INNOVASJONSPOLITISKE VIRKEMIDLER. Dugnad for verdiskaping Kunnskapsplattformen av Jan Fagerberg

INNOVASJONSPOLITISKE VIRKEMIDLER Dugnad for verdiskaping Kunnskapsplattformen av Jan Fagerberg

Innovasjonspolitiske virkemidler En utredning for Kunnskapsdugnaden av Jan Fagerberg Oslo 2009 Innhold 1. Innledning... 3 2. Innovasjonspolitikk: Aktører, målsettinger og strategier... 4 3. Innovasjonspolitiske virkemidler en oversikt... 9 4. Vurderinger... 24 5. Vedlegg... 30 6. Liste over anvendte kilder og litteratur... 37 2

1. Innledning Innovasjonspolitikk er et ungt felt, og virkemidlene er i kontinuerlig utvikling. TEKNA har ønsket en utredning om innovasjonspolitiske virkemidler i Norge i dag som inneholder tre elementer: - En sammenfatning og av de målsettinger/ strategier som aktørene i feltet har, - En oversikt/analyse av de innovasjonspolitiske virkemidlene som er i bruk i Norge idag, - En vurdering av hvor hensiktmessige/formålstjenelige disse er. Utredningen er gjennomført av Jan Fagerberg med bistand fra Kåre Aronsen og er i det vesentlige basert på gjennomgang av eksisterende litteratur/dokumenter. I tillegg til dette ble det etter forslag fra oppdragsgiver gjennomført samtaler/intervjuer i tre departementer (Nærings og Handelsdepartementet (NHD), Kunnskapsdepartementet (KD) Kommunal og Regionaldepartementet (KRD)) og to etater (Norges Forskningsråd og ). Det ville sikkert ha vært nyttig å ha kunnet gjennomføre slike samtaler med et bredere sett offentlige og private aktører, men det var ikke mulig innenfor rammen av dette oppdraget. Samtalene, som var fra 2-4 timers varighet, var til stor hjelp i arbeidet. Vi vil benytte anledningen til takke de som tok seg tid til å snakke med oss: Fra NHD Carl Gjersem, Ola Nafstad, Kjerstin Spjøtvoll og Bent Sunde, fra KD Espen Solberg, fra KRD Morten Gulsrud og Jan Sandal, fra NFR Per Koch og Tor- Jørgen Thoresen og fra Knut Senneseth. En spesiell takk til Ådne Cappelen fra SSB og Olav Spilling fra NIFUSTEP som leste gjennom hele rapporten og kom med mange nyttige kommentarer og forslag. Ingen av disse står imidlertid ansvarlige for opplysninger og vurderinger som fremkommer her (som fullt og helt står for forfatterens regning). Del 2 er viet rasjonalet for innovasjonspolitikken, de innovasjonspolitiske aktørene og deres målsettinger og strategier. Denne delen bygger på litteraturgjennomgang supplert med samtaler. I del 3 går vi nærmere inn på hva innovasjonspolitiske virkemidler er, hva slags virkemidler som er i bruk og hvor mye de betyr. Formålet er først og fremst å få en oversikt, ikke en komplett liste med detaljer om hvert enkelt av de (om lag femti) virkemidlene vi har identifisert. Den interesserte leser vil imidlertid finne mer detaljert informasjon i eget vedlegg (vedlegg I). Del 4 inneholder våre vurderinger av hvor vellykkete disse virkemidlene og hva som eventuelt kan gjøres for å øke effekten på innovasjon. 3

2. Innovasjonspolitikk: Aktører, målsettinger og strategier Valg av virkemidler er selvfølgelig sterkt avhengig av hva man vil oppnå. Det er derfor naturlig å starte med hva vi mener med innovasjon og hvorfor dette eventuelt bør fremmes. Innovasjon handler om å prøve ut noe nytt i praksis (se Fagerberg 2004). Det er altså ikke nok å ha glimrende ideer eller innsikter, de må anvendes. På denne måten skiller innovasjon seg fra forskning (og oppfinnelser), som først og fremst handler om å produsere nye ideer. Forskning kan være et viktig ledd i innovasjon, men trenger ikke være det, og ikke all forskning har nødvendigvis (og skal heller ikke ha) et innovasjonspolitisk sikte. Forskningspolitikk og innovasjonspolitikk er derfor forskjellige politikkfelter selv om de overlapper på enkelte områder. Det at innovasjon innebærer å gjøre noe nytt er ikke så uproblematisk som det kanskje kan høres. Noen mener for eksempel at begrepet innovasjon bør begrenses til noe som er nytt i verden som helhet, mens andre synes at det er nok at det er nytt for de aktøren det gjelder. Mellom dette er det mange mulige graderinger, det kan være nytt i Europa, Norge, landsdelen, fylket og så videre. Men for at noe skal kunne kalles for innovasjon er det rimelig å forutsette at nyhetsgraden ikke er triviell: En hver ny næringsaktivitet, eller endring av en pågående aktivitet, er ikke nødvendigvis en innovasjon. Denne distinksjonen krever en praktisk operasjonalisering for å kunne anvendes. Det kommer vi tilbake til i neste kapitel. Målsettinger for innovasjonspolitikken Hvorfor er innovasjon noe som myndighetene bør interessere seg for? Innovasjon kan ses som en verdi i seg selv, på linje med kreativitet, skaperevne etc., og derfor noe som bør etterstrebes. Med utgangspunkt i dette perspektivet ville det for eksempel være relevant å spørre om hvordan offentlig virksomhet som helhet (og ikke bare for eksempel skolen som ofte framheves) kan bidra til dette. Innovasjon kan videre ses som et virkemiddel (og derfor ikke som et mål i seg selv) for å håndtere sentrale utfordringer vi står overfor i dag, som klimakrise og eldrebølge for eksempel. Slik sett kan innovasjon, forstått som organisert problemløsning, ses som relevant for en lang rekke forvaltningsfelter og politikkområder. Endelig kan innovasjon ses som ønskverdig på grunn av de økonomiske effektene; økt verdiskapning og bedret konkurranseevne for norske bedrifter er det man vanligvis tenker på her. I dette tilfellet blir innovasjon et virkemiddel for å nå økonomiske mål. Innovasjonsmeldingen (St.m. 7-2008-9) bærer tittelen Et nyskapende og bærekraftig Norge og i teksten assosieres innovasjon med utrykk som skapende samfunn, skapende virksomheter og skapende mennesker, alt sammen (positivt) verdiladede uttrykk, som spiller hen på sentrale verdier i norsk kultur. Dette leder tanken hen på ideen om innovasjon som et gode i seg selv (og således som et mulig tema for politikkutforming innfor utdanning, kultur og en rekke andre sektorer). 4

