Forvaltningsrevisjon Barneverntjenesten i vertskommunesamarbeid Rapport August 2014
FORORD Forvaltningsrevisjon er en pålagt oppgave i henhold til kommuneloven. Formålet med forvaltningsrevisjon er å utføre systematiske undersøkelser av den kommunale tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og økonomiske forvaltning, herunder se etter muligheter til forbedringer, eventuelt påpeke svakheter og mangler. Kommunestyret i Hamarøy vedtok i møte 21.06.2012 plan for forvaltningsrevisjon for perioden 2012-2015 (PS 12/63). Barnevern var øverst på listen over de prioriterte fokusområdene. Prosjektplan ble vedtatt på møte i Kontrollutvalget 25.06.2013, senere revidert i kontrollutvalgsmøte 10.12.2013. Prosjektet ble gjennomført første halvår 2014. Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen. Ansvarlig for gjennomføring av prosjektet har vært forvaltningsrevisor Unni Edvardsen. Vi takker alle som har bidratt med informasjon. Bodø, 20. august 2014 Svein Erik Moholt ansvarlig forvaltningsrevisor Unni Edvardsen forvaltningsrevisor Salten Kommunerevisjon IKS 2
Innholdsfortegnelse: SAMMENDRAG... 5 DEFINISJONER OG FORKORTELSER... 8 1. INNLEDNING... 9 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER, DEFINISJONER OG AVGRENSNINGER... 10 2.1 Formål... 10 2.2 Problemstillinger... 10 2.3 Definisjoner og avgrensninger... 10 2.3.1 Definisjoner... 10 2.3.2 Avgrensninger... 10 3. METODE OG GJENNOMFØRING... 10 4. REVISJONSKRITERIER... 11 5. FAKTA OG VURDERINGER... 12 5.1 Hvordan har ressursbruk, saksutvikling og kvalitetsindikatorene vært de siste årene og sammenliknet med andre kommuner?... 12 5.1.1 REVISJONSKRITERIER... 12 5.1.2 FAKTA... 13 Ressursbruk... 13 Saksutvikling og saksbehandlingstid... 21 Kvalitetsindikatorer... 24 5.1.3 VURDERINGER... 25 5.2 I hvilken grad bidrar samarbeidet med Tysfjord til å sikre at tjenestene tilfredsstiller lovbaserte krav og til at målene i samarbeidsavtalen nås?... 27 5.2.1 REVISJONSKRITERIER... 27 5.2.2 FAKTA... 31 Kompetanse og et større, mer robust arbeidsmiljø... 31 Internkontroll... 33 Samarbeid og forebyggende innsats... 37 Saksbehandlingsrutiner og rettssikkerhet... 41 Saksbehandlingspraksis... 44 5.2.3 VURDERINGER... 50 6. KONKLUSJON OG ANBEFALINGER... 57 7. REFERANSELISTE... 61 8. RÅDMANNENS KOMMENTAR... 62 VEDLEGG 1 - Rådmannens uttalelse... 62 VEDLEGG 2 - Satser for kommunal egenbetaling i barneverntiltak 2014... 64 VEDLEGG 3 Demografiske data... 65 VEDLEGG 4 Figurer, diverse... 66 VEDLEGG 5 Dekningsgrader... 67 VEDLEGG 6 Produktivitet... 68 VEDLEGG 7 Tiltak i virksomhetsplan for Nord-Salten barnevern 2012-2015... 70 VEDLEGG 8 Sykefravær... 71 VEDLEGG 9 - Flytskjema over arbeidsprosessen i barneverntjenesten... 72 Salten Kommunerevisjon IKS 3
Oversikt over figurer og tabeller: 1 FIGURER Figur 1: Netto driftsutgifter til ordinær BVT og Botiltak for EMF, Hamarøy, 2009-2013 Figur 2: Andel driftsutgifter etter funksjon, i Hamarøy, Tysfjord, KG6 og landet u/oslo. 2012 Figur 3: Netto driftutgifter pr. innbygger 0-17 år Figur 4: Netto driftsutgifter pr. barn i barnevernet Figur 5: Brutto driftsutgifter til BVT fordelt på funksjon (2010-2012), Hamarøy og Tysfjord Figur 6: Andel fristoversittelser meldinger 2010-2013, Hamarøy og Tysfjord Figur 7: Andel undersøkelser med behandlingstid over 3 måneder 2010-2013 Figur 8: Andel undersøkelser som førte til tiltak, 2010-2013 Figur 9: Andel barn med tiltak pr. 31.12. med tiltaksplan, 2010-2013 Figur 10: Stillinger med fagutdanning pr. 1000 barn 0-17 år TABELLER Tabell 1: Budsjett- og regnskapstall for barneverntjenesten i Hamarøy, 2009-2013 Tabell 2: Brutto driftsutgifter f251 i Hamarøy og Tysfjord, 2010-2012 Tabell 3: Netto driftsutgifter til saksbehandling (f244) Tabell 4: Dekningsgrader (jf. vedleggg 5) Tabell 5: Produktivitet oppsummert (jf. vedlegg 6) Tabell 6: Saksbehandlingstid undersøkelse (utvalgssakene) Tabell 7: Oversikt over hvem det er innhentet info fra (utvalgssakene) Tabell 8: Status for dokumentasjon (utvalgssakene) Tabell 9: Tiltak, samtykke, tiltaksplan og planlagt evaluering (utvalgssakene) 1 Dette er figurer og tabeller i selve rapporten. I tillegg har vi satt noen figurer i vedlegg som det også vises til i rapporten. Salten Kommunerevisjon IKS 4
SAMMENDRAG Salten kommunerevisjon har gjennomført en undersøkelse av barneverntjenesten i Hamarøy kommune, slik den nå ivaretas av Nord-Salten barnevern gjennom samarbeidsavtalen med Tysfjord kommune. Formålet med prosjektet har vært å få vurdert i hvilken grad kommunen gjennom samarbeidsavtalen tilfredsstiller lovbaserte krav til barneverntjenesten og i hvilken grad målene i avtalen blir realisert. Følgende to problemstillinger har vært undersøkt: 1. Hvordan har ressursbruk, saksutvikling og kvalitetsindikatorene vært de siste årene og sammenliknet med andre kommuner? 2. I hvilken grad bidrar vertskommunesamarbeidet med Tysfjord til å sikre at tjenestene tilfredsstiller krav i lov/i medhold av lov, og til at målene i samarbeidsavtalen nås? Datagrunnlaget omfatter dokumentstudie, analyse av regnskaps- og KOSTRA-tall, intervjuer med kommuneledelse og ansatte i Nord-Salten barnevern, samt saksmappegjennomgang. Vi har ikke vurdert den faglige skjønnsutøvelsen i enkeltsaker. Vår vurdering av barneverntjenestens saksbehandling er basert på undersøkelsessaker og vedtak med frivillige hjelpetiltak. Vi har ikke sett på saker med omsorgsovertakelse. 1. Hvordan har ressursbruk, saksutvikling og kvalitetsindikatorene vært de siste årene og sammenliknet med andre kommuner? s bruk av ressurser på ordinært barnevern har, med unntak av i 2011, ligget på om lag samme nivå de siste fem årene, dvs. på rundt 4 mill. Netto driftsutgifter for 2013 kom på 4,45 mill, 185.000 høyere enn i 2009. Bildet blir et ganske annet hvis vi tar med driften av Hamarøy internasjonale senter (HIS), som er et botiltak for Enslig Mindreårige Flyktninger (EMF). I 2013 oversteg utgifter til HIS for første gang Hamarøys utgifter til ordinært barnevern. Kommunen har hittil fått dekket disse utgiftene gjennom tilskudd under frie inntekter. Botiltak for EMF/HIS føres på f252 i KOSTRA, noe som gjør at Hamarøy skiller seg ut på flere av variablene for ressursbruk i KOSTRA. Hamarøy kommer dårligere ut på de variablene som omfatter f252 (tiltak utenfor opprinnelig familie), herunder totale kostnader og produktivitet. Samtidig scorer kommunen høyt på dekningsgrad. Når det gjelder ressursbruk til saksbehandling (f244) som deles mellom kommunene, var kostnadene for Hamarøy i 2013 på om lag samme nivå som i 2010. Når det gjelder tiltak i opprinnelig familie (f251), så er ressursbruken kraftig redusert de siste årene, noe som kan indikere at det ikke settes inn tiltak tidlig nok i en del saker. Antall gjennomgåtte meldinger og antall avsluttede undersøkelser i Hamarøy har de siste årene ligget på rundt 30 (flest i 2011, færrest i 2012). Når det gjelder saksbehandlingstid, Salten Kommunerevisjon IKS 5
