BARNEOMBUDET Kunnskapsdepartementet Postboks 8119 Dep 0032 OSLO Deres ref: Vår ref: Saksbeh: Arkivkode: Dato: 12/01914-2 Janicke Sæther Olsen 008;O;SKB 19.12.2012 Høring - forslag til endringer i opplæringslov og privatskolelov - spesialundervisning og psykososialt miljø Det vises til høringsbrev datert 19.10.2012 med forslag til endringer i opplæringsloven og privatskolelov. Høringsfristen er 3.januar 2013. Høringen omfatter forslag om: - Plikt til å vurdere utbyttet av opplæringen før vedtak om spesialundervisning - Halvårsrapport om spesialundervisning omgjøres til en årlig rapport - Samarbeid om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan - Erstatningsbestemmelse med delt bevisbyrde i opplæringslovens kap. 9 A - Foreldelsesfrist for straffesaker i opplæringsloven kap. 9 A - Hjemmel for kommunene til å vedta forskrift om felles kommunale skolekretser - Bestemmelse om personale i skolen som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen. SAMMENDRAG Barneombudet støtter forslag om å innføre delt bevisbyrde. Forslaget er viktig for å sikre elevenes mulighet til å forfølge en sak der det er grunn til å tro at kommunen har påført eleven et tap ved å sette lovpålagte oppgaver til side. Barneombudet støtter ikke forslaget om å innføre plikt om å vurdere elevens utbytte av undervisningen før saken sendes til PPT for utredning. Barneombudet har visse problemer med å se at lovforslaget er utredet med tanke på barnets beste. Slik forslaget er utformet gir det kommunene en anledning til å trenere elevenes rett til å få forsvarlig opplæring innen rimelig tid. Barneombudet støtter forslaget om å forlenge foreldelsesfristen for straffesaker om psykososialt miljø i skolen fra dagens to år til fem år. I tillegg anbefaler Barneombudet at det innføres en ny bestemmelse om objektivt ansvar. Postadresse: Besøksadresse: E-post: Postboks 8889 Youngstorget Hammersborg torg 1 post@barneombudet.no 0028 OSLO 0179 OSLO www.barneombudet.no Tlf 22 99 39 50 Fax 22 99 39 70 Org.nr.: 971 527 765
HØRINGSUTTALELSE: Mandat Barneombudet skal i henhold til lov og instruks arbeide for at barns behov, rettigheter og interesser blir tatt tilbørlig hensyn til på alle samfunnsområder. Ombudet skal særlig følge med i at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt, og at norsk rett samsvarer med de forpliktelser Norge har etter FNs konvensjon om barnets rettigheter. Ombudet skal av egen tiltak, eller som høringsinstans, ivareta barn sine interesser i samband med planlegging og utredning på alle felter, foreslå tiltak som kan styrke barns rettsikkerhet, med mer. Ombudets mandat er begrenset til barn fyller 18 år. Generelt Barneombudet etterlyser en fullstendig gjennomgang av dagens lovverk. Barneombudet anbefaler å se hen til svensk regelverk, for å se om det er behov for både lovendringer og endringer i forvaltningen. Barneombudet mener det er behov for en NOU som kan danne grunnlag for å diskutere helheten i systemet, og få gjennom nødvendige lovendringer. En bør i den sammenheng også se på organisering og forvaltningspraksis. Delt bevisbyrde Det foreslås å gi kommuner delt bevisbyrde. Barneombudet støtter forslaget. Delt bevisbyrde betyr at kommunene får bevisbyrde i saker der det er grunn til å tro at kommunen rettstridig har satt elevens rettigheter etter opplæringsloven til side, og at eleven som følge av det er påført en skade og et økonomisk tap. Å stille krav om delt bevisbyrde for kommunene i disse sakene er et lite krav å stille ovenfor en profesjonell part med stor tilgang på både ressurser og kompetanse. Etter dagens praksis kan kommuner bevisst eller ubevisst sette lov til side uten risiko for reaksjon. Lovforslaget vil begrense den muligheten. Lovforsalget vil ha en allmennpreventiv effekt, og stimulere kommuner til større lovlydighet. Elevene har ikke bare en rett, men en straffesanksjonert plikt til å delta i opplæringen, og bør ikke stå alene med bevisansvaret i saker der det er grunn til å tro at kommunen rettstridig har satt opplæringsretten til side. I tillegg har fravær av et godt