Men med et mulig unntak for Kunnskapsdepartementet, virket imidlertid våre samtalepartnere ikke særlig opptatt av dette perspektivet, og en nærmere gjennomgang av innholdet i Innovasjonsmeldingen bekrefter at slike synspunkter har relativt liten betydning for utformingen av den praktiske politikken. Selv når det gjelder utdanning, er fokuset i meldingen hovedsak på arbeidslivets behov for realfagskompetanse etc.., og satsingen på entreprenørskap begrunnes i meldingen først og fremst som et ledd i bedret samhandling mellom arbeidslivet og utdanningsinstitusjonene (s. 96f). Fokus i meldingen slik vi leser den er altså først og fremst på innovasjon som virkemiddel for å nå andre mål, og vektleggingen av dette perspektivet bekreftes i våre samtaler med aktørene. Til dels dreier dette seg om behovet for endringer i samfunn og næringsliv som følge av endrede rammebetingelser, og her er det først fremst globaliseringen, klimatrusselen og eldrebølgen som nevnes. Innovasjon kan med andre ord ses som et virkemiddel for å frambringe nye løsninger på samfunnsproblemer som oppstår. Spesielt i forskningsrådet har slike perspektiver fått et visst gjennomslag, for eksempel gjennom programmet RENERGI og nye (høy-kompetente) forskningssentre innen rammen av dette. Et annet mulig eksempel på en slik satsing er regjeringens satsing på CCS teknologi på Mongstad og Kårstø. Økt vektlegging på denne typen (mer pro-aktiv) politikk for å løse sentrale samfunnsproblemer er i tråd med OECDs anbefaling til Norge om å utvikle innovasjonspolitikken i retning av større, fokuserte satsinger på problems of global relevance (OECD 2008). Den viktigste grunnen til at innovasjon får stadig større oppmerksomhet både i Norge og i andre land er imidlertid at det ses som et middel for økt verdiskaping. Dette sies også klart i innovasjonsmeldingen (s. 39). Økt verdiskaping ses som mål i seg selv, og innovasjon som et egnet virkemiddel for å nå dette målet. Selv om verdiskaping foregår i både offentlig og privat sektor, er det først og fremst innovasjon i private bedrifter som er i fokus. Målet for politikken blir dermed å påvirke innovasjonsaktiviteten i norske bedrifter gjennom utforming og bruk av egnede (innovasjonspolitiske) virkemidler. Dette har fått langt større fokus i de senere år, blant annet gjennom dannelsen av nye organisasjoner (etater) for ivaretakelse disse funksjonene, først og fremst (2004) og Innovasjonsdivisjonen i Norges Forskningsråd (2002). Nærings og handelsdepartementet og Kunnskapsdepartementet spiller sentrale roller i denne forbindelse som fagdepartementer for henholdsvis og NFR. NHDs sentrale rolle understrekes også av at departementet finansierer en vesentlig del av NFRs virksomhet. Departementet er i tillegg eier av SIVA, et offentlig selskap for utbygging og drift av næringsbygg etablert i 1968, som samarbeider nært med NFR og. NHD har nylig opprettet en egen Forsknings- og innovasjons avdeling for å styrke forvaltningen av innovasjonspolitikken. I tillegg er Kommunal og regionaldepartementet, og spesielt departementets regionalpolitiske avdeling, opptatt av innovasjon og innovasjonspolitikk som virkemidler for å styrke verdiskapningen i distriktene.. Departementet finansierer en vesentlig del av s og SIVAs virksomhet, og deltar aktivt i utformingen av de virkemidlene de finansierer. KRD oppfatter seg som pådriver når det gjelder satsing på innovasjon som politisk virkemiddel og utvikling av kunnskapsgrunnlaget for dette. 5

Koordinering Hvis vi som et tankeeksperiment definerer innovasjonspolitikk som de effekter offentlig sektors handlinger har på innovasjonsaktiviteten i samfunnet, vil nær sagt alle politikkområder kunne ha en innovasjonspolitisk side. Fra et slikt ståsted vil behovet for å bevisstgjøre de mange potensielle aktørene (om deres innovasjonspolitiske rolle) og få dem til å trekke sammen slik at virkningen blir best mulig framtre som viktig. Behovet for slik motivasjon og samordning blir da også understreket av flere observatører, blant annet i OECDs vurdering av norsk innovasjonspolitikk (2008) og i de årlige Trend-Chart rapportene om norsk innovasjonspolitikk (European Commission 2007, 2008). Flere av våre samtalepartnere pekte også på dette, og så det som et problem at en ikke hadde kommet lenger i Norge når det gjaldt slik samordning på tvers av forvaltningsgrenser. I Næringsdepartementet var en imidlertid av en annen oppfatning. Det ble her vist til at det ikke var noen tradisjon i Norge for samordning av finsk type, for eksempel via et permanent innovasjonspolitisk råd eller utvalg ledet av statsministeren eller en minister, og at det basert på vår forvaltningstradisjon det såkalte sektorprinsippet var mer naturlig med ad-hoc samarbeid når behovene oppsto. 1 I departementet mener man denne måten å gjøre det på fungerer tilfredsstillende. Gjennom Innovasjonsmeldingen har NHD fått regjeringens stempel på dette. Ulikheter i synet på behovet for koordinering og samordning kan både skyldes forskjeller i synet på innovasjonspolitikken og forskjeller i innflytelse i dag. Flere av våre samtalepartnere mente for eksempel at en i Næringsdepartementet ikke var særlig opptatt av den type store satsinger rettet mot brede samfunnsmessige behov (som klimaspørsmålet) som for eksempel OECD har ivret for. En slik tolkning virker også sannsynlig ut fra vektleggingen i Innovasjonsmeldingen. En rimelig tolkning er at Næringsdepartementet med innovasjonspolitikk først og fremst mener utforming og administrasjon av ulike former for incitamenter til norske virksomheter (og personer) for å øke innovasjon og derigjennom verdiskapning. Dette er virkemidler som departementet og underlagte etater/organisasjoner i stor grad utformer selv, og en ser derfor kanskje ikke behovet for å blande andre mer inn i det enn strengt nødvendig? Det eneste andre departementet som selv deltar aktivt i utformingen av slike tiltak er KRD (som ledd i regionalpolitikken). Derfor er det kanskje ikke så overraskende at nettopp dette departementet har vært opptatt av å få til et institusjonalisert samarbeid om utforming og håndhevelse av de innovasjonspolitiske virkemidlene? 1 I innovasjonsmeldingen foreslås det riktignok å opprette et Strategisk råd for miljøteknologi, men dette er ved siden av å være tematisk avgrenset først og fremst et ekspertutvalg, ikke et organ for politikkkoordinering på tvers av departementer. 6