konstaterer revisor at andelen fristbrudd i meldingssaker har ligget på om lag 20 prosent de siste årene, mens når det gjelder undersøkelser, så ser vi en veldig fin utvikling - for 2013 var det fristbrudd i kun 12 prosent av sakene. Det er store avvik når det gjelder bestemmelsen om at alle barn med tiltak skal ha en tidsavgrenset tiltaksplan. For Hamarøy har andelen variert kraftig fra år til år. Pr. 31.12.2013 var det kun 43 prosent av alle barn med tiltak som var registrert med tiltaksplan. 2. I hvilken grad bidrar samarbeidet med Tysfjord kommune til å sikre at tjenestene tilfredsstiller lovbaserte krav og til å nå målene i samarbeidsavtalen? Revisors hovedinntrykk er at Nord-Salten barnevern (NSB) i stor grad tilfredsstiller myndighetskrav som stilles til kommunens barneverntjeneste, og bidrar til at målene i samarbeidsavtalen nås, men at det er betydelige avvik på tiltakssiden samt fortsatt gjenstår noen utfordringer på andre områder: KOMPETANSE: Undersøkelsen viser at NSB har god kompetanse og flere erfarne medarbeidere som samarbeider godt, men man mangler tilleggskompetanse når det gjelder fremmedkulturelle/emf. Et større og mer robust fagmiljø styrker tjenestens forutsetninger for å ha god kvalitet på saksbehandlingen og generelt forsvarlige tjenester. INTERNKONTROLL: Internkontrollen er fragmentert og omfatter en rekke enkeltelementer, bl.a. virksomhetsplan og kompetanseplan. Men disse er ikke oppdatert og tiltakene følges ikke opp. BVT mangler sjekkliste for opplæring av nytilsatte og et system for avviksrapportering. Begge er viktige for å sikre læring og forebygge feil. Videre mangler man et helhetlig IK-system og rutine for oppdatering, gjennomgang og evaluering av rutiner og av internkontrollen. Det er gjennomført en risikovurdering. Revisor mener at det burde vært med et punkt om at BVT mangler en egen dør inn til tjenesten, da dette anses som en risiko for både personell- og datasikkerhet. FOREBYGGING: Misnøye fra ulike kommunale instanser på at BVT ikke kommer tidlig nok inn i en del saker og en stor reduksjon i ressursbruk på tiltak i opprinnelig familie, kan tyde på at BVT ikke jobber godt nok forebyggende og kanskje ikke kommer tidlig nok inn med tiltak i enkelte saker til å unngå mer alvorlige og varige problemer. Dette utgjør et avvik ift. bvl. 3-1 annet ledd. På den annen side, mener revisor at ikke kan fraskrive seg et hvert ansvar for forebygging etter bvl. 3-1 ved å vise til at dette nå er overtatt av Tysfjord/NSB. I bvl. skilles det mellom kommunen som sådan og BVT i hhv. første og annet ledd. Hamarøy kommune som sådan har, slik revisor ser det, fortsatt et generelt ansvar for forebygging etter bvl. 3-1 første ledd. SAMARBEID: Etter en noe svak oppstart, deltar NSB nå i samarbeidsgrupper både generelt (Basisteam Barn og Unge, BBU) og i enkeltsaker (ansvarsgrupper og familieråd), og samarbeid på dette nivået synes nå å fungere greit. Samtidig kom det fram i undersøkelsen at BVT ikke har besvart henvendelser og gitt tilbakemelding på meldinger i den grad/innen Salten Kommunerevisjon IKS 6
den frist som de burde i hht. lov og god forvaltningsskikk. Dette har skapt misnøye hos samarbeidsparter. Over tid kan slike enkelt hendelser lede til et dårlig samarbeidsklima og svekke tilliten som andre har til BVT, noe alle parter i så fall vil tape på. SAKSBEHANDLINGSRUTINER: Gode saksbehandlingsrutiner er en viktig garanti for rettssikkerhet i enkeltsaker. Det er positivt at NSB har innført skriftlige rutiner for saksbehandling, men revisor finner at rutinene mangler noen lovkrav som burde vært med. SAKSBEHANDLINGSPRAKSIS: Revisors inntrykk fra saksmappegjennomgangen er todelt for saksutredning og tiltaksoppfølging. Saksforberedelsen i undersøkelser framstår generelt som saklig og forsvarlig, og sakene framstår som godt opplyst før vedtak treffes. På tiltakssiden ble det avdekket at det ikke var blitt utarbeidet tiltaksplaner i flere av vedtakene, samt mangelfull evaluering og oppfølging av flere av tiltakene. ANBEFALINGER På bakgrunn av undersøkelsen har Kommunerevisjonen følgende anbefalinger til Hamarøy kommune: 2 - Fortsette samarbeidet med Tysfjord kommune om NSB og evt. styrke tjenesten (det siste avhengig bla. av konsekvensene hvis finansieringsordningen for EMF endres) - Anmode Nord-Salten barnevern om å rette opp de vesentligste manglene som er avdekket i denne undersøkelsen - Vurdere å utarbeide en overgripende strategi for forebyggende innsats for barn og unge, og forankre ansvaret hos ledelsen. 2 Da det er Tysfjord kommune som er vertskommune og har ansvaret for driften av BVT, er anbefalingene gitt på et mer overordnet nivå. Salten Kommunerevisjon IKS 7
