Rapport for Difi: Krav til lønns- og arbeidsvilkår i offentlige anskaffelser kunngjort i Doffin i 2015 MAI 2015 Bergen: Spelhaugen 22, 5147 Fyllingsdalen Oslo: Karl Johans gate 12J, 0154 Oslo Stavanger: Breibakken 1, 4012 Stavanger www.inventura.no Org.nr. NO 983 351 417 MVA
Innhold 1 Innledning 3 2 Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter 3 3 Metode og avgrensning for kvantitativ undersøkelse 3 4 Resultatene 6 4.1 Oppfyllelse av forskriftens krav, totalt 6 4.2 Oppfyllelse av bransjene totalt 7 4.3 Forskjell på statlige og ikke-statlige organer 8 4.4 Delvis oppfyllelse hvor er manglene? 9 4.5 Hvor i utlysningene settes kravene? 10 4.6 Benyttelse av tekst i eldre versjon av forskriften 11 4.7 Krav ordrett lik Difi 12 5 Oppsummering 13 Side 2 av 14
1 Innledning Formålet med denne rapporten er å kartlegge i hvilken grad vilkårene i forskrift om lønnsog arbeidsvilkår i offentlige kontrakter er oppfylt med hensyn til krav i utlysningen og krav til kontrakten. I februar 2014 ble det gjennomført en tilsvarende analyse av krav knyttet til lønns- og arbeidsvilkår i utlysninger som foretas av offentlige oppdragsgivere. Denne rapporten vil redegjøre for nåværende status og vil i tillegg se på utvikling og indikasjoner sammenlignet med forrige analyse. 2 Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter Krav knyttet til lønns- og arbeidsvilkår i kontrakter som tildeles av offentlige oppdragsgivere følger av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Forskriften gjelder for kontrakter som tildeles av det offentlige uavhengig om de er kunngjort, inngått ulovlig eller eventuelt unntatt fra kunngjøringsplikt. Forskriften gjelder når verdien av en kontrakt overstiger følgende terskelverdier: 1 million kroner eks. mva. for statlige virksomheter 1,6 millioner kroner eks. mva. for andre offentlige organer For kontrakter over terskelverdiene stiller forskriften følgende krav til bestemmelser i kontrakten: For bransjer som er dekket av forskrift om allmenngjort tariffavtale skal det stilles krav om lønns- og arbeidsbetingelser tilsvarende denne For bransjer hvor det ikke er en allmengjøringsforskrift, skal det settes krav om vilkår lik landsomfattende tariffavtale for bransjen (med lønns- og arbeidsvilkår menes det i denne sammenheng bestemmelser om minste arbeidstid, lønn, herunder overtidstillegg, skift- og turnustillegg og ulempetillegg, og dekning av utgifter til reise, kost og losji, i den grad slike bestemmelser følger av tariffavtalen) Leverandør og dennes eventuelle underleverandører må på forespørsel dokumentere at disse vilkårene er oppfylt Sanksjoner i forbindelse med utilstrekkelig oppfyllelse av vilkårene om lønns- og arbeidsforhold av leverandør og/eller dennes eventuelle underleverandører Det skal opplyses om disse kravene i kunngjøringen av konkurransen. Dette vilkåret er oppfylt om det er henvist til kontraktbestemmelsene i selve utlysningsteksten, i konkurransegrunnlaget eller om kontrakten ligger utlyst som vedlegg til konkurransegrunnlaget. 3 Metode og avgrensning for kvantitativ undersøkelse Oppdraget er begrenset til 100 timer. Datainnsamling er generelt en tidkrevende prosess. I forbindelse med innhentingen av datamateriale fra Doffin har noen faktorer spesielt bidratt til å gjøre datainnsamlingen tidkrevende: Funksjonen «meld interesse» i Doffin o Funksjonen krever at man melder interesse for å få tilgang på datamateriale. Ved tilbudsfristens utløp forsvinner muligheten for å melde interesse og muligheten for å få tilgang på vedlagte konkurransedokumenter blir borte Tilgang til konkurransedokumenter i konkurransegjennomføringsverktøy (KGVløsninger) Side 3 av 14
