Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: 73 19 90 00, Telefaks 73 19 91 01 Besøksadresse: E. C. Dahls g. 10 Saksbehandler Innvalgstelefon Vår dato Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Torbjørn Løvaas 73 19 93 68 10.05.2014 2014/177-621 Oppvekst- og utdanningsavdelingen Deres dato Deres ref. Evaluering av interkommunale barneverntjenester Prosjektbeskrivelse Bakgrunn Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har tatt initiativ til et prosjekt som skal evaluere erfaringene med interkommunale barneverntjenester i fylket (og samarbeidende kommuner i Nord-Trøndelag og Hedmark). Dette initiativet kommer bl.a. som følge av kommunenes ønske om å bruke skjønnsmidler til evaluering av interkommunale barneverntjenester, en målsetting som ble lagt da Fylkesmannen i 2010 startet opp "Fylkesinitiativ for en mer robust barneverntjeneste". Bakgrunnen for «Fylkesinitiativet» var et vedtak fra KS fylkesmøte 6. november 2009. Der ble Fylkesmannen oppfordret til å sette i gang en prosess for å få til et reorganisert og forsterket barnevern i Sør-Trøndelag gjennom etablering av formelle samarbeidsløsninger. Vedtaket er nå fulgt opp av Fylkesmannen (i samarbeid med KS og kommunene) for å få etablert en mer robust og mindre sårbare tjeneste gjennom interkommunalt samarbeid. Fylkesmannen har også tidligere gitt skjønnsmidler til oppstart av flere interkommunale tjenester. I 2010 ønsket Fylkesmannen i større grad å stimulere til etablering av slike interkommunale tjenester, og ikke bare til utredning av muligheter for disse. NIVI Analyse fikk i oppdrag av Fylkesmannen å utarbeide et felles kunnskapsgrunnlag for å drøfte organiseringen av kommunene og regionsamarbeid i kommunene. Rapporten, Fylkesinitiativ for økt samarbeid om barnevern i Sør-Trøndelag, fra februar 2010 gir en samlet oversikt over utfordringer for barneverntjenesten, erfaringer fra interkommunal samarbeid og oversikt over aktuelle løsningsmodeller. Rapporten presenterer seks veivalg ved interkommunal organisering og kan danne et godt bakteppe for evalueringen (NIVI-rapport 2010:1, se vedlegg). Interkommunalt samarbeid på barnevernområdet har økt betraktelig de senere år i Norge. Antall deltagende kommuner i interkommunalt barnevernsamarbeid har økt fra 83 i 2008 til 183 ved utgangen av 2012, eller 43 % av landets 429 kommuner (SSB 2013). Interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 20 av 25 kommuner (80 %) i Sør-Trøndelag deltar i interkommunalt barnevernsamarbeid. Disse er organisert i 7 interkommunale barneverntjenester som består av fra 2-7 samarbeidende kommuner. 4 av tjenestene består bare av kommuner i Sør-Trøndelag, mens de andre 3 har samarbeid med kommuner fra andre fylker (Nord-Trøndelag og Hedmark). Embetsledelse og Kommunal og Justis- og Landbruk og Miljøvern- Oppvekst- og Sosial- og administrasjonsstab samordningsstab beredskapsavdeling bygdeutvikling avdeling utdanningsavdeling helseavdeling Telefaks 73 19 93 01 E-post: fmstpostmottak@fylkesmannen.no Internett: www.fylkesmannen.no/st Organisasjonsnummer: 974764350
