosterhjemsplassert av kommunen. Kommunen har mottatt én søknad om slik erstatning. Før kommunen tar stilling til denne søknaden, mener rådmannen det først må tas stilling til om slik vederlagsordning skal etableres ev om det er mulig å delta i andre kommuners ordninger. Alternativt kan søknadene behandles

uavhengig av slik ordning og ev erstatning basert på skjønn ut fra de faktiske forhold i saken og foreliggende dokumentasjon. Det er vanskelig å anslå et mulig omfang av slike saker i Rælingen, men pr i dag har vi hatt 10-15 henvendelser om å se "mappa" si og anslagsvis 10 av disse gjelder manglende/mangelfull skolegang og egen erstatningsordning som Utdanningsdirektoratet forestår. Staten har også etablert en billighetserstatningsordning inntil 300 tkr. Mange kommuner i Norge har etablert slik ordning som er knyttet til kommunens plasseringsansvar for det tidsrom kommunene hadde tilsynsansvaret for alle barnevernsinstitusjonene innenfor kommunegrensene i tillegg til dem man selv eide. I Akershus har Asker og Ullensaker etablert vederlagsordning. Ved å etablere en slik ordning tar samfunnet (kommunen og staten) ansvar for det uakseptable i at overgrep/omsorgssvikt kunne skje overfor barn som var under omsorg av det offentlige, og der det offentlige kan klandres (mangelfullt tilsyn, mangelfull oppfølging, grov svikt ved offentlige barnevernsinstitusjoner etc) uten at det fullt ut prøves rettslig om det er erstatningsansvar. Billighetserstatning er ikke ment å dekke det økonomiske tapet vedkommende har lidt, men være en form for håndsrekning. 2. Innledning og bakgrunn Kommunen fikk i juni 2008 en søknad om billighetserstatning fra Stiftelsen Rettferd for taperne for en person for opphold på barnehjem og fosterhjem, og den omsorgssvikt og overgrep han her ble utsatt for. Mange kommuner har etablert vederlagsordning for tidligere barnehjemsbarn. Før kommunen tar stilling til den konkrete søknaden, mener rådmannen det må vurderes om det skal innføres en vederlagsordning for tidligere barnehjemsbarn som denne søknaden kan falle inn under. Dersom kommunen ikke ønsker å etablere slik ordning, må søknaden likevel behandles og vurderes om det er grunnlag for kommunen å utbetale en billighetserstatning. Gjennom media og rettssaker og etter hvert kommunale og statlige granskninger, har det de senere årene blitt erkjent at det på en del barne- og skolehjem skjedde omsorgssvikt og overgrep, særlig i tiden før 1980. I voksen alder har mange av barnehjemsbarna fremmet krav om erstatning. Erfaring fra rettsapparatet har vist at mange av disse sakene ikke egner seg så godt for alminnelig domstolsbehandling og er en stor belastning for den det gjelder mht bevisføring og traumer knyttet til skadeforløpet. Mange kommuner har derfor vedtatt å etablere særskilte ordninger for billighetserstatning hvor kravene til bevisføring er noe lempeligere enn ved ordinær domstolsbehandling. Det gjøres en bred rimelighetsvurdering med stor vekt på søkers egenerklæring og tilhørende dokumentasjon som bevis for at overgrep og/eller omsorgssvikt har skjedd. Ved å etablere en slik ordning tar samfunnet (kommunen og staten) ansvar for det uakseptable i at overgrep/omsorgssvikt kunne skje overfor barn som var under omsorg av det offentlige, og der det offentlige kan klandres (mangelfullt tilsyn, mangelfull oppfølging, grov svikt ved offentlige barnevernsinstitusjoner etc) uten at det fullt ut prøves rettslig om det er erstatningsansvar. Billighetserstatning er ikke ment å dekke det økonomiske tapet vedkommende har lidt, men være en form for håndsrekning. En slik erstatningsordning vil gå utover vanlige erstatningsregler og vil gjelde for saker som er foreldet etter foreldelsesloven 9.