DEFINISJONER OG FORKORTELSER BLD: Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet BVT/BV (bvt/bv): Barneverntjenesten/Barnevernet EMF/EM: Enslige mindreårige flyktninger som har fått varig opphold i Norge F244 (funksjon 244 i KOSTRA): omfatter generelle utgifter til veiledning, undersøkelse og oppfølging av vedtak (eks tilsyn) som gjennomføres av ansatte eller personell engasjert i BVT, samt barnevernberedskap og utgifter til sakkyndig bistand/advokat til utredning og saksbehandling. F251 (funksjon 251 i KOSTRA) omfatter Bv-tiltak i opprinnelig familie, som for eksempel støttekontakt, tilsynsførere, besøks-/ og avlastningshjem, hjemkonsulent, barnehageopphold/ SFO og økonomisk hjelp til barn (det siste må avgrenses mot økonomisk sosialhjelp som skal føres på f281; dette er avhengig av hvilken lovhjemmel som er benyttet). F252 (funksjon 252 i KOSTRA) omfatter alle Bv-tiltak som innebærer plassering av barnet utenfor foreldrehjemmet, som for eksempel fosterhjem, barne- og ungdomshjem, beredskapshjem, akuttinstitusjon og hjelpetiltak iverksatt under plassering. HIS: Hamarøy Internasjonale Senter på Oppeid, bofellesskap med oppfølging for enslig mindreårige flyktninger KG 6: Kommunegruppe i KOSTRA. Statistisk sentralbyrå (SSB) har gruppert kommunene langs tre ulike dimensjoner: folkemengde, bundne kostnader per innbygger og frie disponible inntekter per innbygger. Dagens klassifisering ble foretatt på grunnlag av data for 2010. er plassert i KG 6, som omfatter 54 små kommuner med høye bundne kostnader per innbygger, og høye frie disponible inntekter. KOSTRA: KOmmuneSTatRApportering er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommuner og fylkeskommuner. Det omfatter regnskapstall, informasjon om tjenesteyting og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder samt egenskaper ved befolkningen sammenstilt for å gi relevant informasjon. Kommunene rapporterer inn data om statistikkåret i løpet av de to første månedene etter årets utgang. SSB legger ut ureviderte tall om kommunene 15. mars. Kommunene har så mulighet til å rette opp evt. feil og mangler innen 15. april. Så gjennomfører SSB kvalitetskontroller før publisering 15. juni. Netto driftsutgifter: driftsutgiftene inkl. avskrivninger etter at driftsinntektene, som bl.a. inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter, er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene som skatteinntekter, rammeoverføringer fra staten mv., og indikatorene for netto driftsutgifter viser dermed prioritering av disse inntektene. NSB: Nord-Salten Barnevern. Vertskommunesamarbeid mellom Hamarøy og Tysfjord, der sistnevnte er vertskommune. Etablert 01.01.2012, med felleskontor på Drag i Tysfjord. U.s: Undersøkelse Salten Kommunerevisjon IKS 8
1. INNLEDNING Etter norsk rett er det foreldrene som har ansvaret for barns omsorg. Offentlige tiltak i familien er unntak og kan bare iverksettes hvis en lovbestemmelse gir adgang til det. Det store flertall av bv-saker gjelder hjelpetiltak med samtykke, men bvl. gir også hjemmel for at BVT kan gripe inn med bindende vedtak for foreldrene, som om nødvendig kan gjennomføres med makt. Tvangsutøvelse er imidlertid unntaket og sosial tjenesteyting hovedregelen. 3 Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Hvis barn som blir utsatt for omsorgssvikt ikke får hjelp, kan konsekvensene bli store - både menneskelig for dem som er involvert, og samfunnsøkonomisk. har siden 01.01.2012 hatt felles barneverntjeneste med Tysfjord, kalt Nord-Salten barnevern, med felleskontor på Drag, jf. samarbeidsavtale om felles barneverntjeneste etter vertskommunemodellen der Tysfjord er vertskommune. 4 Politikerne har et overordnet ansvar for å følge opp at administrasjonen gjennomfører kommunens oppgaver i tråd med loven og at politiske vedtak blir iverksatt. I plan for forvaltningsrevisjon for (2012-2015) er barnevernsprosjektet gitt førsteprioritet. Hoveddelen av rapporten er todelt. Først ser vi nærmere på ressursbruk, saksutvikling og kvalitetsindikatorene. Deretter ser vi på i hvilken grad Nord-Salten barnevern (NSB) etterlever noen viktige krav i lov og forskrift og om målene i samarbeidsavtalen nås. Lovkrav og mål i samarbeidsavtalen er i stor grad sammenfallende. I del to fokuserer vi på kompetanse, internkontroll, samarbeid og forebyggende arbeid, samt saksbehandling/ rettssikkerhet. Innledningsvis følger først en kort beskrivelse av formål, problemstillinger og metode. 3 Lindboe, 2012. 4 Ifm. faktaverifiseringen ble det fra BVT påpekt at det dreier seg om et felleskontor på Drag i og med at vi har kontorer både i Kjøpsvik og på Oppeid. Punkt 4 i avtalen omhandler kontorsted. Her heter det at hovedkontoret skal ligge i vertskommunen, dvs. i Tysfjord. Videre heter det at stillingsressurser skal utplasseres i begge kommunene for å sikre effektiv drift, og at oppmøtested for de ansatte er hhv. ordinært kontor i de to kommunene og felleskontor på Drag. Ifm. undersøkelsen er det kommet fram at BVT ikke lenger har noe kontor på Oppeid, og heller ikke har kontortid i Kjøpsvik. Vi går ikke nærmere inn på dette her, siden det ikke omfattes av tema for undersøkelsen. Salten Kommunerevisjon IKS 9
2. FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER, DEFINISJONER OG AVGRENSNINGER 2.1 Formål Formålet med prosjektet er å få vurdert i hvilken grad kommunen gjennom samarbeidsavtalen med Tysfjord kommune tilfredsstiller lovbaserte krav til barneverntjenesten og i hvilken grad målene i avtalen blir realisert. Risikoområder for kommunen er organisering, økonomi og etterlevelse av lover og regler. 2.2 Problemstillinger Av formålet har vi utledet følgende problemstillinger: 1. Hvordan har ressursbruk, saksutvikling og kvalitetsindikatorene vært de siste årene og sammenliknet med andre kommuner? 2. I hvilken grad bidrar samarbeidet med Tysfjord kommune til å sikre at tjenestene tilfredsstiller lovbaserte krav og til å nå målene i samarbeidsavtalen? 2.3 Definisjoner og avgrensninger 2.3.1 Definisjoner Rutiner: forstås her som formaliserte, skriftlige uttrykk for faste framgangsmåter og prosedyrer for tjenestegang eller for hvordan oppgaver løses. 2.3.2 Avgrensninger BVT har også ansvar for å følge opp barn som er plassert i fosterhjem og institusjon. Denne undersøkelsen omfatter ikke slike saker. Vi har heller ikke vurdert barneverntjenestens internkontroll mv. ift. oppdragstakere (fosterforeldre, tilsynsførere, støttekontakter etc). Vi har ikke vurdert den faglige skjønnsutøvelsen i enkeltsaker. Ved vurdering av tiltak, skal det legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet, jf. bvl. 4-1. Dette er en skjønnsmessig faglig vurdering som faller utenfor denne undersøkelsen. 3. METODE OG GJENNOMFØRING Undersøkelsen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Metode er en samlebetegnelse på de fremgangsmåter som benyttes for å samle inn data som vil gi svar på problemstillingene i en undersøkelse. Undersøkelsen vår bygger på dokumentstudier, intervjuer og saksmappegjennomgang. Dokumentene omfatter planer og årsmeldinger, rutiner, mm. Tall for ressursbruk er hentet fra KOSTRA samt fra mottatte filer fra s eget regnskapssystem. Salten Kommunerevisjon IKS 10