Sektor-departementer, målsettingskonflikter og virkemiddelaktører De tre sektor-departementene som dominerer utformingen av innovasjonspolitikken (KD, KRD og NHD) har egne målsettinger for utviklingen innenfor sine respektive sektorer og disse er også med å påvirke utformingen av innovasjonspolitikken og virkemidlene. Gjennom behandlingen av den forrige forskningsmeldingen Vilje til forsking (St.m. nr. 20. 2005) ble målsettingen om å øke forskningsaktiviteten i Norge til 3 prosent av BNP knesatt. Mesteparten av denne økningen var, i tråd med målsettingene innenfor EU hvor disse ideene er hentet fra (Lisboa-Barcelona-prosessen), forutsatt å komme i privat sektor og bidra til økt innovasjon og konkurransekraft der (målet har med andre ord en klar innovasjonspolitisk begrunnelse). EUs 3-prosent målsetting er imidlertid kritisert fra flere hold for å fokusere utelukkende på ett ledd i innovasjonsprosessen (forskning) og være basert på en utdatert forståelse av hva som driver innovasjon.2 Dessuten har en verken i EU som helhet eller i Norge lykkes i komme særlig mye nærmere målet i de årene som er gått siden det ble annonsert. Siden Norge lå langt under målet i utgangspunktet, og i tilegg har mye større økonomiske ressurser til sin disposisjon enn de fleste EU-land, virker det merkelig at Norge ikke har lykkes bedre. Det kan virke som norske politikere ikke tar sine egne erklærte målsettinger på dette feltet helt alvorlig. I sin vurdering av norsk innovasjonspolitikk sier da også OECD at 3-prosentmålet i dag mangler troverdighet og man ved å fastholde dette vil hemme snarere enn fremme mulighetene til å mobilisere aktørene i innovasjonssystemet til økt innsats (OECD 2008). På tross av denne klare kritikken fra OECDs side var det imidlertid ikke noen særlig oppslutning blant våre samtalepartnere om å avvikle 3-prosent målet, kanskje fordi en mente dette utelukkende ville fungere som en legitimering av det (altfor lave?) ambisjonsnivået som politikerne i praksis allerede har lagt seg på. Målsettingen om økt FOU og innovasjon i næringslivet er bl.a. med å begrunne en rekke former økonomisk støtte over statsbudsjettet, fra generelle subsidier av FOU uavhengig av næring (Skattefunn) via bruker- eller tema styrt støtte til finansiering av høykompetente forskningsmiljøer/sentre (SFI og NCE). I Innovasjonsmeldingen uttrykkes det stor grad av tilfredshet med den eksisterende virkemiddelporteføljen og dette reflekterer naturlig nok Næringsdepartements eget syn. De endringer som foreslås er små, og går på det meste på oppretting av rådgivende organer og mindre påplussinger på budsjettet (spesielt knyttet til miljøteknologi). På mange måter er Innovasjonsmeldingen mer en beskrivelse av innovasjonssystemet enn en handlingsplan. Det tredje av de tre viktige sektordepartementene på dette feltet, KRD, skiller seg fra de to andre ved at innovasjon ført og fremst ses som et virkemiddel for å nå regionalpolitiske mål. KRD er derfor opptatt av å utvikle og finansiere virkemidler som er treffsikre med hensyn på innovasjon, verdiskapning og sysselsetting på regionalt nivå. Til grunn for KRDs satsing på innovasjon som 2 Se Kallerud og Spilling (2008) for en diskusjon av bakgrunnen og rasjonalet for 3% -målsettingen i en norsk kontekst. 7

regionalpolitisk virkemiddel ligger ideen om at økt interaksjon mellom ulike aktører i innovasjonssystemet er veien å gå hvis man ønsker å stimulere til økt innovasjon og verdiskapning. Flere av de virkemidler KRD støtter er derfor rettet inn mot å stimulere forpliktende samarbeid mellom bedrifter, forskningsmiljøer og så videre på regionalt nivå, såkalte klynger. Eksempler på slike initiativer er såkalte National Centres of Expertise (NCE) og programmene Arena, Virkemidler for regional innovasjon og FOU (VRI) og Bedriftsnettverk 3 som alle støtter interaksjon mellom ulike aktører i innovasjonssystemet. og NFR står sentralt i forvaltningen av tiltakene som ofte har medfinansiering fra andre departementer (særlig Næringsdepartementet). KRD satser også gjennom store summer på å støtte lokalt entreprenørskap og andre former næringsvirksomhet i prioriterte regioner. KRD står også i spissen for den mye omtalte regionaliseringen av innovasjons- og forskningspolitikken i Norge som blant annet har resultert i at fylkeskommunene fra og med i år kommet inn som medeiere av (som på forhånd har kontorer i alle fylker). Videre er egne regionale forskningsfond (som skal finansiere FOU innen regionens grenser) under etablering og det er opprettet tre regionale kompetansesentre som skal tilby kunnskap og støtte lokale initiativ. Fra OECDs side er det imidlertid advart mot en omfattende regionalisering av virkemidlene fordi dette etter organisasjonens kan bidra til for mange og for små prosjekter og dermed til dårligere resultater med hensyn på innovasjon og verdiskapning enn det man ellers kunne fått med de samme midlene (OECD 2008). Blant flere av våre samtalepartnere var det en viss forståelse for denne kritikken, og det er eksempler på at innovasjonspolitiske og regionalpolitiske mål kan komme i konflikt. For eksempel har erfaringen vist kan det at det i enkelte tilfeller kan være vanskelig å få brukt midler med regionale føringer, samtidig som det er lange køer av gode prosjekter til samme type formål i andre deler av landet. Fra virkemiddelapparatets side kunne en ønsket seg noe større fleksibilitet når det gjelder bruken av de midlene de skal forvalte, men det berørte sektordepartementet, KRD, er lite innstilt på dette fordi man ser de regionalpolitiske målsettingene som overordnet andre hensyn. De tre departementene går hver på sin måte går langt i styre ressursbruken på sine felter. Dette skjer blant gjennom såkalte føringer i statsbudsjettet. Mens forskningsrådet i en periode kunne ta egne initiativ med basis i finansiering fra forskningsfondet, er dette ikke lenger tilfelle i samme grad, fordi politikerne har tatt over styringen. Rådets strategiske funksjon er dermed blitt sterkt redusert. På samme måte er detaljstyrt av de bevilgende myndigheter og har i liten grad rom for egne strategiske prosesser. Flere av våre samtalepartnere i de to organisasjonene følte dette som lite tilfredsstillende. Selv om departementene er politiske sekretariater og NFR og er aktører som skal føre politikken ut i praksis, kan det være grunn til å stille spørsmål om hvor hensiktsmessig det er å regulere ressursbruken på et så detaljert nivå som det tydeligvis skjer i dag. 3 Programmet Bedriftsnettverk som opereres av starter etter planen for fullt i 2009. 8