læringsmiljø stort skadepotensiale. Det er viktig at lovgiver signaliserer at dette er kommunens ansvar. Et godt skolemiljø er beskyttelsesverdig, både av hensyn til de menneskelige kostnader og av hensyn til kostnader som påføres samfunnet. Kommunen er den profesjonelle part, med tiltang på ressurser og kompetanse, og bør uten tvil ha del i ansvaret for å bevise at de faktisk har utført sine lovpålagte oppgaver overfor elevene. Kommunen er nærmest til å ta ansvar for å bevise at de faktisk utfører sine lovpålagte oppgaver. I kommuner der det er grunn til å tro at de setter lovpålage oppgaver til side, bør en kunne stille krav om delt bevisbyrde. Eleven må uansett bevise at eleven er påført en skade og et økonomisk tap og at det er årsakssammenheng mellom skaden og tapet. Bevisbyrden er forsatt et hinder som skal overkommes, og fordelingen av ansvaret synes rimelig. 2
Departementet har i høringsbrevet gjennomgått noen av de lovregler som det er naturlig å sammenligne med. Delt bevisbyrde er innført i Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, Likestillingsloven og Arbeidsmiljøloven, samt i det såkalte bevisbyrdedirektivet i EUdomstolen, hvor hensynet til en effektiv gjennomføring av diskrimineringsforbudet er tillagt stor vekt. I tillegg har vi flere lovbestemmelser om objektivt ansvar, det vil si at en pålegges et ansvar uavhengig av egen skyld. Den svenske skolelovgivningen har allerede bestemmelse om objektivt ansvar. Dette ville vært et godt utgangspunkt også for norsk lovgivning, og vi anbefaler en gjennomgang av regelverket med det mål å innføre objektivt ansvar. Barneombudet etterlyser nye virkemidler som kan stimulere skolene til å følge loven. Vi viser til våre skole-rapporter fra 2009 og 2012. Lovforslaget vil ikke ha noen økonomiske eller administrative konsekvenser for kommuner som i dag følger opp elevenes rettigheter. I kommuner med forsvarlig saksbehandling vil det verken være problematisk eller ressurskrevende å legge frem bevis gjennom den dokumentasjon skolen og kommunen allerede har utarbeidet, i tråd med dagens opplæringslov og forvaltningslov. De kommuner som kan få meroppgaver er de som ikke følger dagens lovgivning. Disse kommunene har etter ombudets vurdering liten beskyttelsesverdighet. Forlenget foreldelsesfrist i straffesaker Barneombudet støtter forslaget om å forlenge foreldelsesfristen for straffesaker om psykososialt miljø i skolen fra dagens to år til fem år. Vi mener forslaget er et skritt i riktig retning. Det er likevel utfordringer knyttet til følgende forhold, som beskrives nedenfor: - Saker som anmeldes til politiet blir henlagt, ofte uten etterforskning - Anmeldelser etter bestemmelsen gjelder kun de/den som unnlater å gripe inn og stanse krenker. Forslaget berører ikke gjerningspersonens rettsvern. - Brudd på opplæringsloven er ikke tema i straffesaker. Selv om det foreligger brudd på opplæringsloven, rammes ikke det automatisk av straffelovens bestemmelser. - Det må være skjedd så stor skade for at man skal kunne ta en sak til domstolen, at barnets rett til opplæring allerede er helt eller delvis tapt. Allmennpreventiv effekt: Barneombudet deler ikke departementets begeistring for vurderingen av at bestemmelsen vil ha allmennpreventive effekt. Derimot er forslaget nødvendig for å hindre at berettigede krav går tapt. Forlengelse av foreldelsesfristen er et steg i riktig retning. Men skal straffebestemmelsen ha reell effekt, er det også behov for å se på beviskravene. Foreldelsesproblematikken: Det er et problem at saker om brudd på kapittel 9a er tidkrevende og at sakene ofte er foreldet før det kan tas ut tiltale. I saker der en lærer krenker flere elever over tid, blir ofte 3
