Kultur- og kirkedepartementet Postboks 8030 Dep P.b. 6706 St. Olavs plass 0030 Oslo NO-0130 Oslo Universitetsgt. 22-24 Dato: 12. august 2005 Deres ref.: 2005/02413 ME/ME3 AKR:elt Vår ref.: 05/15434 Telefon: +47 22 84 20 01 Telefaks: +47 22 84 20 02 E-post: info@nchr.uio.no Nettadresse: www.humanrights.uio.no Høringsuttalelse til Kultur- og kirkedepartementets forslag til endringer i Kringkastingsloven 1. Innledning Vi viser til Kultur- og kirkedepartementets høringsbrev av 4. mai 2005 om forslaget til endringer i lov av 4. desember 1992 nr. 127 i reglene om reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn. Nedenfor følger høringsuttalelse fra (SMR). Høringsuttalelsen er også sendt per e-post i dag (postmottak@kkd.dep.no). SMR er Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NI) (jfr. kgl. res. 21. september 2001). SMR er gjennom dette gitt en særskilt rolle for å sikre at de internasjonale vedtatte menneskerettighetsnormer respekteres og oppfylles av norske myndigheter. Utarbeidelsen av høringsuttalelser er et sentralt ledd i SMRs virksomhet som nasjonal institusjon. SMR mener i korthet at departementet burde ha synliggjort de menneskerettslige spørsmål og problemstillinger som knytter seg til lovforslaget i større grad enn det som fremkommer i høringsbrevet. Dette blir utdypet nærmere nedenfor. 2. Behov for synliggjøring Departementets forslag til ny reguleringsmodell innebærer at det generelle forbudet mot reklame for livssyn og politisk budskap i fjernsyn oppheves, og erstattes med et tidsavgrenset forbud i forbindelse med valg. 1 1 Høringsbrevet s. 2.
UNIVERSITETET I OSLO Side 2 av 8 Departementet drøfter ikke lovforslagets forhold til Norges menneskerettslige forpliktelser, men henviser kun kort til at restriksjoner på ytringer som reklame må være innenfor de rammer for regulering av ytringer som gjelder i Norge, særlig Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 10 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SPR) artikkel 19. 2 Videre uttaler departementet at det legger til grunn at Norges internasjonale forpliktelser ikke er til hinder for den foreslåtte lovendringen. 3 Departementet kan nok ha rett i at forslaget normalt ikke vil støte an mot menneskerettighetskonvensjonene. Det er imidlertid ikke mulig på bakgrunn av høringsbrevet å gjøre seg kjent med de resonnementer departementet bygger sine uttalelser på. SMR mener departementet burde foretatt en selvstendig drøftelse av forslagets forhold til de aktuelle menneskerettighetsforpliktelser for å synliggjøre lovforslagets menneskerettslige dimensjon. Det vil, som følge av forhold som omtales nedenfor, være grunn til å innlemme en noe mer omfattende menneskerettighetsdiskusjon i de dokumenter som vil utgjøre lovens forarbeider, dersom loven vedtas. Som offentlig myndighetsorgan er departementet bundet av menneskerettslovens (lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett 21. mai 1999 nr. 30) innhold. Plikten til å foreta menneskerettslige analyser ved lovarbeid er for øvrig presisert i justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse veiledning om lov og forskriftsarbeid pkt. 11.6. Utredningsinstruksen (AAD, vedlegg til kgl. res. av 18. februar 2000, sak nr. 99/2881) har også regler om konsekvensutredning, hvor menneskerettigheter nevnes i pkt. 2.3.2: utredere skal vurdere og, der det er relevant, redegjøre for om menneskerettighetskonvensjonene stiller krav til myndighetene på det aktuelle området. 3. Lovforslagets forhold til EMK Departementet foreslår at det generelle forbudet mot reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn i kringkastingslovens 3-1 skal fjernes og erstattes med en regel hvor reklame for livssyn og politisk reklame tillates generelt, men forbys i en periode på fire uker i forkant av valg og på valgdagen. Bakgrunnen for forslaget om et tidsavgrenset forbud er blant annet hensynet til demokratisk likhet, og at et slikt forbud kan begrense de uheldige virkninger slik reklame kan få. Blant annet forsøker departementet ved forslaget å unngå at finansielt 2 Høringsbrevet s. 3. 3 Høringsbrevet s. 4.