o I flere tilfeller benytter oppdragsgiver KGV-løsninger for å gjennomføre konkurransen. Ved tilbudsfristens utløp forsvinner tilgangen til vedlagte konkurransedokumenter i disse løsningene. Difi har stilt seg behjelpelige med å hente inn konkurransedokumenter i ovennevnte tilfeller, noe som har bidratt på en tidsbesparende måte i gjennomføringen av undersøkelsen. Det har blitt utført kontroll ved utlysninger for bransjer som er ansett å ha en relativt høy risiko for brudd på lønns- og arbeidsvilkår hos oppdragstakerne. For å ha riktig utvalg blant utlysningene på Doffin, begrenses utvalget kun til de spesifikke CPV-kodene for disse bransjene. Når samme CPV-koder legges til grunn hver gang utlysningene undersøkes vil det også gi validitet og konsistens når man vurderer utvikling over tid. En iboende svakhet er imidlertid at oppdragsgiverne tidvis legger inn feil/upresise CPV-koder til grunn for utlysningene. Det offentliges behov for å inngå kontrakt med risikobransjene for brudd på lønns- og arbeidsvilkår varierer fra bransje til bransje. For eksempel så er risikobransjen landbruk og gartnerivirksomhet overveiende i privat regi, uten offentlige innkjøp. I mai 2013 ble det utlyst to offentlige anskaffelser innen bransjen. En ytterligere faktor er at selv om en bransje har høy risiko for brudd på lønns- og arbeidsvilkår, og det offentlige kjøper en del slike tjenester, så er kontraktssummen så lav at anskaffelsen ikke blir lagt ut på Doffin. Dette gjelder for eksempel renhold, hvor anskaffelsen kan gjelde renhold for et enkelt kommunalt kontorbygg. En mengde anskaffelser er blitt lagt til side fordi de er under denne terskelverdien. I denne rapporten har det vært et fokus å tilstrebe et utvalg på minimum ti anskaffelser i hver bransje. For å oppnå et tilstrekkelig utvalg er uttrekkene gjort fra månedene januar, februar og mars, altså første kvartal i 2015. Tidsbruk beregnet på undersøkelsen setter begrensningen for utvalgsstørrelsen. Utvalget er gjort ved å ta de første treffene kronologisk i hver måned. Utvalget er videre begrenset til å utelukkende inkludere anskaffelser hvor det er lagt ved tilstrekkelig dokumentasjon, og hvor det er synlig at kontraktssum er over forskriftens krav. Følgende utvalg ligger til grunn for analysen: Bransje Utvalg Renhold 14 Hotell og restaurant 11 Helse og omsorg 17 Transport 12 Bygg og anlegg 18 Totalt 72 * I rapport og lønns- og arbeidsvilkår av 2014 var utvalget for hver av månedene mai og Side 4 av 14
desember Det er viktig å presisere at ovennevnte utvalg gir oss indikasjoner på et virkelighetsbilde og tilhørende utvikling. Grunnet utvalgets størrelse bør man imidlertid unngå å trekke for bastante konklusjoner på grunnlag av tendensene som fremkommer. Dette gjelder både i vurderinger av nå-situasjon og utvikling. Dermed må man tolke informasjonen under forutsetning om at tendensene kan skyldes tilfeldig variasjon. Denne undersøkelsen analyserer og vurderer generelle størrelser hentet fra Doffin. En mulig bedre metode for å sammenligne utvikling er å forholde seg til en kjent mengde oppdragsgivere fra stat, fylke og kommune og sammenligne dette spesifikke utvalget over tid. Denne metoden vil, avhengig av størrelsen på utvalget, også være mer tidkrevende. Det er i 2015 ikke gjennomført noen kvalitativ undersøkelse som ytterligere kan belyse årsakssammenhengene i den kvantitative undersøkelsen. Undersøkelsen presenterer derfor mulige tolkninger av resultatene. Side 5 av 14