Det er gjennomført intervjuer med rådmann og kommunalleder i, helseog omsorgssjef i Tysfjord kommune, barnevernleder og to ansatte i Nord-Salten barnevern (herunder han som tidligere var barnevernleder i Hamarøy), samt en fjerde som deltok på intervju vedr. utvalgssakene. I tillegg har vi intervjuet noen enhetsledere i Hamarøy om deres samarbeid med NSB (helsesøster, rektor ved Hamarøy sentralskole og leder for Hamarøy internasjonale senter), samt mottatt kortere innspill fra NAV-leder og rektor ved Innhavet skole. Intervjuene er verifisert av informantene, og faktabeskrivelsen i rapporten er gjennomgått og verifisert av kommunens kontaktperson for prosjektet (kommunalleder i ) og barnevernlederen. Dette for å sikre påliteligheten (reliabilitet). Saksmappegjennomgangen omfatter 7 tilfeldig utvalgte saker der undersøkelse ble påbegynt i perioden 01.01.12-31.12.13. Revisor hadde tilgang både til de fysiske saksmappene og til saken i Familia, da det ble opplyst at de fysiske mappene ikke var fullstendige. Det er nærmere redegjort for utvalgsundersøkelsen i del 2. 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som forvaltningsrevisjonsobjektet vurderes i forhold til. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området. De kan hentes fra lovverk, politiske vedtak og føringer, administrative retningslinjer, anerkjent teori på området og andre sammenlignbare virksomheters løsninger. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas og de konklusjoner som trekkes. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet som revisjonskriterier: 5 - Barnevernloven - Forvaltningsloven - Forskrift om internkontroll etter barnevernloven - Retningslinjer for saksbehandling etter lov om barneverntjenester - Internkontroll i barneverntjenesten i kommunene en veileder - Rutinehåndbok for barneverntjenesten i kommunene - Samarbeidsavtalen Revisjonskriteriene vil bli utdypet for hver av problemstillingene. Rådmannen har et overordnet ansvar for at administrasjonen drives i samsvar med lover og forskrifter. Han har også et ansvar for å føre kontroll med administrasjonens virksomhet, herunder etablere tilfredsstillende rutiner for internkontroll, jf. kommuneloven 23.2 og internkontrollforskriften 4. 5 Liste med fullstendige referanser og nettkildehenvisninger finnes i del 8. Salten Kommunerevisjon IKS 11
5. FAKTA OG VURDERINGER 5.1 Hvordan har ressursbruk, saksutvikling og kvalitetsindikatorene vært de siste årene og sammenliknet med andre kommuner? Tema for denne delen av rapporten er ressursbruk, saksutvikling og kvalitetsindikatorene i barneverntjenesten i Hamarøy. På de fleste variablene sammenlikner vi Hamarøy med Tysfjord, kommunegruppe 6 i KOSTRA (KG 6) og landet uten Oslo. På noen variabler, ser vi på bakgrunnstall for de siste årene kun for Hamarøy. Ressursbruk-analysen er basert hovedsakelig på tall fra KOSTRA. Påliteligheten til analysen avhenger dermed av at kommunen har rapportert inn korrekte tall til KOSTRA. 6 Da analysen av ressursbruk utgjør en form for benchmarking - for å se hvor og hvordan Hamarøy skiller seg ut fra gjennomsnittet for andre kommunegrupper, har denne delen av rapporten ingen revisjonskriterier. 7 I tillegg til KOSTRA-analysen, ser vi på de kommunale budsjett- og regnskapstallene for barneverntjenesten i Hamarøy de siste fem årene, og går kort inn på økonomiske aspekter ved samarbeidsavtalen. Grunnlagsdata når det gjelder saksutviklingen, omfatter KOSTRA-tall og rapporteringsstatistikk fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet basert på kommunenes rapporteringer til Fylkesmannen. 8 Denne delen har egne revisjonskriterier knyttet til overholdelse av frister for behandling av meldinger og gjennomføring av undersøkelser, og for utarbeidelse av tiltaksplan. Kvalitetsindikatorene omfatter de fem indikatorene for kvalitet i BVT som finnes i KOSTRA. Vi ser først på ressursbruken, deretter på saksutviklingen og kvalitetsindikatorene. 5.1.1 REVISJONSKRITERIER - BVT skal snarest, og senest innen en uke, gjennomgå innkomne meldinger og vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelse (bvl. 4-2). - En undersøkelse etter 4-3 skal gjennomføres snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfelle kan fristen være seks måneder (bvl. 6-9). 9 - Rask og effektiv saksbehandling er blant målene i samarbeidsavtalens pkt. 3. - Når hjelpetiltak vedtas, skal BVT utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan (bvl. 4-5). 6 Kommunene har et ansvar for å kvalitetssikre data som innrapporteres, jf. forskrift om kommunal rapportering 8: Kommunene og fylkeskommunene har selv ansvar for at de data som fremkommer i kommunens og fylkeskommunenes regnskapsrapport og tjenesterapportering har en tilstrekkelig kvalitet. Rapporteringen til statlige myndigheter skal foretas i henhold til den detaljeringsgrad som er fastsatt i vedlegg eller i skjemaer om tjenesterapportering. 7 Når det gjelder overholdelse av budsjettet, så er kommunestyrets årsbudsjett bindende for underordnede organer, jf. komml. 47. 8 Rapporteringsbanken til BLD er ikke offisiell statistikk, men har i følge FM Nordland relativt valide data. 9 Bestemmelsen ble tatt inn i bvl. for å sikre at barn får nødvendig hjelp i rett tid, og at undersøkelser fra BVT ikke skal bli unødig langvarige og belastende for dem den angår. Salten Kommunerevisjon IKS 12