UNIVERSITETET I OSLO Side 3 av 8 sterke grupperinger får et gjennomslag som ikke står i rimelig forhold til den reelle oppslutningen om standpunktet. 4 SMR mener at selv om departementet har rett i at den foreslåtte endringen vil være mindre inngripende enn dagens generelle forbud, 5 vil den foreslåtte endringen likevel være et inngrep i ytringsfriheten som følger av blant annet EMK og SPR. Fordi lovforslaget vil innebære et slikt inngrep, krever konvensjonene at den offentlige myndighet kan gi en selvstendig vurdering av hvorvidt inngrepet er i samsvar med konvensjonenes krav. a) Det menneskerettslige vern i EMK artikkel 10 kommer til anvendelse på lovforslaget Det er særlig EMKs vern om ytringsfriheten som kommer til anvendelse på lovforslaget. Denne konvensjonen har mest utførlig domstolspraksis vedrørende reklame for livssyn og politiske budskap i forhold til ytringsfrihet. SMR viser til at EMK artikkel 10 i første ledd nedfeller at enhver har rett til ytringsfrihet. Videre slår bestemmelsen fast at ytringsfriheten skal omfatte frihet til å ha meninger og til å motta og meddele opplysninger og ideer uten inngrep av offentlige myndighet og uten hensyn til grenser. Et forbud mot å sende reklame for politiske budskap og livssyn i fjernsyn aktualiserer vernet av ytringsfriheten, selv når dette forbudet er begrenset til en kort periode i forbindelse med valg. Ettersom ytringer i form av politisk reklame medfører at vernet i artikkel 10 kommer til anvendelse, må offentlige myndigheter, som forpliktede rettssubjekter etter konvensjonen, handle i overensstemmelse med de krav til konvensjonsmessig styring som stilles i bestemmelsen. Det er derfor etter SMRs mening av stor betydning at departementet avklarer lovforslagets forhold til EMK artikkel 10, slik at det ikke oppstår uklarhet på rettsområdet for de aktuelle rettsanvenderne. b) Det må godtgjøres at lovforslaget er i overensstemmelse med de krav EMK artikkel 10 stiller 4 Høringsbrevet s. 2. 5 Høringsbrevet s. 2.
UNIVERSITETET I OSLO Side 4 av 8 Utgangspunktet er at inngrep i ytringsfriheten ikke er tillatt. 6 Inngrep, herunder forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i avgrensete perioder i forbindelse med valg, kan likevel godtas på menneskerettslig grunnlag dersom offentlige myndigheter kan godtgjøre at en har handlet innenfor de retningslinjer for legitim adferd som følger av bestemmelsens andre ledd. Denne bestemmelsen lyder som følger: 2. Fordi utøvelsen av disse friheter medfører plikter og ansvar, kan den bli undergitt slike formregler, vilkår, innskrenkninger eller straffer som er foreskrevet ved lov og som er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, territoriale integritet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden og kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, for å verne andres omdømme eller rettigheter, for å forebygge at fortrolige opplysninger blir røpet eller for å bevare domstolenes autoritet og upartiskhet. Retningslinjene er utformet som tre vilkår for legitim adferd. Alle må være oppfylt på myndighetenes hånd før en kan være forsikret om at et begrenset forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap kan sies å være rettmessig, og altså er lovlig i henhold til menneskerettsloven. For det første må et begrenset forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap ha tilstrekkelig hjemmel i lov. I og med eksisterende og foreslått lovgivning er dette vilkåret klart nok oppfylt. Forbudet må også ha et reguleringsformål som tilsvarer et av de godtatte formål for myndighetsutøvelse som nevnes i artikkel 10 annet ledd. Formålet med spesialreguleringen er å unngå at finansielt sterke grupperinger får et gjennomslag som ikke står i et rimelig forhold til den reelle oppslutningen om standpunktet. 7 Det er altså hensynet til demokratisk likhet som begrunner departementets forslag, det vil si hensynet til likhet for valgkandidater og velgere, og det må derfor kunne sies at forbudet verner om andres rettigheter. 