2 Disse interkommunale tjenester har eksistert i fra 2-11 år, siden fylkets første interkommunal ordning ble etablert med Hemne og Snillfjord som forsøksordning i 2003 (se tabellen fra Fylkesmann i Sør-Trøndelag). Barneverntjeneste Vertskommune Kommuner Oppstart Fosen barneverntjeneste Rissa Rissa, Leksvik, Osen, 01.04.2012 Roan, Åfjord, Bjugn, Ørland Barnevernstjenesten i Hemne og Snillfjord Hemne Hemne, Snillfjord Forsøk i perioden 2003 til 2008, fast etter dette Frøya og Hitra barne- og familietjeneste Barneverntjenesten for Oppdal og Rennebu Frøya Frøya, Hitra 01.06.2011 Oppdal Oppdal, Rennebu 01.01.2010 Barneverntjenesten i Holtålen, Røros og Os Røros Røros, Holtålen og Os i Østerdalen 01.01.2008 Barneverntjenesten i Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun Orkdal Agdenes, Meldal, Skaun, Orkdal Orkdal og Meldal ble sammenslått 01.04.2005, Agdenes kom med fra 01.10.2008, Skaun fra 01.01.2011 Værnesregionen barneverntjeneste Stjørdal Stjørdal, Frosta, Meråker, Tydal, Selbu Forsøk 2005 til 2008 Permanent fra 01.07.2009 Tjenestene i Sør-Trøndelag er organisert etter vertskommunemodellen (Kommuneloven 28). I denne modellen, er en av kommunene vert for de andre, med arbeidsgiveransvar og administrasjon av de interkommunale barneverntjenestene på vegne av samarbeidskommunene. NIVI rapporten inneholder en kort beskrivelse av de 5 eldste interkommunale tjenestene. Interkommunal barnevernvakt i Trondheim Det er etablert en interkommunal barnevernvakt i Trondheim (BVV). Tiltaket er lokalisert i politihuset i Trondheim og dekker i tillegg til Trondheim, Værnesregionen barneverntjeneste, Orkdal interkommunale barneverntjeneste og Malvik, Melhus og Klæbu kommuner. BVV holder åpne hele døgnet og kan kontaktes utenom normal arbeidstid. Ved at BVV omfatter kun en del av barneverntjenestens arbeidsoppgaver faller den utenfor Evalueringsprosjektets intensjon. Det interkommunale barnevernsamarbeidet Barnevernvakta i Trondheim vil derfor ikke være en del av evalueringen. Bemanningsnormer for barneverntjenester Det finnes i dag ingen godkjente normer for bemanning i barneverntjenesten. Statistikk fra KOSTRA for 2013 viser at antall årsverk i de 7 interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag varierer fra 6-28 årsverk. Antall ansatte per 1000 barn i alderen 0-22 år varierer fra 2,4-4,0 (SSB 2014). Barnevernpanelet (2011) anbefalte etablering av en veiledende norm for personalressurser i det kommunale barnevernet med 5 fagårsverk som minimum bemanning. NIVI rapporten inneholder følgende anbefalinger fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag for å sikre robust og mindre sårbare tjenester.