Det er et gammelt ordtak som sier at den kjenner best hvor skoen trykker som har den på. Gjennom å detaljstyre de organisasjonene som har daglig kontakt med brukerne i den grad det nå skjer, vanskeliggjør man kontinuerlig justering av virkemidlene på grunnlag av de erfaringer som høstes, noe som kan gjøre politikken mindre effektiv enn den kunne ha vært. 3. Innovasjonspolitiske virkemidler en oversikt I dette kapitlet skal vi forsøke å gi en oversiktlig framstilling av de innovasjonspolitiske virkemidler som er i bruk i Norge i dag. Dette er ikke så enkelt å gjøre som det kan høres ut fordi det finnes et stort antall slike virkemidler og de forvaltes av forskjellige aktører som i ulik grad har gjort informasjon om virkemidlene lett tilgjengelig. Dessuten er det ikke alltid så lett å avgjøre hva som er et innovasjonspolitisk virkemiddel og hva som ikke er. 4 Innovasjonspolitiske virkemidler hva er det? De tre virkemiddelaktørene vi skal fokusere på her, Forskningsrådet og SIVA jobber ikke utelukkende for å fremme innovasjon. De har også en rekke andre oppgaver. For eksempel har mange av Forskningsrådets aktiviteter først og fremst som formål å styrke forskning for forskningens egen skyld uavhengig om dette fører til innovasjon i næringslivet eller ikke. Det ville være urimelig å karakterisere slike aktiviteter som innovasjonspolitiske virkemidler selv om de i et bredere perspektiv kan ha implikasjoner for innovasjon. Med innovasjonspolitiske virkemidler vil vi i denne sammenheng forstå virkemidler som har som hovedformål å påvirke innovasjonsaktiviteten i samfunnet. Det er et karakteristisk trekk ved innovasjon at bedrifter spiller en viktig rolle (Fagerberg 2004). Aktiviteter i regi av eller støttet av Forskningsrådet som er rettet mot å støtte forskningsinstitusjoner og hvor private bedrifter ikke medvirker, vil derfor falle utenfor hva vi forstår som innovasjonspolitiske virkemidler i denne sammenhengen. 4 De virkemidlene som har eksistert lenge ble ikke kalt innovasjonspolitiske virkemidler da de ble introdusert, siden denne termen er relativt ny (Lundvall og Borras 2004). Flere virkemidler som vi i dag regner som innovasjonspolitiske, kan således tidligere ha blitt betegnet som forskningspolitikk, teknologipolitikk, industripolitikk eller lignende. 9

En slik avgrensing er også nødvendig for s del. Selv om det forut for opprettelsen nok var den daværende regjeringens intensjon at innovasjon skulle overordnes andre mål som organisasjonen hadde 5, derav navnevalget, ser den nåværende regjeringen dette annerledes. Således understreker eieren, Næringsdepartementet, i en kommentar i Riksrevisjonen (2008) at innovasjon bare er en av fire mer eller mindre likestilte delmål for. Man kan altså ikke bare regne opp alt at som holder på med og automatisk klassifisere det som innovasjonspolitiske virkemidler, men er henvist til å vurdere dette konkret i hvert enkelt tilfelle. I denne studien vil vi som nevnt over reservere termen innovasjonspolitiske virkemidler for ordninger som først og fremst har som formål å fremme innovasjon. Det vil i tråd med diskusjonen ovenfor - si at støtte over Innovasjons Norges budsjett til andre formål som organisasjonen måtte ha, faller utenfor definisjonen, selv om de tiltakene som støttes unntaksvis kan tenkes å ha effekter også for innovasjon. I praksis er dette en glidende overgang fordi for eksempel KRD ofte knytter regionalpolitiske og innovasjonspolitiske målsettinger sammen i ett og samme tiltak. En slik vurdering krever imidlertid også at man presiserer hva man i denne sammenhengen mener med innovasjon. Som nevnt foran handler innovasjon om å gjøre noe nytt. Men det kan være flere grader av dette, fra globale nyheter til mer lokale. I overensstemmelse med dette opererer med flere grader av innovasjon. 6 Innovasjon II er for eksempel en bred samlekategori for noe som enten er nytt i verden som helhet, i Norge eller i bransjen (gjennom bruk av teknologi kjent fra andre bransjer i en ny sammenheng) 7, mens Innovasjon I et enda bredere begrep hvor det er tilstrekkelig at tiltaket er nytt i fylket eller for bedriften selv. Vi er enig med Riksrevisjonen (2008) og Aanstad et al (2008) at det ikke skal mye til for å tilfredsstille dette siste kriteriet, og at det kunne være vel så naturlig å kalle dette for noe helt annet, som for eksempel teknologispredning eller omstilling. I det følgende skal vi derfor legge Innovasjon II definisjonen til grunn. I tabell 1 under har vi tatt med informasjon om innovasjonsinnhold (Innovasjon II), slik saksbehandlerne i vurderer det, og effekter med hensyn på innovasjon og økt kunnskap/kompetanse, slik støttemottakerne selv opplever det, for en del sentrale virkemidler (støtteformer) i. Det første vi skal notere er at det er svært nær sammenheng 5 Se Stortingsproposisjon nr 51 (2002-2003) Virkemidler for et innovativt og nyskapende næringsliv. 6 Se Riksrevisjonen (2008) for detaljer og Aanstad et al.(2008) for en utdypende diskusjon. 7 Aanstad et al (2008) velger å ekskludere dette (bruk av kunnskap/teknologi fra andre bransjer i en ny sammenheng) fra deres operasjonalisering av innovasjonsbegrepet. Bruk av eksisterende kunnskap i nye sammenhenger er imidlertid et klassisk eksempel på innovasjon slik det vanligvis blir definert (se Fagerberg 2004 for en grundigere diskusjon). All innovasjon bygger på eksisterende kunnskap. Det nye behøver ikke å bestå i kunnskapen selv, men kan like gjerne oppstå gjennom anvendelsen av denne. 10