8 Det er også et vilkår at det begrensede forbudet mot reklame for livssyn og politiske budskap er å anse som nødvendig i et demokratisk samfunn. Da denne begrensningen har en forbindelse med valg, må artikkel 10 tolkes i lys av artikkel 3 i protokoll 1 om retten til frie valg. Denne bestemmelsen lyder som følger: 6 Murphy mot Irland, dom av 10. juli 2003, Reports 2003-IX, avsnitt 66: No restriction on freedom of expression, whether in the context of religious beliefs or in any other, can be compatible with Article 10 unless it satisfies the test of necessity as required by the second paragraph of that Article. 7 Høringsbrevet s. 2. 8 Se også Bowman mot Storbritannia, dom av 19. februar 1998, Reports 1998-I, avsnitt 38.
UNIVERSITETET I OSLO Side 5 av 8 De høye Kontraherende Parter forplikter seg til å holde frie valg med rimelige mellomrom ved hemmelig avstemning, under forhold som sikrer at folket fritt får uttrykke sin mening ved valget av den lovgivende forsamling. Domstolen uttaler i Bowman-dommen at disse to rettighetene er nært beslektet og forsterker hverandres funksjon, samt at ytringsfriheten er en av forutsetningene for å kunne sikre ytringsfrihet hos folkeflertallet ved valg. 9 På bakgrunn av dette uttaler Domstolen at det er spesielt viktig å sikre fri flyt av meninger og informasjon i forkant av valg. På bakgrunn av dette kan disse to rettigheter i visse tilfelle komme i kollisjonskurs med hverandre. Det kan derfor være nødvendig med restriksjoner for ytringsfrihet i forkant av valg, eller under valg, for å sikre ytringsfriheten for folket ved valget av den lovgivende forsamling. I denne forbindelse har EMD uttalt at statene har en skjønnsmargin. 10 Vilkåret om at inngrep i ytringsfriheten må være nødvendig i et demokratisk samfunn er omfattende og detaljert utformet i praksis fra EMD. Domstolen har lagt til grunn at en med et krav om nødvendighet mener at formålet med inngrepet (dvs. begrenset reklameforbud) skal tilsvare et tvingende samfunnsmessig behov ( a pressing social need ). 11 Dette innebærer at det ikke er tilstrekkelig, for å være innenfor de grenser konvensjonen setter, at en mener den foreslåtte løsningen er den beste, den ønskelige eller den rimeligste. Det stilles strengere krav til formålet med inngrepet enn dette. Kjernen i vilkåret er at inngrep i enhvers rettmessige krav på vern om ytringsfriheten må stå i rimelig forhold til de formål en som offentlig myndighet ønsker å nå med inngrepet i ytringsfriheten, altså de formål en ønsker å nå ved å forby sending av reklame for livssyn og politiske budskap i perioden før og under valg. I den proporsjonalitets- og totalvurderingen som EMK artikkel 10 annet ledd her legger opp til, forventes det at inngrepet må sies å være et relevant og tilstrekkelig egnet virkemiddel for å nå de samfunnsmessige mål myndighetene har satt seg fore ved inngrepet. 12 EMD har også uttalt at det ikke er tilstrekkelig at grunnene for forbudet generelt sett er relevante og tilstrekkelige, men at de også må kunne anvendes for å rettferdiggjøre inngrep i den konkrete saken myndighetene har foran seg. 13 Det kreves også at inngrepet 9 Bowman mot Storbritannia, dom av 19. februar 1998, Reports 1998-I, avsnitt 42. 10 Bowman mot Storbritannia, dom av 19. februar 1998, Reports 1998-I, avsnitt 43 og Mathieu-Mohin og Clerfayt mot Belgia, dom 2. mars 1987, Series A 113, avsnitt 52 og 54. 11 Først formulert i Handyside mot Storbritannia, dom 7. desember 1976, Series A 24, avsnitt 48 og Olsson mot Sverige, dom 24. mars 1988, Series A 130, avsnitt 67. 12 Bowman mot Storbritannia, dom 19. februar 1998, Reports 1998-I, avsnitt 44 og VgT Verein gegen Tierfabriken mot Sveits, dom 28. juni 2001, Reports 2001-VI, avsnitt 75. 13 VgT Verein gegen Tierfabriken mot Sveits, dom 28. juni 2001, Reports 2001-VI, avsnitt 75.