4 Resultatene 4.1 Oppfyllelse av forskriftens krav, totalt I kapittel 4 vil resultatene fra rapporten legges frem. Resultatene vil sammenlignes med funn fra statusrapporten som ble lagt frem for Difi i februar 2014. Det presiseres i denne sammenheng at utvalget for rapporten i 2014 var basert på utlysninger i mai og desember 2013. Resultatet er delt inn i tre kategorier. Andel utlysninger som har oppfylt kravet i forskriften, andel som har oppfylt deler av forskriften og andel som ikke har oppfylt noen av kravene i forskriften 1. Oversikten viser at det i 1. kvartal var 40 % av oppdragsgiverne mot 53 % i 2013 som har oppfylt alle kravene. Legger man til andelen av de som har oppfylt kravene delvis blir andelen for 1. kvartal 2015 91 % mot 85 % i 2013. Antallet oppdragsgivere som ikke oppfyller noen av kravene er nesten halvert per 1. kvartal 2015 sammenlignet med utlysningene i 2013. Dette indikerer at oppdragsgiverne i større grad enn tidligere setter krav om lønns- og arbeidsvilkår, at det samtidig er flere oppdragsgivere enn tidligere som kun oppfyller kravet delvis og at færre ikke oppfyller kravet i det hele tatt. 1 Det noteres at summen av prosentandelene i 1. kvartal 2015 blir 99%. Dette skyldes avrundinger som følge av at desimalene er fjernet i fremstillingen. Side 6 av 14
4.2 Oppfyllelse av bransjene totalt Resultatene under viser graden kravene til lønns- og arbeidsvilkår oppfylles innen de forskjellige bransjene. Grunnet figurens størrelse er tall for 2013 lagt inn i parentes: Resultatene indikerer at per 1. kvartal 2015 unnlater oppdragsgivere som utlyser anskaffelser i følgende bransjer i størst grad å sette krav til lønns- og arbeidsvilkår: Hotell og restaurant (18 %) Renhold (14 %) Transport (8) Resultatene indikerer også noen endringer innen utlysninger for de forskjellige bransjene, sammenlignet med 2013: Utlysninger innen bygg og anlegg har gått fra å ikke oppfylle kravet i 25 % av tilfellene til å ikke oppfylle det i 6 % av tilfellene Utlysninger innen helse og omsorg har gått fra å ikke oppfylle kravet av 22 % av tilfellene til å helt eller delvis oppfylle kravet i alle tilfellene. Utlysninger innen renhold har gått fra å helt eller delvis oppfylle kravet i alle tilfellene til å ikke oppfylle kravet i 14 % av tilfellene I tillegg indikerer resultatene for renhold og transport at disse bransjene per 1. kvartal 2015 har redusert tilfellene hvor de fullt ut tilfredsstiller kravene betraktelig, sammenlignet med 2013. Side 7 av 14
4.3 Forskjell på statlige og ikke-statlige organer Resultatene indikerer at kommunale, fylkeskommunale og andre offentlige organer per 1. kvartal 2015 i større grad enn statlige organer til å oppfyller forskriften i sine utlysninger. Utviklingen indikerer at statlige organer i noe mindre grad enn tidligere oppfyller forskriften. For ikke-statlige organer er det samme bildet noe mer forsterket: Ikke-statlige organer sikrer seg i mindre grad enn før at forskriften oppfylles i sin helhet. Samtidig er det betraktelig flere som delvis oppfyller kravene i forskriften. Side 8 av 14
4.4 Delvis oppfyllelse hvor er manglene? I 51 % av utlysningene har oppdragsgiver satt krav etter forskriften, men ikke klart å oppfylle alle kravene. Dette enten ved at de har beskrevet kravet feil, eller at de har utelatt ett eller flere av kravene. Nedenfor følger oversikten over hva som mangler ved de utlysningene som har mangler. Grunnet figurens størrelse er tall for 2013 lagt inn i parentes. Per 1. kvartal 2015 er det klart største problemet knyttet til allmenngjøring. Utvalget er basert på bransjene bygg- og anlegg og renhold. I hele 75 % av utlysningene som delvis