I januar 2008 fikk alle landets kommuner brev fra Stiftelsen Rettferd for taperne med oppfordring til å etablere billighetserstatninger for tidligere barnehjemsbarn. De opplyser at mange kommuner har opprettet slike ordninger: Bergen, Stavanger, Trondheim, Odda, Drammen, Oslo, Asker, Bærum, flere kommuner i Rogaland og Agder, Kristiansand, Hamar og Tromsø. Ullensaker vedtok i juni 2008 å etablere en vederlagsordning hvor de påtar seg plasseringsansvar for barn i barnevernets omsorg i perioden 1954-1980, og hvor ev erstatning skal motregnes mot statlig erstatning. Ullensaker er så vidt rådmannen kjenner til, eneste kommune på Romerike som har etablert en slik erstatningsordning. Asker, Bærum og Ullensaker er de eneste kommunene i Akershus som har gjort det. Asker søker samarbeid med Bærum vedr administrering av ordningen. Ullensaker legger opp til at sekretariatsfunksjonen skal tillegges et advokatkontor. Det har vært gjort noen granskninger i de store kommunene (Oslo og Bergen) og det er avdekket at det var kritikkverdige forhold for barn som var plassert av det offentlige. Fylkesmannen i Oslo og Akershus har signalisert at de ikke vil iverksette flere granskninger innenfor Oslo og Akershus. 3. Tidligere behandling og vedtak 4. Rådmannens vurdering 4.1 Faglige forhold Pr d.d har kommunen bare mottatt denne ene søknaden, men det har vært noen henvendelser ang manglende/mangelfull skolegang vedr erstatning som Utdanningsdirektoratet behandler innenfor skoleverkets ansvarsområde. Det er vanskelig å si noe om et potensielt omfang av slike saker i Rælingen. Vi har hatt ca 10-15 henvendelser om å se mappa si de siste 5 årene, og barnevernet anslår at 10 av disse gjelder tidligere barnevernslov. Som sagt over gjelder noen av dem manglende/mangelfull skolegang og følger erstatningssystemet som Utdanningsdirektoratet har innenfor skoleverkets område. Det kan være mange grunner til at folk ber om innsyn i mappa si; noen ønsker opplysninger og dokumentasjon i forhold til erstatningssøksmål, det kan være til bruk i behandlingsøyemed og noen ønsker kanskje bare å få visshet om hva som skjedde uten å forfølge det ytterligere. Det skal bemerkes at det var dårlige arkivforhold på den tiden så det er ikke alltid så lett å finne dokumentasjon på de faktiske forhold av betydning for et ev erstatningsansvar. 4.1.1 Litt om institusjonsplassering i kommunene 1. juli 1954 trådte ny barnevernslov i kraft som skulle harmonere med det alminnelige syn på barneoppdragelse og barns stilling i samfunnet. Loven innførte hensynet til barnets beste, tvangstiltakene kom i annen rekke, og plassering utenfor hjemmet skulle bare foretas når hjelpetiltak ikke førte fram. Fosterhjem og barnevernsinstitusjoner skulle godkjennes på forhånd. Ansvaret for det kommunale barnevernet ble nå samlet i én instans, barnevernsnemnda, som hadde plasserings- og tilsynsansvar. Fylkesmannen fikk tilsynsansvar med det kommunale barnevernet. Det ble lagt vekt på forebyggende tiltak og det under forberedelsene bl.a pekt på fosterhjemmenes fortrinn framfor institusjoner. Senere ble de noe reversert fra

departementets side utover i 60-årene og barnevernsnemndene ble bedt om grundigere å overveie bruk av barnehjem eller bruk av fosterhjem i de enkelte tilfellene. Det todelte institusjonssystemet fra tidligere epoker, barnehjemmene og skolehjemmene ble i praksis videreført. En rekke nye institusjonstyper ble introdusert i den nye barnevernloven (1954), men det var barnehjemmene som særlig var aktuelle i forbindelse med omsorgsovertakelse. Skolehjemmene (som nå heter spesialskoler) fant man i spesialskoleloven av 1951, men fortsatt var det slik at barnevernet i tillegg til de institusjonene som hørte inn under barnevernsloven, kunne benytte seg av spesialskoler for barn og unge med tilpassingsvansker og i en viss utstrekning også spesialskoler for evneveike. En særskilt hjemmel for plassering i institusjon pga adferd fikk man imidlertid først i den nye barnevernloven av 1992. Noen av disse spesialskolene var såkalte verneskoler med et spesielt ansvar for å ta i mot asosiale barn. Det ble stilt en rekke nye krav i selve loven og forskrifter til denne ang drift og tilsyn med institusjonene. Det var kommunene der barnevernsinstitusjonene lå, som hadde tilsynet men likevel slik at en kommune som selv eiet eller drev en institusjon utenfor egne grenser også hadde tilsyn med denne. Kommunen hadde også ansvar for barnet ved å ta omsorgen for barnet. Gjennom 1960- og 1970-årene kom barnevernbarns rettssikkerhet mer i fokus, og etter hvert også barnas