UNIVERSITETET I OSLO Side 6 av 8 etter en totalvurdering fremstår som rimelig, og at det ikke bærer preg eller har elementer av vilkårlighet. Det er også en formodning om at en skal velge det virkemiddel som er minst inngripende, dersom dette er like godt egnet til å nå de ønskede mål som andre, mer inngripende, virkemidler. 14 I vurderingen av om det foreslåtte lovforslaget kan sies å være nødvendig i et demokratisk samfunn, er myndighetene tilkjent en såkalt skjønnsmargin ( a margin of appreciation ). At staten har en skjønnsmargin, betyr at offentlige myndigheter til en viss grad er gitt mandat etter konvensjonen til selv å avgjøre om forholdsmessighetskravet ( nødvendig i et demokratisk samfunn ) er oppfylt. Myndighetene skal altså selv påse at konvensjonens krav er innfridd. Den overnasjonale kontrollen (eller, for så vidt gjelder EMK som del av menneskerettsloven, domstolskontrollen nasjonalt) er likevel reell. Den skjønnsmargin myndighetene har ved slike inngrep er begrenset av tyngden av den private interesse og inngrepets grad av alvorlighet. 15 Skjønnsmargin-læren legger også opp til at myndighetene må fremlegge konkrete bevis for at det foreslåtte tiltaket vil oppfylle de krav nødvendighetskriteriet oppstiller. Dersom en domstol, det være seg EMD eller en nasjonal domstol, ved etterprøving av de angitte vurderinger kommer til at forholdsmessighetskravet ikke er oppfylt, vil det foreslåtte tiltaket være konvensjonsstridig og dermed ulovlig. SMR understreker at kravet om nødvendig i et demokratisk samfunn utgjør en meget komplisert rettslig størrelse. Det kan være vanskelig å si generelt om begrensninger i reklame for livssyn og politiske budskap er akseptabelt. 16 Domstolen har uttalt at hvor en ytring er politisk, må unntaket i artikkel 10 annet ledd tolkes snevert. 17 Skjønnsmarginen er altså ikke er ubegrenset når man skal avgjøre om et inngrep er nødvendig i et demokratisk samfunn. 18 For at departementet skal kunne rettferdiggjøre en begrensning i sending av reklame for livssyn og politisk budskap i forkant av og under valg, burde det vært avklart i høringsbrevet hvorvidt de involverte interesser som berøres av lovforslaget er vurdert opp mot hverandre av departementet, og således om inngrepet er nødvendig i et demokratisk samfunn. Dette synspunktet kan særlig forsterkes av at forbudet mot sending av slik reklame er satt til en periode på 14 Se også D. J. Harris, M. O Boyle og C. Warbrick: Law of the European Convention on Human Rights (London: Butterworths 1995), s. 290-293, 300-301 og 344-353. 15 Z mot Finland, dom 25. februar 1997, Reports 1997-I, s. 348. 16 VgT Verein gegen Tierfabriken mot Sveits, dom 28. juni 2001, Reports 2001-VI, avsnitt 71, Murphy mot Irland, dom av 10. juli 2003, Reports 2003 IX, avsnitt 66 og 67. 17 VgT Verein gegen Tierfabriken mot Sveits, dom 28. juni 2001, Reports 2001-VI, avsnitt 71: in the present case the extent of the margin of appreciation is reduced, since what is at stake is not given individual s purely commercial interests, but his participation in a debate affecting the general interest. 18 Murphy mot Irland, dom av 10. juli 2003, Reports 2003-IX, avsnitt 66.