3 Disse er: Minimum 3 årsverk per barneverntjeneste Minimum 1,5 ansatte per 1000 barn i alder 0-22 år Maksimum 8 barnevernundersøkelser per ansatt Maksimum oppfølging av 13 barn i tiltak per ansatt NIVI foreslo disse veiledende dimensjoneringsnormer for interkommunale barneverntjenester: Minimum 5-6 årsverk for å sikre minste faglig kvalitet Minimum 10-20 årsverk for etablering av en helhetlig tjeneste med grunnlag for faglig spesialisering KS utviklingsnettverk for interkommunale barnevernsamarbeid Som en del av KS Effektiviseringsnettverkene ble det etablert i november 2011 et utviklingsnettverk for det interkommunale barnevernsamarbeidet (2011-2013). Nettverket som ble avsluttet høsten 2013 bestod av kommuner fra Troms, Nordland, Nord- og Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal, blant disse var felles barneverntjeneste for Oppdal og Rennebu. I løpet av nettverksperioden utarbeidet hvert barnevernsamarbeid en analyse i hovedsak basert på KOSTRAtall og brukerundersøkelser. Analysen suppleres med annen relevant opplysning fra tjenesteområdet samt lokale forutsetninger/organisatoriske løsninger i kommunene. Det kan være aktuelt som en del av evalueringen av tjenestene i Sør-Trøndelag å ta kontakt med KS og/eller deltagende kommuner for å høre nærmere om erfaringene fra nettverket (KS, ved Turid Haugen, 26.03.14). Noen eksempler på litteratur/evalueringer av interkommunalt barnevern Deloitte (2012) har gjennomført en kartlegging av barnevernet i små kommuner (under 5000 innbyggere) på oppdrag fra KS. 90 % av kommunene som deltok i interkommunalt barnevernsamarbeid synes samarbeidet fungerer godt og har bidratt til en bedre barneverntjeneste. Viktige forutsetninger for et godt interkommunalt samarbeid er vilje til samarbeid, tydelige og definerte oppgaver og ansvarslinjer, og fungerende administrativt system på tvers av kommunene. Faktorer som skaper størst utfordringer for det interkommunale samarbeidet er manglende samhandling med andre tjenester i kommunen, ulik prioritering, og manglende kommunikasjon. Madsen & Salvesen (2014) har skrevet om ledelse av interkommunalt barnevern i en ny bok om barnevernledelse. Forfatterne påpeker følgende fordeler med interkommunale tjenester - større fagmiljø, stordriftsfordeler og kvalitet på tjenester. Mulige utfordringer er økte utgifter, ledelsesutfordringer som økte rapporteringskrav og lengre avstand til samarbeidspartnere (Kvello & Moe, red., 2014). Telemarksforskning i Bø har gjennomført flere evalueringer av interkommunale barneverntjenester i Norge. I en evaluering av 6 utvalgte tjenester på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet ble det konkludert med at samarbeidene har bidratt til å styrke fagmiljøene og forbedret kvaliteten på tjenestene. Effekten var størst i forhold til håndtering av tunge omsorgssaker. 10
4 faktorer som bidrar til godt interkommunalt samarbeid ble identifisert (Brandtzæg 2006). Trøndelag Forskning og Utvikling AS evaluerte en felles barneverntjeneste i Midtre Namdal. Det ble konkludert med at felles barneverntjeneste har gitt en klar styrking av tilbudet til brukerne. De viktigste suksessfaktorene var delegasjon til felles barnevernleder og etableringen av et større fagmiljø (Wendelborg AS 2008). Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO) (2008) evaluerte barneverntjenesten i Midtre Trøndelag (Tydal, Selbu, Stjørdal og Meråker). Det ble konkludert med at en felles tjeneste var bedre rustet til å møte dagens og fremtidens utfordringer. Sårbarheten ble redusert og ansatte har nytte av et større fellesskap. Sterkere prioritering av forebyggende arbeid og mer strukturert samhandling med samarbeidspartnere ble etterlyst. Innhold i evalueringen Mål: Evalueringen skal gi et godt grunnlag for kunnskapsbaserte prosesser og beslutninger ved etablering og drift av interkommunale barneverntjenester i Sør- Trøndelag. Den skal