oppfylte kravene har allmenngjøring vært en mangel. Med allmenngjøring menes det at oppdragsgiverne ikke oppfyller forskriftens krav om å stille krav i kontrakten om lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med allmenngjorte tariffavtaler. Sanksjonskrav er også et fremtredende problem. Sammenlignet med 2013 har manglene endret seg på flere områder, Allmengjøring skiller seg spesielt ut ved å være en mye større mangel per 1. kvartal 2015 enn i 2013. Sanksjonskrav skiller seg imidlertid positivt fra forrige statusrapport. Selv om sanksjonskrav fortsatt er et problem har prosentandelen gått ned. I undersøkelsen foretatt i 2013 ble 38 % av tilfellene betegnet som svake mot 14 % per 1. kvartal 2015. Side 9 av 14
4.5 Hvor i utlysningene settes kravene? Oppdragsgiver kan vise til kontraktbestemmelsene i utlysningsteksten, konkurransegrunnlaget eller ved at kontrakten ligger som vedlegg til konkurransegrunnlaget. Resultatene viser hvor kravene settes per 1. kvartal 2015 og i 2013. Utvalget er tatt fra de anskaffelsene som helt eller delvis har oppfylt kravet. Grunnet figurens størrelse er tall for 2013 lagt inn i parentes: Resultatene viser at kravene per 1. kvartal 2015 i størst grad nevnes i konkurransegrunnlaget og i kontrakten som vedlegg. Statistikken viser at kravene i noen tilfeller nevnes i både konkurransegrunnlaget og i kontrakten som vedlegg samtidig. Et fåtall utlysninger nevner kravet i eget vedlegg, og én (1) av utlysningene i utvalget nevner kravet i kunngjøringsteksten. Side 10 av 14
4.6 Benyttelse av tekst i eldre versjon av forskriften Bestemmelsene knyttet til blant annet «landsomfattende tariffavtale» og «allmenngjort tariffavtale» i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter ble endret gjeldende fra 15.11.2011. Gammel ordlyd lyder som følger: «Oppdragsgiver skal i sine kontrakter stille krav om at ansatte hos leverandører og eventuelle underleverandører som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten, har lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende landsomfattende tariffavtale, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Dette gjelder også for arbeid som skal utføres i utlandet.» Mange av utlysningene viser til tekst fra den tidligere versjonen. For bransjer som har allmenngjort tariffavtale, som f.eks renhold, så vil ikke bestemmelse i ny forskrift være oppfylt om oppdragsgiver benytter ordlyd i gammel forskrift, da allmenngjort tariffavtale ikke var omfattet av denne. I tillegg til å ikke favne om allmenngjøring inneholder gammel ordlyd teksten «... eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke.». Ettersom det i teorien kan være normalt for sted og yrke å bryte med bestemmelsene for lønns- og arbeidsvilkår har den eldre ordlyden en iboende svakhet som medfører en mangel for oppfyllelse av kravet selv om oppdragsgiver ikke er i bransje med allmenngjort tariffavtale. Det presiseres at resultatene fra 2013 er hentet fra måneden desember. Det ble også foretatt en undersøkelse i mai 2013 hvor andel utlysninger med gammel ordlyd var på 53 %. I desember har denne andelen falt til 35 %. Resultatene indikerer imidlertid per 1. kvartal 2015 at andelen utlysninger som benytter gammel ordlyd har gått opp. Årsaken til dette vites ikke, men det fremkommer klart fra resultatene i pkt. 4.1 til 4.5 i rapporten at konsekvensene av å benytte eldre ordlyd er en bakenforliggende årsak til at svært mange av utlysningene anses å kun ha oppfylt kravet delvis. Side 11 av 14