UNIVERSITETET I OSLO Side 7 av 8 fire uker i forkant av valget, samt at forbudet også gjelder på valgdagen. Etter SMR mening er denne perioden den mest avgjørende i forhold til hvem velgerne bestemmer seg for å stemme på. Meninger og ytringer vil mest sannsynlig ha sin største gjennomslagskraft overfor velgerne i disse ukene. Derfor vil aktører som ønsker å ytre noe i forbindelse med valget, ha størst behov for vernet om sin ytringsfrihet akkurat i denne perioden. 19 Det kan på bakgrunn av foreliggende praksis om forståelsen av EMK artikkel 10 vanskelig utledes at departementets lovforslag i seg selv vil være i strid med konvensjonens krav. Fordi nødvendighetsvurderingen foretas helt konkret, kan det imidlertid ikke utelukkes at det i en konkret rettslig tvist vil bli reist et legitimt spørsmål om loven i det angitte tilfellet kan sies å være i samsvar med EMK. I slike tilfeller vil det være hensiktsmessig for staten å vise at en vurdering i forhold til nødvendighetskriteriet er blitt foretatt på generelt plan, også fordi en nedfelling av slike generelle retningslinjer i lovens forarbeider vil være veiledende for den myndighet som er satt til å forvalte loven i konkrete tilfeller. Den relevante instans og de aktuelle saksbehandlere må, slik konvensjonssystemet er, være forberedt på å foreta avveininger i forhold til EMK artikkel 10 og ikke minst vise i ettertid at slike avveininger ble foretatt og at disse ledet til den konklusjon at reguleringen av den politiske ytringsfriheten likevel ikke var problematisk i forhold til Norges folkerettslige forpliktelser på området. Dette er en viktig side av implementeringen av internasjonale menneskerettigheter i Norge, og en side ved den menneskerettslige dimensjonen ved lovforslaget som etter SMRs mening departementet burde være mer bevisst på. 4. Avslutning SMR mener departementet bør bestrebe seg på å utforme nye lovforslag slik at det ikke kommer i konflikt med menneskerettslovens normer, men også slik at det vises konkret hvorfor så er tilfelle. Det vil komplisere lovbildet for lovens adressater, dersom de må forholde seg til og fortolke flere lover om samme forhold for å vite sin rettsstilling ved at kunnskap om menneskerettsloven vil være avgjørende for å forstå rekkevidden for lovforslaget. En svikt i bestrebelsene på å utforme lovforslag slik at de ikke må tolkes innskrenkende som følge av menneskerettsloven, vil også skape unødig merarbeid for rettsapparatet fordi en må gå ut fra at denne formen for rettsusikkerhet vil bli kanalisert til de offentlige tvisteløsningsorganer. Også av denne grunn bør 19 Bowman mot Storbritannia, dom 19. februar 1998, Reports 1998-I, avsnitt 45.
UNIVERSITETET I OSLO Side 8 av 8 departementet vise at det foretas omfattende analyser av forholdet mellom lovforslaget og de menneskerettslige normene. Med vennlig hilsen Geir Ulfstein Direktør Marius Emberland Førsteamanuesis Leder, SMRs NI-utvalg