mellom hvordan virkemidlene blir rangert langs de tre dimensjonene. De virkemidlene som fører til mye innovasjon, gir også økt kompetanse og vice versa. 8 Dernest er det åpenbart at nasjonale virkemidler gjennomgående har et høyere innovasjonsinnhold enn regionale, noe som kanskje ikke er så overraskende i og med at lista gjennomgående ligger litt høyere i de nasjonale ordningene. For det tredje, og det er vårt hovedpoeng her, så er det en del budsjettmessig store tiltak som scorer svært lavt langs alle dimensjoner. Dette gjelder blant annet bygdeutviklingsmidler, grunnfinansieringslån til fiskeflåten og landbrukslån. Innovasjonsinnholdet er her så lavt at det ikke kan utelukkes at det er en ren tilfeldighet. En rimelig konklusjon er at disse virkemidlene først og fremst sikter mot å støtte primærnæringer/regioner og at innovasjon spiller liten eller ingen rolle. Vi vil derfor ikke regne dette som innovasjonspolitiske virkemidler. Noe av det samme gjelder for lavrisikolån. Et sentralt kjennetegn ved innovasjonsprosjekter er jo at de har høy risiko for å feile, så lavriskoprosjekter vil ofte ha et lavt innovasjonsinnhold, noe dataene bekrefter. I realiteten opererer her som bank med samme krav til sikkerhet som bankene for øvrig. Tabell 1. Virkemidler kategorisert etter innovasjon/læring, 2007 Andel innovative prosjekter (InnovasjonII) Andel prosjekter som førte til noe helt nytt Andel prosjekter som førte til mye økt kunnskap Omfang (millioner kroner) Utviklingskontrakter (OFU/IFU) 94-61 250 Inkubatorstipend 88 58 47 19 Risikolån, nasjonalt 66 44 22 101 Etablererstipend 52 34 41 99 Tilskudd, nasjonalt 43 35 50 70 Tilskudd, regionalt 43 20 33 436 Risikolån, regionalt 32 8 33 220 VSP mat 24 13 30 59 Lavrisikolån 19 13 13 464 Grunnfinansieringslån 13 7 14 675 8 Et mulig unntak er regionale risikolån som scorer relativt lavt på grad av helt nytt. Dette virkemiddelet scorer imidlertid høyest av alle på den nest høyeste graden av nyskaping, nytt på et visst nivå. Se Riksrevisjonen (2008), Figur 19. 11

flåte Bygdeutviklingsmidler 3 7 9 1012 Landbrukslån 2 4 10 361 Kilder: Riksrevisjonen (2008, Tabell 2 og Figur 4) og Statistikk for s finansieringsvirksomhet 2007, mye økt kunnskap er definert som økt kunnskap langs minst fire av ni dimensjoner medtatt i undersøkelsen. En oversikt I det følgende vil vi forsøke gi en samlet oversikt over de viktigste innovasjonspolitiske virkemidlene i regi av, Forskningsrådet og SIVA. Til sammen har vi funnet et femtitall ordninger som det synes rimelig å inkludere. Disse varierer mye i omfang og innretning, fra store aktiviteter og programmer med hundrevis av millioner til disposisjon hvert år, til små tiltak med noen få millioner i budsjett eller ikke noe eget budsjett i det hele tatt. Denne informasjonen er sammenfattet i en egen tabell som følger som vedlegg til denne utredningen (Vedlegg I). For å lette framstillingen har vi funnet det hensiktsmessig å klassifisere virkemidlene ut fra hvem de er ment å nå og hvor generelle de er (tabell 2). Målgrupper kan være entreprenører (individer og oppstartsbedrifter), etablerte bedrifter og forskningsinstitusjoner (i samarbeid med bedrifter). Virkemidlene kan være helt generelle, det vi si åpne for alle uavhengig av bransje, forskningsfelt og lokalisering. Men de kan også være rettet inn mot spesielle bransjer og teknologier - det som gjerne kalles satsingsområder eller regioner. En del virkemidler er gjennomgående, det vil si at de anvendes for ulike grupper (men ikke nødvendigvis etter de samme kriterier) mens andre er mer spesifikke i sin orientering 12

Entreprenørskap Med entreprenører forstår vi i denne sammenhengen personer som på egenhånd eller i samarbeid med setter i gang noe nytt. Det er således en nær sammenheng mellom entreprenørskap slik definert og innovasjon, og for innovasjonsteoretikeren Schumpeter var entreprenøren selve motoren i innovasjonsprosessen (Fagerberg 2003). I andre sammenhenger brukes begrepet entreprenør synonymt med en aktiv eier i en (gjerne liten eller middelstor) bedrift. Det kan også (og det er kanskje det mest vanlige) brukes som betegnelse på en som starter opp en ny virksomhet. Men ikke alle ny virksomheter er innovative, tvert imot er mange små oppstartsbedrifter basert på mer av det samme. Ut i fra et innovasjonspolitisk sikte blir det utilstrekkelig kun å legge forholdene til rette for bare oppstart av nye bedrifter. Det blir også viktig hva de gjør, det vi si at de er innovative og ikke bare rene kopier av lignende virksomheter. Det eksisterer i Norge i dag en rekke tiltak for å støtte entreprenørskap og i innovasjonsmeldingen legges det også stor vekt på dette. De viktigste aktørene på dette feltet er og SIVA. har et bredt tilbud til potensielle entreprenører i form av finansieringstjenester (lån, støtte, kapital etc.), råd og bistand og infrastruktur (inkubatorer og lignende), det siste stort sett i samarbeid med SIVA. 9 Viktige virkemidler er stipender og finansiell støtte til etablerere og nystartete foretak og nettverk hvor disse deltar. Det er vanskelig å få en samlet oversikt over hvor mye staten satser på innovativt entreprenørskap. oppgir å bruke 11 % av sine samlede midler på etablerere, dvs. over 500 millioner i alt. Men mye av dette går trolig til tiltak med tilknytning til primærnæringene og med et lavt innovasjonsnivå. 10 Også innefor de bransjerettede programmene til, som i hovedsak fokuserer på naturressursbaserte næringer og maritim sektor, brukes det en del midler på entreprenørskap. For eksempel går i følge 17% av bevilgningene til matprogrammet ca 10 millioner kroner per år går til etablerere. Et nytt bransjerettet tiltak er det statlige risikokapitalfondet INVESTINOR som er underlagt. Fondet, som ble opprettet i 2008, skal bidra med 9 SIVA et statlig foretak som i sin tid ble opprettet for å tilby lokaler til næringslivet, men som i dag tilbyr et bredere sett tjenester. 10 Etablerer- og inkubatorstipend i regi av, som er tiltak med et dokumentert høyt innovasjonsinnhold, utgjorde følge Riksrevisjonen 118 millioner kroner i 2007 (Riksrevisjonen 2007). I tillegg kommer Nyvekst -programmet som retter seg mot nyetablerte eller unge bedrifter med en årlig ramme på 40 millioner kroner og annen type bistand i form av rådgivning, kompetanse og nettverksdannelser. SIVA bidrar også til å legge forholdene til rette for entreprenørskap/oppstartsbedrifter gjennom egne inkubatorer. 13

risikovillig kapital til oppstartsbedrifter og bedrifter i tidlig fase innen miljø, energi, reiseliv, maritim og marin sektor med spesiell vekt på det siste.11 Regionale prioriteringer spiller en stor rolle på dette feltet. I følge går ca en fjerdedel av de regionale tilskuddene over organisasjonens budsjett, ca 148 millioner i alt, til etablerere. En konsekvens av disse prioriteringene er at det har vært mye lettere å få støtte til entreprenørskap hvis man bor i distriktene (sammenlignet med Oslo for eksempel). Et annet regionalpolitisk virkemiddel som det kan være relevant å nevne i denne forbindelse er de omlag femti næringshagene som SIVA har opprettet. Disse har som formål å utløse synergier gjennom å samlokalisere kunnskapsintensive bedrifter (etablerere og SMBer). De fleste av de såkalte såkorn og venture fondene som staten har opprettet i samarbeid med private aktører for å tilføre kapital til oppstartsbedrifter har også et regionalt sikte. Forvaltningen, spesielt av de mindre fondene, er imidlertid kritisert for mangel på kompetanse, for stor spredning av ressursene og gjennomgående dårlige resultater (Aslesen et al.2000, Grünfeld et al 2008 og OECD 2008). I en evaluering av s fond har det derfor blitt foreslått at en nedtoner den regionale profilen og oppretter noen få store fond med en mer kompetent forvaltning hvorav minst ett lokaliseres til Osloregionen (Grünfeld et al 2008). 11 500 millioner av fondets kapital på 2,2 milliarder er forbeholdt marin sektor. 14