4.7 Krav ordrett lik Difi Resultatet viser hvor mange av oppdragsgiverne som benyttet ordlyd i kravet lik ordlyd oppgitt på Difi sin veileder. Utvalget er tatt fra de utlysningene som helt eller delvis oppfylte kravet. 38 % av utlysningene som helt eller delvis oppfylte kravet har benyttet ordlyd lik den funnet i veileder på Difis nettsider. Det presiseres at hele 83 % av de som oppfylte kravet helt benyttet seg av Difis ordlyd. Side 12 av 14
5 Oppsummering Rapporten indikerer at det per 1. kvartal 2015 fortsatt finnes en betraktelig andel oppdragsgivere som ikke oppfyller kravet til lønns- og arbeidsvilkår i tilstrekkelig grad. På overordnet plan viser resultatene at oppdragsgiverne i større grad enn tidligere setter krav om lønns- og arbeidsvilkår, at det samtidig er flere oppdragsgivere enn tidligere som kun oppfyller kravet delvis og at færre ikke oppfyller kravet i det hele tatt. Statlige organer per 1. kvartal 2015 oppfyller kravene i sin helhet i større grad enn øvrige offentlige virksomheter. Andelen av øvrige offentlige virksomheter som ikke oppfyller kravet i det hele tatt er redusert betraktelig samtidig som andelen hvor kravet er delvis oppfylt har økt betraktelig. For både statlige og ikke-statlige organer i utvalget er benyttelsen av eldre ordlyd en fremtredende årsak til manglene. Dette kan tyde på at flere som ikke var klar over kravet før er blitt oppmerksomme på dette, men at de i tillegg ikke er oppmerksomme på at ordlyden er endret. En annen fremtredende årsak til manglene er knyttet til sanksjonskrav. Oppdragsgiverne har fortsatt klare utfordringer med å sette fornuftige og effektive sanksjoner. I flere tilfeller er sanksjonen totalt fraværende. En årsak til dette kan være en oppfatning av at kontraktens øvrige misligholdsbeføyelser ivaretar sanksjonen. Noen har i kontrakten sitert ordrett det som følger av tekst i forskriften «Oppdragsgiver skal i kontrakten forbeholde seg retten til å gjennomføre nødvendige sanksjoner, dersom leverandøren eller eventuelle underleverandører ikke etterlever vilkårene i 5. Sanksjonen skal være egnet til å oppfylle vilkårene». Dette gir ingen mening om det ikke omsettes i en beføyelse. En annen årsak kan være noe så enkelt som at flere oppdragsgivere ikke er klar over hva som er en tilstrekkelig sterk sanksjon. Grensen mellom egnede og ikke-egnede sanksjonskrav er nok ikke åpenbar for oppdragsgivere flest, og det kan finnes et behov for å ytterligere konkretisere og markedsføre hvilke sanksjonskrav som er egnede for å påvirke oppfyllelsen av lønns- og arbeidsvilkår. Resultatene tyder også på at det kan være et behov for mer kunnskap om hvordan sanksjonene rent praktisk implementeres i kontrakten. Et interessant funn er at de aller fleste som fullt ut oppfyller kravet (83 %) ordrett har benyttet seg av ordlyden slik den fremkommer på Difis nettsider. Resultatet indikerer at informasjonen som fremkommer på nettsiden effektivt hjelper de oppdragsgiverne som oppsøker/er klar over Difis arbeid med lønns- og arbeidsvilkår. Årsakene til at oppdragsgiverne unnlater å sette krav til lønns- og arbeidsvilkår i henhold til forskriften kan være mange. Det kan være forglemmelse, mangel på kunnskap, bevisst forskriftsbrudd eller mange andre forklaringer. Det er i 2015 ikke gjennomført noen kvalitativ undersøkelse som ytterligere kan belyse årsakssammenhengene i den kvantitative undersøkelsen. Som nevnt under pkt. 3 må resultatene tolkes under forutsetning av påvirkning av tilfeldig variasjon grunnet utvalgsstørrelsen. Side 13 av 14
Bergen: Spelhaugen 22, 5147 Fyllingsdalen Oslo: Karl Johans gate 12J, 0154 Oslo Stavanger: Breibakken 1, 4012 Stavanger www.inventura.no Org.nr. NO 983 351 417 MVA