rettigheter. Fram mot 1980 var institusjonene preget av å spenne over et vidt register alt fra små barnehjem med 8-10 barn til spesialskoler og verneskoler med store elevkull over et bredt aldersspekter og med sammensatte adferdsvansker og psykiske problemer. De fleste barnehjemmene var nok offentlige, men det var også barnehjem som var eiet og drevet av organisasjoner, stiftelser og private. Ungdomskriminaliteten økte sterkt i tiden fram til 1980, og antall spesialskoler ble fordoblet fra 1960 til 1975 da spesialskoleloven ble integrert i grunnskoleloven. Inntil da hadde særlig verneskolene kommet til å representere et varig uromoment i de 10-15 årene de eksisterte. Drift og tilsyn med spesial- og verneskolene var ikke kommunenes ansvar, men i en ev vurdering av en vederlagsordning kan det være grunn til å ta også disse med i vurderingen. I 1980 ble ansvaret for barnevernsinstitusjonene overført til fylkeskommunen. 4.1.2 Erstatningsordninger Stortingets billighetserstatning Regjeringen nedsatte i 2003 et utvalg (Befring-utvalget) til å kartlegge omfanget av og bakgrunnen for omsorgssvikt og barnehjemsbarn i perioden 1945-1980, NOU 2004:23 Barnehjemsbarn og spesialskoler under lupen. Utvalgets konklusjon var at det hadde skjedd omsorgssvikt og overgrep av til dels alvorlig karakter ved mange barnehjem og spesialskoler i den aktuelle tiden. Seksuelle overgrep knyttet seg i hovedsak til ansatte enkeltpersoner, men også eldre barns overgrep mot yngre. Omsorgssvikt og fysiske overgrep hadde et større omfang; det kunne være generell mangel på ivaretakelse av barns behov for mat og klær, stimulering, helsetilsyn mv, men hovedinntrykket var at mange av barna ikke opplevde at noen brydde seg om dem og var glade i dem. Mishandling avtok i granskningsperioden (1945-1980), og det var store variasjoner mellom barnehjemmene. På denne bakgrunn ble det fremmet en stortingsmelding der BFD la til grunn de konklusjoner utvalget hadde kommet til (St.meld nr 24 (2004-2005)). Stortinget vedtok å utvide Stortingets etablerte billighetserstatningsordning tilpasset disse sakstypene framfor å opprette en særskilt erstatningsordning.

Gjennom den utvidede ordningen er det vedtatt en lemping av beviskravene for søknader som gjelder overgrep i barnevernsinstitusjoner, spesialskoler og fosterhjem. Søknaden må angi hvordan omsorgssvikten/overgrepene har skjedd, hvor det skjedde samt en angivelse av hvem som har begått overgrepene eller utøvet omsorgssvikten. Søkers egenerklæring (og tilhørende dokumentasjon) vil tillegges betydelig vekt. Ved erstatningsutmålingen ses det hen til institusjonsoppholdets varighet, overgrepenes og omsorgssviktens alvorlighetsgrad og ev skadefølger dette har hatt for søker. Det kan innvilges billighetserstatning med inntil 300 tkr, og det er 18-20 måneders saksbehandlingstid. Kommunale vederlagsordninger/billighetserstatning Alle kommunene bortsett fra Oslo som er både kommune og fylkeskommune, har begrenset tidsrommet fra erstatningsordningen til tiden mellom 1954 (da den tidligere lov om barnevernstjeneste (1953) trådte i kraft og kommunenes ansvar ble klargjort) til 1980 (da fylkeskommunene fikk ansvaret for barnehjemmene). Ordningene er knyttet til kommunens plasseringsansvar for det tidsrom kommunene hadde tilsynsansvaret for alle barnevernsinstitusjonene innenfor kommunegrensene i tillegg til dem man selv eide. Det følger ikke sentrale midler til de kommuner som oppretter vederlagsordning så dette må kommunen dekke alene. Ordningen vedtas også for en begrenset periode, som f.eks 2 år. Noen kommuner løser sekretariatsfunksjonen selv, mens andre legger det til eksternt advokatkontor ev en kombinasjon. Flere kommuner kan også gå sammen om felles sekretariat og dele på kostnadene. Det kan være et eksternt sammensatt utvalg (f.eks i Bærum er det en dommer uten tilknytning til Asker og Bærum tingrett og to medlemmer med kompetanse innen psykologi og/eller barnevernspedagogikk) som avgjør saken. I Ullensaker skal erstatningsutvalget bestå av 3 medlemmer foreslått av Fylkesmannen, men oppnevnes av kommunen. Beløpsmessig er det variasjoner ut fra overgrepenes art og varighet og konsekvenser for vedkommende. Hamar anslår 2-4 mill kroner i erstatningsutbetaling, og Ullensaker anslår ca 6 mill kr. Bærum anslår 10-15 mill kr. Som eksempel nevnes Bergen som har utbetalt erstatning til 269 av 413 søkere, hvor maksimal erstatning kr 725 tkr ble gitt til 5 søkere, og 192 søkere innenfor 25 tkr 200 tkr. Gjennomsnittlig erstatningsbeløp var ca kr 184 tkr. Kommunene har ulik maksimumsutbetalinger, og Oslo, Drammen og Bærum har de største maksimumsutbetalingene på kr 725 tkr. Det kan også vedtas at kommunal erstatningsordning skal motregnes med eventuell statlig billighetserstatning der denne knytter seg samme forhold. Det kan imidlertid være vanskelig i praksis å praktisere avkortning da Statens billighetserstatningsutvalg har lang saksbehandlingstid. 4.2 Samfunnsmessige forhold Se pkt 4.1 og den samfunnmessige betydningen av å ta moralsk ansvar. 4.3 Miljømessige forhold Ikke relevant i denne saken. 4.4 Juridiske forhold