Tabell 2. Innovasjonspolitiske virkemidler en oversikt Type Generell Tema eller bransje Regional Viktigste målgruppe Entreprenørskap Finansiering (stipend, lån, tilskudd, kapitaltilførsel), kompetanse- og rådgivningstjenester, inkubatorer (Innovasjon Norge og SIVA) Næringshager (SIVA) Bedrifter FOU-subsidier (Skattefunn ), Støtte til brukerstyrte innovasjonsprosjekter (BIP/ BIA, NFR), Støtte til bruker-produsent interaksjon (IFU/OFU - ), Lån, tilskudd, kompetansetilførsel og rådgivning () Finansiering gjennom tema/bransjeprogrammer (), Kapitaltilførsel, prioriterte bransjer (Investinor, Innovasjon Norge) Tema/bransjeprogrammer () Brukerstyrte innovasjonsprosjekter (BIP) innen Strategiske og Store satsinger (NFR) Distriktsrettete finansierings-, kompetanse og rådgivningstjenester, inkubatorer ( og SIVA), Næringshager (SIVA) Distriktsrettete lån og tilskudd (Innovasjon Norge), Styrke regionale næringsklynger (Arena og National Centres of Expertise(NCE);, NFR og SIVA) Forskningsinstitusjoner Kommersialiseringstøtte (FORNY, NFR og Innovasjon Norge), Prosjektstøtte, Kompetanseprosjekter med brukermedvirkning (KMB/BIA, NFR), Kunnskaps/forskningsparker (SIVA) Kompetanse- og forskerprosjekter (KMB/FP ) innen Strategiske og Store satsinger (NFR) Sentre for forskningsdrevet Innovasjon (SFI, NFR) Styrke samarbeid mellom FOUinstitusjoner og næringsliv i regionene (VRI-programmet, NFR) Bedrifter Målsettingene om å gjøre norske bedrifter mer innovative og få dem til å bruke mer på forskning og utvikling har stått sentralt i norsk innovasjonspolitikk i en årrekke, og gjennomsyrer på mange måter innovasjonsmeldingen. Siden begynnelsen av 2000-tallet har det mest sentrale virkemiddelet for å få dette til vært Skattefunn-ordningen (tidligere FUNN). Gjennom denne ordningen kan bedriftene dersom visse krav er tilfredstilt få dekket inntil 20% av sine FOU-utgifter av staten. I teorien er dette 15

en skatterabatt, men siden flertallet av de bedriftene som gjør bruk av ordningen ikke betaler så mye skatt, utbetales mesteparten støtten i praksis som tilskudd. Det er imidlertid et tak på hvor mye bedriftene kan få, 4 millioner kroner hvis de forsker på egenhånd, det dobbelte hvis de samarbeider med FOU-institusjoner. 12 Ordningen er derfor mest interessant for mindre bedrifter og/eller bedrifter som ikke investerer så mye i FOU. En evaluering av ordningen (Cappelen et al 2008) har vist at den er et effektiv virkemiddel for å få til økt forskningsinnsatsen i disse slike bedrifter (høy addisjonalitet 13 ). Selv om dette i kroner er det klart største innovasjonspolitiske virkemiddelet (budsjettert utgift for staten var 1,4 milliarder kroner i 2007), når det bare noe over 1% av norske bedrifter. Omfanget av støtten har også vært fallende over tid, i hvert fall når man justerer for prisstigning (OECD 2008). Et annet tiltak for å øke innovasjonsaktiviteten i norsk næringsliv som har lang tradisjon i Norge er såkalte brukerstyrte programmer eller prosjekter. I evalueringer (Hervik et al 2006) har disse fått gode skussmål som effektive virkemidler for å få til økt satsing på forskning og innovasjon og bygge opp kompetanse og nettverk i næringslivet. Tradisjonelt har brukerstyrte programmer ofte vært avgrenset til spesielle næringer eller teknologier som myndighetene har ønsket å satse spesielt på (såkalte satsingsområder ). Gjennom Norges Forskningsråds Brukerstyrte Innovasjonsarena (BIA) er imidlertid slik støtte nå tilgjengelig for bedrifter uavhengig av næring eller lokalisering. Omfanget er imidlertid langt lavere enn den skatte-baserte ordningen: BIAs budsjett (336 millioner i 2008) utgjør omlag en fjerdedel utgiftene for Skattefunn. Mesteparten av støtten gjennom BIA gis i form av såkalte brukerstyrte innovasjonsprosjekter (BIP) hvor kravet er at bedriften selv finansierer minst halvparten av kostnadene. En mindre del gis som såkalte kompetanseprosjekter med brukermedvirkning (KMB) som først og fremst er rettet mot forskningsinstitusjonene (og hvor kravet til brukermedvirkning er derfor langt mer beskjedent enn for BIP). Et tredje virkemiddel som har lang tradisjon i Norge, og som bygger på innsikten fra innovasjonslitteraturen (Lundvall 1988) om at samarbeid mellom brukere og leverandører kan være svært gunstig for innovasjon, er den såkalte OFU/IFU ordningen som administreres av Innovasjon Norge. Dette er egentlig to ordninger, en for brukere i offentlig sektor (OFU) og en for privat (IFU). I begge tilfeller er ideen å stimulere leverandører til løse problemer for brukerne for på den måten styrke begge parters produktivitet og for de private aktørenes del deres konkurransekraft. Virkemiddelet er delfinansiering (støtte) fra til disse utviklingstiltakene. Ordningen er evaluert av ECON (2007) som konkluderer med at dette er effektive virkemidler for økt innovasjon og kompetanse i bedriftene. Addisjonaliteten er også høy: Nær halvparten av de 12 Disse satsene er økt fra og med 2009 bl.a. for å kompensere for prisstigning. 13 Cappelen et al (2008) konkluderer med at hver statlig tilskuddskrone i gjennomsnitt trekker med seg en krone ekstra slik den samlete økningen i FOU blir om lag det dobbelte av hva staten satser. I fagsjargong kalles økningen i FOU (utover det staten betaler) for addisjonalitet og sammenlignet med andre tiltak i Norge og i andre land regnes dette for å være høyt. 16