5.1.2 FAKTA Ressursbruk Vi vil først se på endringer i BVTs budsjett og grad av måloppnåelse ift. å oppnå budsjettbalanse. Deretter følger en sammenliknende analyse av prioritering, dekningsgrad og produktivitet i, KG6 og landet (uten Oslo). Budsjett- og regnskapsutviklingen Tabell 1 viser budsjett og regnskapstall for barneverntjenesten i Hamarøy de siste fem årene. Tallene omfatter såkalt ordinært barnevern, dvs. kommunens BVT utenom botiltak for EMF. Hvis vi ser på forbruk ift. budsjett, har BVT hatt et merforbruk i tre av de siste fem årene. I 2010 var merforbruket på hele 63 prosent sammenliknet med budsjett, men budsjettet for 2010 ble kraftig redusert sammenliknet med både budsjett og regnskapstall for 2009. Med unntak av i 2011, har driftsutgiftene ligget på om lag 4 mill. Etter justert fordeling av driftsutgiftene på f244 mellom kommunene våren 2014, endte Hamarøy med totale netto driftsutgifter til ordinær BVT i 2013 på nærmere 4,5 mill. Tabell 1: Budsjett- og regnskapstall for barneverntjenesten i Hamarøy, 2009-2013 2009 2010 2011 2012 2013 Budsjett 4 349 2 336 4 236 4 730 3 732 Netto driftsutgifter 4 264 3 816 5 236 4 227 4 449 Mer-/mindreforbruk -85 1 480 1 000-503 717 ift. budsjett Avvik i % -2,0 63,3 23,6-10,6 19,2 Tall i 1000 kr. Merknad: Justert budsjett. Refusjoner og tilskudd er trukket fra brutto driftsutgifter. Kilde: Tall fra regnskapssystemet til, sammensatt av revisor, verifisert av økonomisjefen. For 2013 fikk vi oppjustert tall på f244 i mai 2014, etter oppgjør av regnskapet og fordeling på kommunene. 10 I tillegg til utgifter til ordinært BV (ansv. 3600), har botiltak for EMF/HIS et eget ansvarsnr. (3700). Utgiftene på dette ansvarsnr. beløp seg til netto kr 4,6 mill i 2013. Dette beløpet får kommunen, i følge kommunallederen, dekket av staten gjennom frie inntekter, men er med i KOSTRA-tallene nedenfor som bl.a. danner grunnlag for produktivitet. 11 10 Den 19.05.14 fikk revisor en sammenstilling av kommunens utgifter til barnevern i 2013 fra kommunalleder. Denne sammenstillingen avvek fra revisors oppstilling på f244 (justerte tall på f244 etter nøyaktig fordeling mellom kommunene) og på f252. I framstillingen her har vi med det siste tallet på f244, men har beholdt tallet på f252 som framgikk av filen fra økonomisjefen. Revisors tall på f252 er nærmere 400 tusen kr høyere enn det vi fikk fra kommunallederen, da vi har tatt med utgifter på f252 som var ført under ansvar 3500 (sosiale tjenester), jf. info fra økonomisjefen om at det for ansvar 3500 (som i utg.pkt. skal inneholde funksjon 242 og 281) under konverteringen til Agresso kom med noen mindre beløp fra andre funksjoner, bl.a. for barnevern. 11 De frie inntektene på dette området omfatter, i følge kommunallederen, EM-tilskudd og integreringstilskudd. Regjeringen har varslet at de ønsker å legge om finansieringsordningen for enslige mindreårige under barnevernet. Hensikten er å redusere utgiftene og forenkle ordningen. http://ks.no/tema/helse-ogvelferd/integrering/flyktninger/endring-i-finansiering-av-barnevernstiltak-for-enslige-mindrearige/ Salten Kommunerevisjon IKS 13
Figur 1 viser netto driftsutgifter til ordinært BV og botiltak for EMF, samt budsjett for ordinært BV. I 2013 var utgifter til botiltak EMF for første gang større enn utgiftene til ordinært barnevern. Figur 4: Netto driftsutgifter til ordinær BVT og Botiltak for EMF, Hamarøy, 2009-2013 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 Budsjett Ord. BV Netto driftsutg. Ord. BV Netto driftsutg. Botiltak EMF 4 264 1 769 816 3 458 5 236 2 642 4 227 2 385 4 449 644 0 2009 2010 2011 2012 2013 Økonomiske aspekter ved samarbeidsavtalen Fordeling av utgifter mellom kommunene er regulert i samarbeidsavtalen pkt. 11. Kommunene deles om utgiftene til administrasjon/saksbehandling (f244), 12 mens utgifter til tiltak belastes den enkelte kommune direkte etter at NSB har attestert på bilagene. Når det gjelder tiltakene (f251 og f252), så utarbeider, i følge kommunalleder, selv budsjett ut fra regnskap og konsekvensjustert budsjett. 13 På f244 fremmer Tysfjord kommune forslag til årlig driftsbudsjett for BVT. Hamarøy overfører á konto til Tysfjord to ganger pr. år. Så blir det gjennomført avregning når regnskapet er avsluttet. Bv-lederen gir uttrykk for at de avregner slik at Hamarøy får tilbake hvis de har betalt for mye, eller de får en ekstraregning hvis de har betalt for lite. 14 Bv-lederen gir uttrykk for misnøye med at han ikke har mulighet til å gå inn og sjekke hva som ligger bak tallene i regnskapet for BVT i Hamarøy. Ulik kontoplan gjør at han ikke har innsyn på fakturanivå i Hamarøy, slik han har i Tysfjord. Kommunallederen i Hamarøy er på sin side ikke tilfreds med at de pr. januar 2014 ikke hadde fått noen økonomirapporter vedr. NSB. 15 Bv-lederen medgir at rapporteringen til har vært forsømt, noe han forklarer med vakanser, sykefravær og noen tunge/alvorlige saker som måtte 12 Fordelingsnøkkelen er at 40 prosent av utgiftene (til saksbehandling f244) fordeles jevnt på de to kommunene mens 60 prosent fordeles i samsvar med folketallet. Forskjellen i befolkningstall er svært liten. Pr. 01.01.2013 var det, i følge bv-lederen, i underkant av 200 flere innbyggere i Tysfjord. 13 Kommunallederen i Hamarøy sier i en kommentar til faktabeskrivelsen at det i hht. avtalen er BVTs ansvar å sette opp budsjett, men at de i praksis har måttet gjøre dette selv. Pkt. 9 i samarbeidsavtalen omhandler budsjett. Her heter det at vertskommunen fremmer forslag til årlig driftsbudsjett. Budsjett for tiltakene (f251 og f252) er ikke nevnt i dette punktet. (I avtalens pkt. 10 som omhandler regnskap, omtales regnskap for drift og tiltak.) 14 Bv-lederen bekrefter at hvis de for eksempel mottar ekstra tilskudd i løpet av året, så blir dette tatt med ved avregningen ved årets slutt. 15 Han har i tillegg bedt om en spesifisert rapport på tiltak for barn i Hamarøy, men i følge bv-lederen kunne han ikke fylle ut filen fra kommunallederen siden dette involverte data på individnivå og dermed taushetsbelagt informasjon. Salten Kommunerevisjon IKS 14
prioriteres. Han understreker imidlertid at han f.o.m. 2014 vil sende de samme rapportene til Hamarøy som de han sender til Tysfjord. Ifm. faktaverifiseringen av rapporten, sier kommunallederen i en merknad at han ikke kan se at de pr. 2. juni 2014 har mottatt noen slik rapport. Prioritering Prioriteringsindikatorene skal si noe om hvor mye av egne penger (kommunens frie inntekter) kommunen velger å bruke på de enkelte tjenesteområdene. 