Se pkt 4.1 om grunnlaget for et ev erstatningsansvar for kommunen. 4.5 Økonomiske forhold Se pkt 4.1. Det følger ikke sentrale midler til dette, men ev erstatningsutbetaling kan motregnes med andre billighetserstatninger. 4.6 Administrative og personalmessige konsekvenser Det må påregnes noen administrative konsekvenser i arbeidet med å skaffe nødvendig dokumentasjon, herunder søk i gamle protokoller. 4.7 Alternative løsninger Dersom kommunen ikke ønsker å etablere egen vederlagsordning, kan det forespørres andre kommuner om å tiltre deres ordning og ev kjøpe tjenesten derfra. Alternativt kan man behandle søknader og skjønnsmessig vurdere om det er grunnlag for en erstatningsutbetaling, ev en skjønnsmessig fastsatt sum. Det må i så måte gjøres en viss vurdering av søknaden, og om det er grunnlag for ansvar for kommunen. Det må innhentes dokumentasjon på hvor vedkommende har vokst opp, hvor vedkommende har vært barnehjemsplassert og hvilken kommune som gjorde dette. I den grad det kan, bør det også dokumenteres at de påståtte forholdene faktisk har skjedd og at kommunens tilsynsansvar ikke har vært tilfredsstillende. Det er mange problemstillinger i en slik vurdering: skal det vurderes ut fra datidens eller nåværende syn på omsorg? Er opplevd omsorgssvikt det samme som faktisk omsorgssvikt? Det vil ofte bare være den ene siden i saken som blir presentert; hvordan skal forholdet til fosterfamilier etc håndteres? Får disse forsvart seg, hvordan rammes disse familiene i dag? Er det navngitte personer som sto for overgrep eller omsorgsvikt, og hvordan skal forholdet til disse håndteres? 4.8 Prinsipielle avklaringer Se pkt 4.1. 5. Uttalelse fra andre (intern høringsprosess) Ingen, utover bistand fra barnevernet mht mulig omfang i Rælingen kommune, se over. 6. Oppsummering og konklusjon Rådmannen mener en slik ordning kan begrunnes blant annet i to forhold. For det første at en slik ordning vil for enkeltpersoner kunne oppleves om en anerkjennelse av opplevde vanskeligheter. En slik anerkjennelse vil kunne bidra positivt til den enkeltes evne til å håndtere utfordringer som følge vanskelig oppvekst. For det andre mener rådmannen at det vil kunne stramme opp organisasjonens forståelse av ansvaret som ligger i å kommunens håndtering av enkeltmennesker. Rådmannen er svært usikker på om disse forholdene er tilstrekkelige til å begrunne en slik ordning, sett i lys av at Stortinget allerede har etablert en ordning. Pr d.d foreligger det bare denne ene søknaden, og det er vanskelig å anslå et mulig omfang av slike saker i Rælingen. Sett i lys av det mediafokus disse sakene har hatt de seneste årene, har vi heller ikke mottatt mange søknader i den grad det er veiledende for å anslå et mulig omfang i Rælingen. Hvis vi etablerer en slik ordning, bør det undersøkes om det er mulig å delta i ordninger som andre kommuner har vedtatt. Dette kan gi helhetlig behandling av slike saker innenfor Akershus samt mulighet for å se flere saker i sammenheng f.eks der søknad er sendt flere kommuner innenfor samme fylke. Enkeltstående erstatningsutbetaling basert på skjønn må også sees hen til eventuelle senere saker av samme art og hvilken presedensvirkning dette i så fall vil få.

Staten har etablert ordning for billighetserstatning, jf over om denne, som det kan søkes erstatning fra uavhengig av om kommunen etablerer egen vederlagsordning i tillegg. Erstatning fra staten kan komme til fradrag i den kommunale erstatningsutmålingen, men jf lang saksbehandlingstid i statens billighetserstatningsordning. Kommunen har bare mottatt én søknad om billighetserstatning (hvis vi ser bort fra de som søker billighetserstatning for mangelfull/tapt skolegang og som følger et eget system for dette), og det er vanskelig å anslå noe om omfanget av slike saker i Rælingen. På denne bakgrunn er rådmannen usikker på om det skal etableres en slik vederlagsordning, samtidig som dette handler om å ta moralsk ansvar for tidligere feil. Saken legges fram uten innstilling. Rælingen, 06/01/2009 Eivind Glemmestad rådmann