krenkelsene sett på som enkelthendelser, og foreldelsesfristen regnes ut fra hvert enkelt tilfelle. Når saken til sist topper seg for de berørte og tålmodigheten med skolen tar slutt, så er det ikke lenger mulig å stille noen til ansvar, fordi de fleste (de første) forholdene vil være foreldet. På den måten smulder saken hen. Forlengelse av foreldelsesfristen kan avhjelpe dette. Virkningsløse bestemmelser: Barneombudet mener at departementet mangler grunnlag for å påstå at det faktum at ingen er stillet til ansvar etter bestemmelsen, tyder på at bestemmelsen virker. Tvert imot er det slik at i de sakene vi har kjennskap til der foreldre har anmeldt skolen for brudd på 9a-3, så er sakene henlagt av politiet. Henleggelse blir ofte feiltolket av skolene som bevis på at de ikke har gjort noe feil, noe som kan vanskeliggjøre saken for eleven som klaget. Lovens rekkevidde: Riksadvokaten fremhevet i brev til Barneombudet 18.mars 2009 at opplæringsloven 9a-3 er straffesanksjonert i lovens 9a-7, men retter seg mot person (er) som får kunnskap om at en elev blir utsatt for den type behandling som beskrevet, og ikke mot gjerningspersonen. Lærere som selv krenker elever kan derfor ikke straffeforfølges etter bestemmelsen, kun personer som unnlater å gripe inn. I den aktuelle saken utsatte en lærer mange barn for fysiske og psykiske krenkelser over tid. Da læreren ble anmeldt ble tiltale kun vurdert ut fra straffelovens bestemmelser. Hvert forhold ble vurdert for seg og funnet foreldet, fordi krenkelsene var rettet mot ulike barn over tid. Dette fordi det var gått dager, av og til uker, mellom hver gang læreren krenket et av barna i et slikt omfang at hendelsen ble rammet av straffeloven. At hendelsene, hver for seg og samlet, var ett brudd på opplæringsloven, blir ikke vurdert i straffesaken. Barneombudet nevner problemstillingen fordi det er et tankekors at ingen er stilt til ansvar for unnlatelse av å gripe inn, og for å fremheve at gjerningspersoner ikke kan stilles til ansvar etter bestemmelsen. Opplæringsloven kapittel 9a-3, jfr. 9a-7, gir ikke det vern elevene burde kunne forvente, og det er helt nødvendig med en gjennomgang av lovverket. Behov for nye lovbestemmelser: En forlengelse av foreldelsesfristen vil kunne avhjelpe elevenes behov for å stille skolen til ansvar. Plikt til å vurdere utbytte av opplæringen Barneombudet støtter ikke forslaget i den form det forligger. Forslaget om at skolen skal ha vurdert, og eventuelt prøvd ut, tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet før det blir gjort en sakkyndig vurdering, vil hindre elever som trenger det i å få forsvarlig opplæring innen rimelig tid. Departementet bør fremme forslag som rammer disse skolene, ikke de svakeste elevene. Skolens plikt til å gi tilpasset opplæring, er allerede forankret i loven. Elevens rett til tilpasset opplæring, skal i seg selv sikre at tiltak er prøvd ut med en gang elever har behov for noe mer enn, eller noe annet enn klassen for øvrig. Skolen har allerede plikt til å dokumentere og evaluere alle elevers utvikling, noe som bør være godt nok for et samarbeid med foreldre om henvisning til PPT. Barneombudet kan ikke akseptere at skolens mulige unnlatelser av å oppfylle disse pliktene, skal få den rettsvirkning at eleven 4
ikke utredes, eller at det kan ta lenger tid å få på plass et forsvarlig opplæringstilbud. Skolenes mangelfulle tilpassing må ikke løses gjennom å vanskeliggjøre tilgangen på spesialundervisning. Barneombudet er ikke kjent med at barn som mottar spesialundervisning, på dette tidspunktet, ikke er i behov av spesialundervisning. Vi er heller ikke kjent med at PPT mottar en rekke ubegrunnede henvendelser. At skoler unnlater å tilpasse undervisningen kan være en årsak til at behovet er oppstått. Det kan ikke løses ved å vanskeliggjøre tilgangen på spesialundervisning. PPTs eventuelle utfordringer i arbeidsmengde må ikke forsøkes løst gjennom forslag som rammer elevene. Barneombudet mottar mange saker som viser at elever henvises for sent, og at elever som har vedtak på spesialundervisning likevel ikke får den opplæringen de har krav på. Av sakene kan det se ut som om dette skjer på bakgrunn av mangelfull kompetanse i skolen, hensyn til økonomi og en udokumentert tro på at ting skal gå over av seg selv. Disse utfordringene kan ikke løses ved å hindre eller vanskeliggjøre elevens behov for oppfølging av PPT. At en skole ikke har iverksatt