16 Verken Hamarøy eller Tysfjord kommune har rapportert inn brutto og netto driftsutgifter for 2013, noe både kommunalleder og bv-leder antydet har sin årsak i at regnskapene ikke var ferdig i tide. 2012 blir dermed det siste året i analysen som følger. Netto driftsutgifter fordelt på funksjonsområde I det følgende ser vi på andelen av netto driftsutgifter som går til hhv. saksbehandling (f 244), tiltak i familien (f251) og tiltak utenfor opprinnelig familie (f252). Hamarøy skiller seg ut ved at hele 80 prosent av driftsutgiftene i BVT gikk til tiltak til barn utenfor opprinnelig hjem (f252). Til sammenlikning ligger Tysfjord på om lag samme nivå som landsgjennomsnittet (uten Oslo), dvs. på ca. 50 prosent mens i KG6 gikk 40 prosent av driftsutgiftene i BV til f252. Figur 2: Andel driftsutgifter etter funksjon, i Hamarøy, Tysfjord, KG6 og landet u/oslo. 2012 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 18,4 Hamarøy Tysfjord Landet u/oslo KG6 44,7 40,2 34,9 10,7 13,7 14,8 1,8 Kilde: KOSTRA. Tall for 2013 for Hamarøy og Tysfjord manglet i KOSTRA. Andelen av netto driftsutgifter til saksbehandling (f244) og til tiltak i hjemmet (f251) er tilsvarende mye lavere i Hamarøy enn i Tysfjord, KG6 og landet (u/oslo). Figur 1 i vedlegg 4 viser at Hamarøy over år har ligget høyt på f252 (tiltak utenfor hjemmet), og fra 2011 til 2012 var det en ytterligere økning, fra ca. 70 til 80 prosent. Motsatt i Tysfjord, da andelen til f252 sank med om lag 10 prosentpoeng fra året før. Kommunallederen forklarer den høye andelen av driftsutgiftene som går til tiltak utenfor hjemmet med driften av HIS som botiltak for Enslige Mindreårige (EM). I følge ham koster 79,7 f244 f251 f252 49,1 51,4 40,5 16 Et relativt høyt utgiftsbehov knyttet til tjenesten kan bli delvis korrigert for ved å se på utgifter pr. person i målgruppa. Salten Kommunerevisjon IKS 15
botiltak for EM i snitt om lag kr 3000/døgn. Tiltaket omfatter husleie, kostgodtgjørelse, livsopphold, mm. Utgiftene er refusjonsberettiget. Fram tom. 2013 fikk kommunene refundert alle sine utgifter utover en egenandel pr. måned på ca. 15.000 (16.050 fom. 2014). 17 F.o.m. 2014 refunderer Bufetat 80 prosent av kommunenes barnevernutgifter til barn omfattet av ordningen utover kommunal egenandel i henhold til den sats som årlig settes av BLD, jf. vedlegg 2. Egenandelen får kommunen, i følge kommunallederen, dekket av staten i form av EM-tilskudd (i form av frie midler). Dette tilskuddet kommer ikke med i KOSTRA-tallene siden det er frie midler. Netto driftsutgifter pr. barn Vi ser her på netto driftsutgifter pr. innbygger 0-17 pr, pr. bv-barn, og pr. barn i tiltak. Figur 3 (under) viser netto driftsutgifter (til BVT) pr. innbygger 0-17 år. 18 Hamarøy lå høyt over Tysfjord og gjennomsnittet for KG6 og landet (uten Oslo) i perioden 2010-2012. Til tross for en reduksjon på om lag kr 4.000 pr barn i Hamarøy, var det også etter etableringen av NSB i 2012, en stor forskjell mellom Hamarøy og de andre. Figur 3: Netto driftutgifter pr. innbygger 0-17 år Figur 4: Netto driftsutgifter pr. barn i barnevernet 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 Kilde: KOSTRA. Hamarøy Landet u Oslo 21 608 Tysfjord KG6 24 234 6 724 7 712 2010 2011 2012 20 121 11 336 9 250 150 000 100 000 50 000 0 Hamarøy Tysfjord Landet u Oslo KG6 125 552 129 980 107 890 90 482 90 123 97 796 80 260 62 395 47 817 2010 2011 2012 Også når det gjelder netto driftsutgifter pr. barn i barnevernet, viser figur 4 (over) at disse er høyere i Hamarøy enn i de andre kommunene som vi sammenlikner med. I 2011 var det en betydelig utgiftsreduksjon pr. barn både i Hamarøy og Tysfjord, mens utgiftene igjen steg i 17 Refusjonene dekker bo- og omsorgstiltak etter vedtak i barnevernloven 4-4, 4-6, 4-8 og 4-12. Slike tiltak kan være bemannet bofellesskap, fosterhjem (inkl. slektsplassering) og hybler med tilsyn. Forsterket fosterhjem og dobbelttiltak dekkes dersom det er forhåndsavtalt med Bufetat. (Kilde: http://www.bufetat.no/barnevern/ema/refusjon/) 18 Vedlegg 4 viser demografiske data. I 2013 utgjorde barn i aldersgruppen 0-17 år 18,1 prosent av Hamarøys befolkning. Dette er en nedgang på ett prosentpoeng fra 2010. Også i Tysfjord og KG6 var det en tilsvarende nedgang, og andelen 0-17 er nå på samme nivå i Hamarøy og Tysfjord mens KG6 ligger vel ett prosentpoeng over. Når det gjelder andel innbyggere 0-22 år, var 25,6 prosent av befolkningen i Hamarøy i denne aldersgruppen i 2013. Dette er det samme som i KG6, mens andelen 0-22 i Tysfjord sank fra 26,4 til 24,2 prosent i perioden. Pr. 2013 var det hhv. 472 og 484 innbyggere 0-22 år i Hamarøy og Tysfjord. Ser vi kun på endringene, så har det de siste fire årene vært en nedgang i begge de to aldersgruppene på ca. 1 prosentpoeng i Hamarøy og KG, mens nedgangen i Tysfjord var på vel 2 prosentpoeng. Salten Kommunerevisjon IKS 16
2012 i begge kommunene. Dette året endte utgiftene på ca. kr 130.000 pr. bv-barn, som er vel 30.000 mer enn i landet og 50.000 mer enn i Tysfjord. Når det gjelder netto driftsutgifter pr. barn med tiltak er det svært mangelfulle data i KOSTRA. 19 Hamarøy lå med ca. 155.000 i netto utgifter per barn i tiltak i 2012, om lag 14.000 over landsgjennomsnittet og vel 50.000 over Tysfjord. Vi ser altså at på netto driftsutgifter pr. barn, uansett om det er pr. innbygger, pr. bv-barn eller pr. barn i tiltak, så ligger Hamarøy betydelig over både Tysfjord, KG og landet (u/oslo). Forklaringen ligger, i følge kommunalleder og bv-leder, i driften av HIS. Brutto driftsutgifter Figur 5 (under) viser brutto driftsutgifter for årene 2010-2012. Figuren til venstre viser fordelingen av brutto driftsutgifter i Hamarøy og den til høyre i Tysfjord (obs!: ulik skala). Figurene viser som antydet ovenfor, at størsteparten av det Hamarøy bruker på barnevern går til tiltak utenfor opprinnelig familie (f252). Totalt sett var det en økning i sum brutto utgifter fra 2010 til 2012 på 30 prosent. Mesteparten av økningen var innenfor nettopp f252. Hamarøy har brukt lite på saksbehandling (f244) og svært lite på hjelpetiltak i hjemmet (f251). Sammenliknet med Tysfjord, brukte Hamarøy 1,7 mill kr mindre i brutto driftsutgifter på saksbehandling, vel 300.000 mindre på tiltak i hjemmet, men hele 18 mill. mer på tiltak utenfor hjemmet. Totalt sett, brukte Hamarøy i 2012 om lag 16 mill mer enn Tysfjord i brutto driftsutgifter til barnevern. Figur 5: Brutto driftsutgifter til BVT fordelt på funksjon (2010-2012), Hamarøy og Tysfjord f244 f251 f252 f244 f251 f252 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 14 930 18 904 586 1 205 2 054 360 1 482 119 2010 2011 2012 Hamarøy 20 125 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 Kilde: KOSTRA. Merknad: tall for 2013 manglet i KOSTRA. Enhet i 1.000 kr. 1 775 1 717 Tysfjord Som antydet ovenfor, bekrefter kommunallederen at de høye utgiftene på f252 har sammenheng med driften av HIS og botiltak for EM. Tabell 2 (under) viser at det stadig brukes mindre penger på tiltak til barn som bor i opprinnelig familie (f251) i Hamarøy, fra vel en halv million i 2010, til vel 100.000 kr i 2012. Dette tilsvarer en reduksjon i bruken av frivillige hjelpetiltak på ca. 80 prosent i løpet av to år. Nedgangen begynte i 2011 og fortsatte etter etableringen av NSB. 688 372 3 243 2 107 832 593 454 2010 2011 2012 19 Tall for 2013 manglet for Hamarøy og Tysfjord. For KG6 manglet tall både for 2012 og 2013. Salten Kommunerevisjon IKS 17