kunne bidra til videreutvikling og forbedring av eksisterende interkommunale barneverntjenester. Den skal bidra til forståelse av utfordringer og suksesskriterier en interkommunal barneverntjeneste står overfor. Resultatet kan også være relevant for kommuner som etter hvert vurderer kommunesammenslåing. Målgruppe: Politisk og administrativ ledelse i kommunene Ledere og ansatte i barneverntjenesten Brukere av barneverntjenester (barn og foresatte) Barneverntjenestens samarbeidspartnere (for eksempel barnehager, skoler, helsestasjoner, PPT, Bufetat, politi og kommunal psykiatritjeneste) KS og andre med interesse for interkommunale barneverntjenester Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Metode/datakilder: Anbudssøkere skal presentere en detaljert plan for evalueringsdesign, plan for datainnsamling og dataanalyse. Følgende momenter og problemstillinger skal inngå i evalueringen: 1. Evalueringen skal ha en beskrivelse og analyse av alle (7) eksisterende interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag. Disse skal beskrives hver for seg, og det skal også gjøres en sammenligning og sammenfattende analyse på tvers av tjenestene. Den skal også inkludere en kort kunnskapsstatus om tidligere evalueringer/kartlegginger av interkommunalt barnevernsamarbeid i Norge. 2. Utviklingen av barneverntjenesten (før og etter etablering av interkommunale tjenester) skal oppsummeres statistisk basert på tall fra
5 KOSTRA og rapportering til fylkesmannen (for eksempel fristoverholdelse, antall meldinger som henlegges/undersøkes, antall undersøkelser som henlegges/settes inn tiltak, antall hjelpetiltak/omsorgstiltak osv.). 3. Det er aktuelt med informasjonsinnhenting fra både eksisterende dokumenter og statistisk informasjon (KOSTRA/SSB og rapportering til fylkesmann/bld), og innhenting av erfaringer fra barnevernledere, ansatte og andre relevant informanter gjennom intervjuer (enkeltvis og grupper) og spørreundersøkelser. Andre aktuelle informanter er samarbeidspartnere, brukere (barn og foreldre), politisk/administrativ ledelse i kommunene og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag. Erfaringer fra samarbeidspartnere (f. eks. skoler, barnehager, helsesøster, PPT, Bufetat, politi, kommunal psykiatritjeneste og NAV osv.) skal kartlegges. Hvordan oppleves samarbeidet med interkommunal barneverntjeneste i barnevernssaker (meldinger, undersøkelser, tiltak), men også samarbeid om forebyggende arbeid med barn og unge i kommunene (jf bvl 3-1)?. I hvilken grad bidrar samarbeidet til god samhandling i forhold til løsning av felles utfordringer? Hvilke rutiner for samhandling mellom interkommunal barneverntjeneste og samarbeidspartnere finnes? 4. Erfaringer fra brukere bør innhentes på en måte som er rasjonell og pålitelig. Dette kan inkludere både gjennom nye spørreundersøkelser og tidligere gjennomførte undersøkelser. Flere interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag har gjennomført brukerundersøkelser tidligere. Oppdal/Rennebu, for eksempel, undersøkte brukertilfredshet i 2012. Anbudssøknaden skal presisere hvordan dette kan gjøres. 5. Kommunenes målsettinger for etablering av interkommunal barneverntjeneste skal identifiseres (bl.a. fra samarbeidsavtaler) og i hvilken grad disse målsettingene har blitt nådd? Er målsettingen om robuste tjenester, med mere faglighet, mindre sårbarhet og økt tilgjengelighet oppnådd? 6. Hvor godt forarbeid er gjort med tanke på å etablere en plan, et system og visjoner for en felles tjeneste? Det skal fokuseres på viktige vurderinger, beslutninger og veivalg som må gjøres før selve beslutningen om sammenslåingen tas, herunder f. eks. avklaring av deltakelse eller ikke deltakelse i vertskommunens lederteam og ulike utvalg. Andre vurderinger/beslutninger som gjelder økonomi/budsjett, rapportering, fagprogram/ikt, og kontorlokaler i samarbeidskommuner må også fanges opp.