leverandørbedriftene som er omfattet av ordningene oppgir at de ikke ville gjennomført prosjektet uten støtte. På tross av at dette er effektive virkemidler for økt innovasjon er imidlertid omfanget relativt beskjedent (budsjettet i 2007 var på 250 millioner kroner). Spesielt har den delen av ordningen som omfatter offentlig sektor blitt kraftig redusert i omfang over tid: I løpet av tiåret 1995-2005 sank volumet fra 140 til 20 millioner i nominelle kroner (ECON 2007). Selv om man etter dette har sett en viss økning er omfanget både nominelt og reelt fortsatt langt mindre enn på begynnelsen av 90-tallet. kan også gi finansiell støtte og lån (såkalte risikolån ) til innovasjonsprosjekter på mer generell basis. Blant de virkemidlene som organisasjonen disponerer har denne type støtte vært blant de mer effektive når det gjelder å fremme innovasjon (tabell 1). Som en generell ordning åpen for alle bedrifter i Norge må imidlertid omfanget hittil vurderes som heller beskjedent: i 2007 var rammen 70 millioner kroner for tilskudd og 101 millioner kroner for lån (tabell 1). 14 har også blitt instruert av Næringsdepartementet om å redusere risikograden i de såkalte risikolånene på grunn av høye registrerte tap (Riksrevisjonen 2008). Siden høy risiko og upredikerbarhet er sentrale kjennetegn ved innovasjonsprosjekter (Fagerberg 2004) virker dette lite gjennomtenkt. Vurdert som et innovasjonspolitisk virkemiddel burde det heller vært lave tap som hadde fått lampene til å lyse i departementet. I tillegg til den generelle støtten til FOU og innovasjon i bedriftene kommer støtte innenfor rammen av såkalte satsingsområder med en tematisk, teknologisk eller bransje-rettet ramme. Dette kan dreie seg om teknologier som politikerne mener er av stor strategisk betydning eller bransjer/sektorer som blir vurdert som spesielt viktige av økonomiske eller politiske grunner. Slike satsinger har lang tradisjon i Norge, og har opp gjennom årene vært lagt til forskjellige organisasjoner (som NTNF og SND for eksempel, forløpere for dagens NFR og ). I dag er slike satsinger som regel organisert i form av programmer innenfor rammen av, Innovasjonsdivisjonen i NFR ( strategiske satsinger ) og NFRs divisjon for store satsinger. har en rekke aktiviteter med fokus på bestemte bransjer eller teknologier, men bare noen få figurerer med egne poster i organisasjonens budsjett. Gjennom studier av organisasjonens hjemmeside har vi identifisert seks slike programmer med et samlet budsjett på omlag 250 millioner. De fleste av disse fokuserer på primærnæringene (landbruk, skogbruk og fiske) og relaterte aktiviteter. I tillegg til dette kommer som vist foran (Tabell 1) omfattende overføringer til samme type formål gjennom de såkalte bygdeutviklingsmidlingene (BU) og spesielle låneordninger, men innovasjonsinnholdet i disse virkemidlene er som tidligere påpekt så lavt at vi ikke har funnet det riktig å ta de med i oversikten. 14 Rammen for risikolån ble nylig kraftig økt som et ledd i tiltakene mot finanskrisen (26 januar 2009). Se del 4 for mer informasjon. 17

NFRs støtte til forskning og utvikling i bedriftene skjer som tidligere nevnt hovedsaklig i form av såkalte brukerstyrte innovasjonsprogrammer (BIP) hvor bedriftene selv bærer halvparten av kostnadene. To andre støtteformer som i større grad retter seg mot forskningsinstitusjonene og hvor kravet til egenfinansiering fra deltagende bedrifter er mindre er kompetanseprosjekter med brukermedvirkning (KMB) og forskerprosjekter (FP). Disse tre støtteformene er gjennomgående i både de strategiske og store satsingene. 15 Disse satsingene retter seg med andre ord både mot bedriftene og forskningssystemet. Støtte til samarbeid mellom næringsliv og FOU-institusjoner står ofte sentralt i NFRs satsinger. Over halvparten av programmene fokuserer på olje og gass sektoren, marin sektor og IKT teknologi (mer om dette under). Samlet har disse NFR-satsingene en budsjettramme på om lag 1,5 milliarder kroner så det dreier seg om betydelige summer. Men mye av dette går nok ikke først og fremst til å styrke bedriftenes eget innovasjonsarbeid, men ender opp i forskningsinstitusjonene. 16 Som det framgår av Tabell 1 overføres det over s budsjett betydelige midler til næringsstøtte i distriktene. Mye av dette har som påpekt foran ikke først og fremst som formål å støtte innovasjon og effektene er som en kunne forvente også sterkt begrensete. To virkemidler som imidlertid har en dokumentert effekt på innovasjon er tilskudd og lån (risikolån) til innovasjonsprosjekter i prioriterte regioner. Disse hadde i 2007 en samlet ramme i underkant av 700 millioner (tabell 1), om lag fire ganger så mye som de tilsvarende generelle ordningene, så adressen har vært en viktig faktor når det muligheten for å få slik støtte.17 I tillegg legges det fra Innovasjon Norges side stor vekt på tiltak som kan få bedrifter til å samarbeide om utviklingstiltak og kompetanseoppbygging med det håp at dette kan føre til synergier og positive ringvirkningseffekter i regionene. Selv om vi ikke har data som kan belyse dette, er det rimelig å anta at en betydelig del av organisasjonens innsats når det gjelder råd og bistand fokuserer på slikt samarbeid. Andre eksempler på dette er den nye tjenesten Bedriftsnettverk som starter i 2009, Arena-programmet, som yter faglig og finansiell bistand til samarbeid mellom bedrifter innenfor samme felt ( klynger ), og de såkalte Norwegian Centres of Expertise (NCE) som fokuserer på å støtte de mest avanserte og internasjonalt orienterte av de regionale næringsklyngene. På tross av dette er høyprofilerte tiltak som spesielt KRD legger stor vekt på er omfanget av disse regionale samarbeids-satsingene fortsatt relativt beskjedent, for eksempel var budsjettet for Arena og NCE var i 2007 ca 80 millioner kroner til sammen. 15 Programmer som ikke retter seg mot næringslivet overhodet finnes, men de er ikke inkludert her, fordi vi ikke regner dem som innovasjonspolitiske virkemidler. 16 Av prosjektene innenfor de strategiske/store satsingene er utfra våre beregninger 41% BIP (som i større grad enn andre prosjekttyper støtter bedriftenes egen FOU), 21% KMB og 37% FP (som i hovedsak går til forskningsinstitusjonene). 17 Som et ledd i tiltakene mot finanskrisen nylig ble rammen for landsdekkende risikolån nylig økt (26 januar 2009). Fortsatt er det imidlertid mye lettere å få støtte i prioriterte regioner, så adressen fortsetter å være en viktig faktor. Se del 4 for mer informasjon. 18