adekvate læringstiltak, må ikke ramme barnet men skolen. Mangelfull dokumentasjon fra skolen bør føre til at elevens rettigheter styrkes, ikke utsette muligheten for alternativ hjelp. Vi ser ikke bort fra at det kan være behov for strengere krav til dokumentasjon fra skolens side, men mangelfull dokumentasjon må ikke føre til at eleven ikke henvises. Mangelfull tilpassning over tid vil også kunne utløse rett til spesialundervisning. At det ikke burde være slik, kan ikke rettferdiggjøre lovforslag som kan forverre situasjonen for eleven. Det bør ikke fremmes forslag som utsetter sårbare barn for skolens prøving og feiling. Foreldre har i dag rett til å kreve barnets utredet, og de kan ta direkte kontakt med PPT. Denne retten må ikke stanses av skolens vurdering av hva eleven trenger. Barneombudet mottar flere saker der skolene avviser at eleven har hjelpebehov, og der utredning av barnet viser at skolen tar feil. Dette er skoler som etter lovforslaget ville kunne hindret barnet i å bli henvist til PPT, fordi de vil konkludere med at eleven får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, eller at eleven kan få dette ved at det gjøres noen tilpasninger i det ordinære opplæringstilbudet (s.9). Det vil ramme eleven på en urimelig måte. Foreldre må fortsatt kunne kreve en utredning, også der skoler avviser behovet. Bekymringen for at det er et økende behov for spesialundervisning, kan ikke løses ved å hindre behovet for å bli utredet. Skolenes eventuelle mangler ved å gi tilpasset opplæring, må løses ved å stille strengere krav til skolene, ikke strengere krav til sårbare grupper av elever. Mangelfull oppfølging fra skolens side må løses gjennom lovforslag som rammer elevene. Halvårsrappport Barneombudet støtter forslaget om å erstatte halvårsrapport om spesialundervisning med en årlig rapport. Endringen kan minske rapporteringsbyrden i skolen, uten at den går ut over elevens rett til evaluering, vurdering, samtale og oppfølging. Vi forutsetter da at også elever med behov for spesialundervisning får den vanlige oppfølgingen og de vanlige evalueringssamtalene som andre elever får, noe vi er kjent med at ikke alltid skjer. 5
Samarbeid Barneombudet støtter forslaget om at skolen skal delta i samarbeid om utarbeidelse og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan, dersom det er nødvendig for å ivareta elevens behov for et helhetlig, koordinert og individuelt tilpassert tjenestetilbud. Plikt til tverrfaglig samarbeid til beste for eleven antas å følge av prinsippet om barnets beste i barnekonvensjonen artikkel 3, men det å ta inn en bestemmelse i opplæringsloven kan tydeliggjøre ansvaret. Barneombudet merker seg at samme lovtillegg ikke er foreslått å omfatte PP-tjenestens medvirkning i arbeidet med Individuell plan. Slik vi kjenner dagens situasjon, er det en rekke tjenester som velger denne oppgaven bort grunnet stort arbeidspress. PP-tjenesten utgjør en sentral faglig instans for barn med behov for, og rett til, individuell plan. Barneombudet mener samme krav bør stilles til PP-tjenesten gjennom denne lovendringen. Felles skolekretser Barneombudet støtter forslag om å gi nabokommuner hjemmel til å vedta forskrifter om felles skolekretsgrenser. Forslaget gir mulighet for at elever kan gå på skole i nabokommunen dersom den geografisk sett er nærmere. Barneombudet tror forslaget kan avverge bruk av energikrevende skoleskyss. I tillegg vil forslaget åpne for at elever kan få gå på skole sammen med fra eget boområde og som de har kontakt med på fritiden, uavhengig av plassering av kommunegrensen. Barneombudet forutsetter at bostedskommunen har det juridiske ansvar for å oppfylle elevens rettigheter etter opplæringsloven. Personale i skolen Barneombudet støtter forslag om å innføre regler for bruk og veiledning av personale uten pedagogisk utdanning i skolen, og at det presiseres at de ikke skal ha ansvaret for opplæringen. Vennlig hilsen Anne Lindboe barneombud Janicke Sæther Olsen seniorrådgiver Dette brevet er elektronisk godkjent, og har derfor ingen underskrift.kh - 21.12.2012 6