6 7. Hvordan har etablering av interkommunale barneverntjenester påvirket tjenestens mulighet til å rekruttere og beholde kvalifiserte ledere og ansatte? Hvordan er bemanningen på de interkommunale barneverntjenestene sett i forhold til antall barn i alderen 0-22 år og i forhold til antall barnevernssaker per ansatt? 8. Hvor stort fokus har det vært på lederoppgavene i etableringen av en interkommunal tjeneste? 9. I hvilken grad har en interkommunal barneverntjeneste bidratt til styrking av fagmiljøet eller gitt mulighet for faglig spesialisering? Hva er hensiktsmessig organisering/arbeidsdeling mellom ansatte i en interkommunal tjeneste, bl.a. i forhold til generalistperspektiv, spesialisering og teamarbeid? 10.Hvor bevisst har man vært på å håndtere krevende oppgaver som å bygge en felles kultur for de ansatte i en ny tjeneste? 11.Hvordan har etableringen av interkommunale tjenester påvirket kommunenes økonomistyrings-perspektivet og forutsigbarhet, herunder kostnader til barneverntjenester og tidlig ressursinnsats som virker? I hvilken grad spiller kostnader inn ved vurdering av dimensjonering og valg av ulike tiltak? Hvordan påvirker kommuneøkonomien muligheter for levering av forsvarlige tjenester som sikrer "barnets beste"? Hvordan er kompetansen innen dette feltet for tjenesten? 12.Hvordan er organisering og styring av tjenesten, herunder forholdet mellom vertskommune og andre samarbeidskommuner? Har man hatt et bevisst forhold til hvordan tjenesten lokaliseres og organiseres for å gi best mulig grunnlag for god intern samhandling? 13.Hvordan fungerer interkommunal barneverntjeneste for samarbeidskommuner uten felles oppmøtested bl.a. i forhold til avstand mellom kontorene, endringsmuligheter og bruk av tid i bil? 14.Hvordan var oppstartsprosessen for interkommunal barneverntjeneste for eksempel i forhold til økt saksmengde, etablering av nye rutiner og ivaretakelse av ansatte som får endret arbeidsforhold? 15.Hvordan er tilgjengeligheten til barneverntjenester i de samarbeidende kommuner som ikke er vertskommune? 16.Hvordan påvirker antall samarbeidende kommuner den interkommunale barneverntjenestens organisering og fungering? Er det forskjellige erfaringer med å være i samarbeid mellom 2 kommuner kontra 7
7 kommuner, og krever det helt andre forberedelser for å kunne lykkes i store interkommunale barneverntjenester? Tidsplan Prosjektet legges ut på anbud tidlig i juni 2014 med anbudsfrist medio august 2014 Gjennomgang av anbudene august/september, med valg av oppdragstaker innen 1.10.2014 Prosjekt har oppstart i siste kvartal 2014, senest 1.1.2015 Prosjektet avsluttes senest 1.1.2017 Utarbeidelse av prosjektbeskrivelsen Prosjektbeskrivelsen er utarbeidet med bistand fra Regionalt kompetansesenter for barn og unge (RVTS Midt-Norge), Det medisinske fakultet ved Norges teknisk-naturvitenskapelig universitet (NTNU). Vedlegg Langset, M. & Vinsand, G., 2010. Fylkesinitiativ for økt samarbeid om barnevern i Sør-Trøndelag., NIVI-rapport 2010:1 Referanser Barnevernpanelet, 2011. Barnevernpanelets rapport., september 2011. Brandtzæg, B., 2006. Evaluering av forsøk med interkommunale barnevern., Telemarksforskning-Bø, Rapport nr 229, 2006. Langset, M. & Vinsand, G., 2010. Fylkesinitiativ for økt samarbeid om barnevern i Sør-Trøndelag., NIVI-rapport 2010:1. Madsen, M. & Salvesen, H., 2014. Ledelse av interkommunalt barnevern., i Kvello, Ø & Moe, T. (red.), Barnevernledelse, Oslo: Gyldendal Norsk forlag. Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO), 2008. Evaluering av Barneverntjenesten i Midt-Trøndelag., november, 2008. Wendelborg, C., et al., 2008. Forsøk med felles barneverntjeneste i Midtre Namdal, Sluttrapport, Trøndelag Forskning og Utvikling AS, 2008. Revidert 06.06.2014
Feil! Objekter kan ikke lages ved å redigere feltkoder. 8