Tabell 5: Brutto driftsutgifter f251 i Hamarøy og Tysfjord, 2010-2012 f251 2010 2011 2012 diff 10-12 Hamarøy 586 360 119-467 Tysfjord 372 593 454 82 diff Ham-Tys 214-233 -335 Kilde: KOSTRA. Tall i 1.000 kr. Tall for 2013 manglet. Bv-lederen gir uttrykk for at det ikke ligger noe drastisk bak de lave tallene for hjelpetiltak i Hamarøy, og viser til at de er lave også i Tysfjord. Kommunallederen i Hamarøy stiller seg imidlertid kritisk. Han mener at tallene viser at BVT ikke jobber nok forebyggende på et tidlig stadium for å avdekke omsorgssvikt og problemer, og setter inn tiltak, slik at varige og mer alvorlige problemer kan unngås. Han gir også uttrykk for at han tenker at dette har sammenheng med at det har vært for lite samhandling med andre kommunale instanser. Han legger til at han forstår at BVT må prioritere de mest alvorlige sakene i perioder med sykefravær og vakanser, men sier at det hadde vært ønskelig at BVT involverte seg i saker i større grad med et forebyggende perspektiv. Når det gjelder utgifter til saksbehandling (f244), ligger begge kommunene lavt, men i 2012 var det en skarp økning for Tysfjord. I følge bv-lederen er dette sannsynligvis ikke reelt, men skyldes at på rapporteringstidspunktet ennå ikke hadde refundert sin del av utgiftene på f244 til Tysfjord kommune. Kommunallederen gir uttrykk for det samme, og føyer til at siden det er bruttotall, så er det slik at Tysfjord tar alle utgiftene først, inkludert to årsverk som er finansiert av Fylkesmannen (skjønnsmidler). Disse pengene godskrives Tysfjord kommune sitt regnskap og blir trukket fra brutto utgifter før utgiftene blir fordelt på kommunene. Man må derfor se på netto driftsutgifter, for at framstillingen av utgifter på f244 skal bli reell. Tabell 3 (under) viser at Hamarøy i 2013 brukte om lag like mye på drift av BVT som i 2010. Vi ser også at Hamarøy etter etableringen av NSB har hatt noe lavere utgifter på f244 enn Tysfjord. Tabell 6: Netto driftsutgifter til saksbehandling (f244) 2010 2011 2012 2013 Hamarøy 1 205 2 054 1 199 1 229 Tysfjord 648 537 1 612 1 305 Differanse 557 1 517-413 -75 Tall i 1000 kr. Kilde: KOSTRA 2010-2012; Tysfjord/ 2013. Salten Kommunerevisjon IKS 18
Dekningsgrad Dekningsgrader viser tjenestetilbudet i forhold til ulike målgrupper for tilbudet eller andelen av befolkningen som mottar tjenester. Vedlegg 5, oppsummert i tabell 4 (under), viser at har høyere dekningsgrader enn Tysfjord og gj.snittet i KG6 og landet (uten Oslo) for alle de tre dekningsgradvariablene i KOSTRA. 20 Mens landsgjennomsnittet for alle dekningsgradene har holdt seg noenlunde stabilt for landet, var det en nedgang i alle variablene fra 2011 til 2012 i Hamarøy og Tysfjord. Man har altså nærmet seg gj.snittlig dekningsgrader i landet/kg. Tabell 4: Dekningsgrader (basert på KOSTRA, jf. vedlegg 5) Barn med undersøkelse ift. antall innbyggere 0-17 år Andel barn med bv-tiltak ift. innbyggere 0-17 år Andel barn med bv-tiltak ift. innbyggere 0-22 år Andelen er redusert fra 12 % i 2010 til 8 % i 2013. Hamarøy lå dermed ca. 1 prosentpoeng over Tysfjord og 4 prosentpoeng over landsgj.snittet. Hamarøy lå med 13,4% i 2013, 7 prosentpoeng over andelen i Tysfjord og ca. 9 prosentpoeng over landsgj.snittet (u/oslo). Vel 9 % i Hamarøy i 2013, mot under 5 prosent både i Tysfjord og i landet (u/oslo). 20 Det manglet data for KG6 i 2012 og 2013. Salten Kommunerevisjon IKS 19
Produktivitet Produktivitet eller enhetskostnader viser kostnader/bruk av ressurser i forhold til tjenesteproduksjonen og uttrykkes ofte ved (korrigerte) brutto driftsutgifter pr. mottaker. Vedlegg 6 viser at Hamarøy på flere av indikatorene har bedre produktivitet enn Tysfjord og gj.snittet i landet (uten Oslo). Vi har oppsummert figurene i vedlegget i tabell 5 (under). Tabell 5: Produktivitet oppsummert (jf. vedlegg 6) Indikator Resultat Vurdering produktivitet Barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk Antallet har variert mye i Hamarøy. Høyest var tallet i 2011 med 43 barn. I 2012 falt det til 20 og i 2013 var det 22. Hamarøy ligger likevel fortsatt over Tysfjord og landsgj.snittet. Bra produktivitet Brutto driftsutgifter per barn (funksjon 244) Brutto driftsutgifter per barn som ikke er plassert av barnevernet (funksjon 251) Hamarøy har ligget stabilt lavt i perioden 2010-2012, lavere enn gj.snittet i landet og KG. I 2010 og 2011 lå Tysfjord enda lavere enn Hamarøy, men i 2012 skjøt driftsutgiftene pr barn på funksjon 244 i været i Tysfjord, fra ca. 14.000 i 2011 til 65.000 i 2012. Tilsvarende tall for Hamarøy var på ca. 30.000. Hamarøy har redusert disse driftsutgiftene fra nærmere 50.000 pr barn i 2010, til ca. 15.000 i 2012, og kom dermed ned på om lag samme nivå som Tysfjord. Gj.snittet for landet og KG6 har ligget på om lag 30.000 pr. barn. Lave utgifter pr. barn (f244) Lave utgifter pr. barn (f251) Brutto driftsutgifter per barn som er plassert av barnevernet (funksjon 252) Hamarøy har brukt langt mer enn både Tysfjord og gj.snittet i landet (u/oslo) i årene 2010-2012. I 2012 steg utgiftene pr. barn med f252-tiltak i Hamarøy, fra ca. 440.000 i 2011, til nærmere kr 600.000 i 2012. Tilsvarende tall for Tysfjord var kr 234.000 og i landet (uten Oslo) kr 320.000. Kilde: KOSTRA. Tall for driftsutgiftene for Hamarøy og Tysfjord manglet i KOSTRA for 2013 Svært høye utgifter pr. barn (f252) Vi har sett at Hamarøy har svært høye utgifter på f252, og lave utgifter til saksbehandling og tiltak i hjemmet. Videre har Hamarøy en noe høyere dekningsgrad. Dette gjenspeiles i produktiviteten (tabell 3): Hamarøy har lavere enhetskostnader pr. barn på f244 og f251, men mye høyere på f252. I 2012 brukte Hamarøy om lag dobbelt så mye (nærmere kr 600.000) som Tysfjord og landet (u/oslo) pr. barn i tiltak utenfor hjemmet. Kommunallederen er ikke overrasket over de høye enhetskostnadene på f252, som han i all hovedsak tilskriver botiltak for EMF/driften av HIS. Salten Kommunerevisjon IKS 20