Forskningsinstitusjonene Forskningsinstitusjoner, spesielt den såkalte instituttsektoren, har tradisjonelt spilt en viktig rolle i det norske innovasjonssystemet (Fagerberg et al 2009). Bedrifter i mange av våre viktigste næringer har ofte valgt å vende seg til forskningsinstitusjonene med sine problemer, og betalt for tjenestene, i stedet for å satse på å bygge opp tilsvarende kompetanse og problemløsningskapasitet innomhus. Myndighetene har lenge anerkjent den viktige rollen som forskningsinstitusjonene spiller i innovasjonssystemet, og på ulike måter støttet opp om disse økonomisk. Mens dette tidligere i stor grad skjedde gjennom eierskap, skjer det i dag for instituttsektorens vedkommende først og fremst gjennom grunnbevilgninger (som vi ikke skal omtale nærmere her) og ulike former for støtte av samarbeid mellom bedrifter og forskningsinstitusjoner. Svært mange av de støtteformer som Norges Forskningsråd opererer med overfor bedrifter hare en komponent som gir bedriftene incitamenter til å trekke inn forskningsinstitusjonene eller omvendt. Et av de kraftigste incitamentene for dette finnes i Skattefunn-ordningen hvor den maksimale støtten en bedrift kan få dobles hvis den samarbeider med en godkjent forskningsinstitusjon. 18 De strategiske og store satsingene er i også i høy grad innrettet mot forskningsinstitusjonenes behov og mot å styrke samarbeidet mellom forskningsinstitusjoner og bedrifter. Ca 60% av prosjektene som får penger under disse ordningene er prosjekttyper som først og fremst er rettet mot forskningsinstitusjonene (forskerprosjekter (FP) og kompetanseprosjekter med brukermedvirkning (KMB)). En annen ordning som også tar sikte på å styrke forskningsinstitusjonenes samarbeid med næringslivet er de såkalte sentrene for forskningsdrevet innovasjon (SFI) som mottar 120 millioner kroner i årlig støtte fra forskningsrådet (2008). 19 En regional variant av denne satsingen på forskningsinstitusjonenes samarbeid med næringslivet er VRI-programmet (Virkemidler for regional innovasjon og FOU). 20 Mens de fleste initiativer på dette området tar sikte på å motivere enten bedrifter eller forskningsinstitusjoner til å samarbeide, har FORNY-programmet som formål å bryte ned noe av skillet mellom forskningsinstitusjoner og næringsliv ved å få de første til å legge mer vekt på 18 Også innenfor den landsdekkende brukerstyrte innovasjonsarenaen (BIA) finnes det muligheter for bedrifter og forskningsinstitusjoner å få finansiering til slikt samarbeid, selv om midlene her i hovedsak går til bedriftenes eget innovasjonsarbeid. 19 Selv om SFI- ordningen, som ble opprettet i 2006, formelt åpnet for søknader fra alle felt, ble det i utlysningen fremhevet et mindre antall såkalte eksempler som i praksis kom til å bli retningsgivende. Vi regner den derfor som tema/bransje-rettet ordning. 20 Programmet ble startet i 2007 som en videreføring av tidligere aktiviteter med tilsvarende profil. Det har et budsjett på 68 millioner kroner per år (2008). 19

kommersialisering av forskningsresultater (noe som tradisjonelt har vært en oppgave for næringslivet). Programmet, som i det vesentlige finansierer kommersialiseringsaktiviteter ved universitetene, har en ramme på ca 120 millioner kroner årlig. FORNY gir også stipender til forskere som vil slutte å forske og i stedet vie seg til kommersialisering. En tidligere evaluering (Bolkesjø og Vareide 2004) pekte blant annet på for liten markedskompetanse hos de som jobbet med kommersialisering og vansker med å få inn profesjonelle investorer som viktige utfordringer for programmet, som for tiden evalueres pånytt. 20

Tema/bransje- profil Det har vært en del oppmerksomhet i det senere rundt tema/bransje-profilen til de innovasjonspolitiske virkemidlene. Blant annet har Abelia (2008) pekt på at svært mye av Innovasjon Norges budsjett går til tradisjonelle næringer og svært lite til hva de oppfatter som kunnskapsøkonomien. Det uttrykkes en frykt for at de innovasjonspolitiske virkemidlene vil forsterke den eksisterende næringsstrukturen i stedet for å bidra til fornyelse. I det følgende skal vi belyse dette ved å analysere sammensetningen av de tema/bransje-rettede satsingene hos og Norges Forskningsråd. Vi inkluderer bare de ordningene som har en klar innovasjonspolitisk innretning og som vi kunne identifisere omfanget av. I alt fant vi et tredvetall slike satsinger (inkludert SFI-ene) med et totalt budsjett på i underkant av 1,9 milliarder kroner. Etter å ha kartlagt den tematiske profilen i samtlige klassifiserte vi dem i syv grupper; olje/gass/energi, naturbasert (landbruk, skogbruk, fiske og relatert virksomhet), maritim, IKT, genteknologi, nanoteknologi og en rest-kategori. Figur 1 viser det samlede budsjettet for ordningene fordelt på disse kategoriene. Som man vil se domineres den tematisk/bransje-orienterte satsingen av to kategorier, olje/gass/energi og naturressursbasert, med om lag en tredjedel hver. Maritim sektor, IKT og genteknologi har om lag 8-10% hver, nanoteknologi noe mindre (4%). Restkategorien fordeler seg på seks forskjellige tematiske orienteringer. I figur 2 har vi for sammenligningens skyld prøvd å fordele sysselsettingen på samme måten. Det må understrekes at det er mange problemer med en slik sammenligning, og at den ikke er mulig for alle satsinger. Resultatet er likevel slående. De bransjene som fullstendig dominerer de tema/bransjerettede innovasjonspolitiske virkemidlene utgjør kun en liten del av sysselsettingen. Størsteparten av befolkningen jobber i næringer som vies liten oppmerksomhet i utformingen av disse virkemidlene, noe som er et interessant funn. Det bør likevel tilføyes at det ikke nødvendigvis er noe mål at innovasjonsstøtten fordeles likt på alle næringer dersom en har gode grunner for noe annet. Spørsmålet er heller om den profilen på ordningene vi har fått fram og innretningen på politikken for øvrig er i samsvar med myndighetenes målsettinger og de utfordringer landet står overfor framover (og som politikken skal svare på). Dette vil bli diskutert nærmere i neste kapitel. 21

genforskning 9 % Figur 1. Satsinger fordelt på tema/bransje nanoteknologi 4 % rest 5 % ikt 10 % olje/gass/energi 32 % maritim 8 % naturbasert 32 % 22

Figur 2. Sysselsetting etter næring, 2007 Olje/gass/energi 3 % Naturbasert 6 % Maritimt 4 % Rest 87 % 23