Saksutvikling og saksbehandlingstid Her ser vi nærmere på saksutvikling, saksbehandlingstid og saksutfall når det gjelder meldinger og undersøkelser, samt på om barn med tiltak er registrert med tiltaksplan. Antallet meldinger/undersøkelser gir en indikasjon på arbeidsmengden ved BVT. I tillegg stiller bvl. krav til saksbehandlingstid når det gjelder meldinger og undersøkelser. Meldinger skal være avklart innen en uke, mens undersøkelser normalt skal være avsluttet innen tre måneder. Når det gjelder utfallet av saksbehandlingen, så kan meldinger enten bli henlagt eller det besluttes at det er forhold i saken som gjør at det er grunnlag for å opprette undersøkelse. Undersøkelser har tre mulige utfall henleggelse, vedtak om tiltak, eller sak for fylkesnemnda (om omsorgsovertakelse). Det er revisjonskriterier knyttet til saksbehandlingstid for meldinger og undersøkelser med grunnlag i barnevernloven og samarbeidsavtalen, samt kriterier ift. tiltaksplan med grunnlag i barnevernloven. Disse framgår av pkt. 5.1.1 ovenfor. Meldinger 21 Figur 2 i vedlegg 4 viser for det første at antallet gjennomgåtte meldinger ligger på omtrent samme nivå i Hamarøy og Tysfjord. For det andre, viser figuren at antallet gjennomgåtte meldinger har variert mellom 69 i 2011 (i de to kommunene til sammen) og 44 i 2012. At antall meldinger gikk noe ned i 2012, gir bv-leder uttrykk for til en viss grad kan ha sammenheng med at BVT nettopp var flyttet til Drag og at NSB var nyetablert, og legger til at han nå føler at de er vel på vei med å få de kontaktene de skal ha. Når det gjelder resultatet av behandlingen av meldingene, viser BLD-statistikk at ingen av meldingene i Hamarøy ble henlagt i perioden 2009-2011. Mao. ble det igangsatt undersøkelse i alle sakene. I 2012 og 2013 ble det henlagt fire meldinger pr. år i Hamarøy og hhv. to og en i Tysfjord. Bekymringsmeldinger skal behandles innen en uke. Figur 6 (under) viser at det var fristoverskridelser i om lag 20 prosent av sakene i Hamarøy de siste fire årene. I Tysfjord har andelen fristoverskridelser i meldingssaker variert mer, fra null i 2010 til 19 prosent i 2012. Bv-leder gir uttrykk for at fristoverskridelsene på meldinger ikke er store, det er snakk om en dag eller to, og at det kan være ei og annen melding hvor de har trengt å avklare ting, for eksempel ift. politi. 21 Statistikk vedr. meldinger foreligger ikke i KOSTRA. Vi benytter derfor data fra kommunenes rapporteringer til fylkesmannen/bld. I denne databanken, eksisterer ikke Kostra-grupper. Salten Kommunerevisjon IKS 21
Figur 6: Andel fristoversittelser meldinger 2010-2013, Hamarøy og Tysfjord Hamarøy Tysfjord 25,0 20,0 15,0 20,6 16,2 21,7 19,0 20,7 10,0 5,0 6,3 9,5 0,0 0,0 2010 2011 2012 2013 Kilde: BLD Statistikkdatabank. Merknad: Vi har ikke med KG, da dette ikke er en analyseenhet i BLD-statistikken. Undersøkelser Figur 3 i vedlegg 4 viser antall avsluttede undersøkelser og undersøkelser med saksbehandlingstid over 3 måneder i. Antall avsluttede undersøkelser var høyest i 2011 (35) og lavest i 2012 (18). Når det gjelder kravet om at undersøkelse skal gjennomføres innen tre måneder, viser figur 7 (under) at det har vært ulik utvikling i Hamarøy og Tysfjord. I Hamarøy sank andelen fristoverskridelser fra 61 prosent i 2010 til 12 prosent i 2013, noe som er lavere enn landsgjennomsnittet (utenom Oslo). I Tysfjord økte derimot andelen fristoversittelser fra 2010 til 2012, og til tross for en nedgang i 2013, var det fristoverskridelser i 38,5 prosent av undersøkelsene. Figur 7: Andel undersøkelser med behandlingstid over 3 måneder 2010-2013 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Hamarøy Tysfjord Landet u/oslo 60,7 25,8 26,5 14,3 40,0 38,9 17,9 Kilde: KOSTRA. Merknad: KG er utelatt fordi det manglet tall for KG6 for både 2012 og 2013. Når det gjelder undersøkelsens konklusjon, blir de aller fleste sakene enten henlagt eller det blir fattet vedtak om hjelpetiltak. Kun svært få ender med at BVT fremmer sak for fylkesnemnda. Når vi ser på utfallet av undersøkelsene i prosent, viser figur 8 (under) at om lag halvparten av undersøkelsene i Hamarøy i årene 2010-2012 resulterte i tiltak, noe som er 58,8 24,3 2010 2011 2012 2013 38,5 27,1 12,0 Salten Kommunerevisjon IKS 22
på nivå med landsgjennomsnittet. I 2013 steg andelen undersøkelser som konkluderte med tiltak med 18 prosentpoeng. Når antallet saker er så lite som her, må prosentvise tall leses med varsomhet. Et lite antall, får store prosentvise utslag. 22 Figur 8: Andel undersøkelser som førte til tiltak, 2010-2013 23 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Kilde: KOSTRA Hamarøy Tysfjord Landet u/oslo 75 50 48,6 50 48,4 48,2 42,9 35,3 2010 2011 2012 2013 68 43,4 19,2 Tiltaksplan Når det gjelder barn med tiltak pr. 31.12. er det krav om at alle skal ha tiltaksplan. Figur 9 (under) viser for det første at andelen barn i tiltak som var registrert med tiltaksplan pr. 31.12. er svært mye høyere i landet (utenom Oslo) enn i Hamarøy og Tysfjord. Det gjelder for hele perioden. For det andre ser vi at andelen barn i tiltak med tiltaksplan steg betydelig i 2012, både i Hamarøy og Tysfjord, mest i Hamarøy der 68 prosent var registrert med tiltaksplan pr. 31.12. Imidlertid sank andelen med tiltaksplan i Hamarøy i 2013 til 43 prosent mens det ble en større andel med plan i Tysfjord. Figur 9: Andel barn med tiltak pr. 31.12. med tiltaksplan, 2010-2013 100 80 60 40 20 0 Hamarøy Tysfjord Landet u/oslo KG6 73 58 15 19 80 80 78 64 68 65 22 14 2010 2011 2012 2013 Kilde: KOSTRA. Merknad: Tall for KG6 for årene 2012 og 2013 manglet i KOSTRA. 23 43 22 For eksempel ble det avsluttet 25 undersøkelser i 2013. Av disse ble det iverksatt tiltak i 16-17 av sakene. 23 Tall fra BLDs statistikkdatabank avviker noe fra KOSTRA-tallene, men tendensen er den samme. I hht. BLDstatistikk, ble 64 prosent av sakene henlagt i Hamarøy i 2009 mens 36 prosent førte til vedtak om hjelpetiltak. I 2013 var forholdet motsatt. Salten Kommunerevisjon IKS 23