Side 1 av 7 SÆRUTSKRIFT Arkivsak: 13/856 SAMLET SAKSFREMSTILLING - HØRING -FORSLAG TIL ENDRINGER I FORSKRIFT OM ERSTATNING FOR TAP OG FØLGEKOSTNADER NÅR HUSDYR BLIR DREPT ELLER SKADET AV ROVVILT Saksnr. Utvalg Møtedato 58/13 Forvaltningsstyret 18.11.2013 51/13 Kommunestyret 12.12.2013 Vedlegg: Ingen Melding om vedtak sendes til: Vedtatt høringsuttalelse legges inn på http://www.miljodirektoratet.no/horing2013-7753/ Fylkesmannen i Hedmark Andre dokumenter i saken: Ingen. Saksopplysninger: Miljødirektoratet har sendt på høring forslag til endringer i forskrift om erstatning for tap og følgekostnader når husdyr blir drept eller skadet av rovvilt. Høringsfrist er 15. januar 2014. Forslag til ny forskrift med utdypende retningslinjer kan du lese her: http://www.miljodirektoratet.no/global/dokumenter/horinger/horing2013-7753_forskriftsendring.pdf Forskriftsendringen skal få virkning fra og med beitesesongen 2014. Gjeldende forskrift for erstatningsordningen ble vedtatt i 1999 og har ikke vært endret siden. Gjeldende forskrift før eventuelle endringer kan du lese her: http://www.lovdata.no/dokument/sf/forskrift/1999-07-02-720 Miljøverndepartementet satte i november 2010 ned et ekspertutvalg som skulle vurdere endringer i erstatningsordningen for husdyr. Medlemmene i utvalget besto av representanter fra Direktoratet for naturforvaltning, næringsorganisasjoner og faglag. Ekspertutvalget la i 2011 fram en innstilling hvor det konkluderes med at det ikke finnes en ny, enhetlig og enkel løsning som et samlet utvalg kan anbefale med dagens kunnskapsnivå. Ekspertutvalget har imidlertid identifisert et sett med tiltak som bør gjennomføres uavhengig av hvilken modell man for fremtiden velger for erstatningsordningen. Ekspertutvalgets rapport ble sendt på høring i mars. Høringen viser i følge miljødirektoratet at det er stor uenighet om valg av framtidig erstatningsordning. I følge Miljødirektoratet tar endringsforslaget som nå er sendt på høring sikte på følgende:
Side 2 av 7 -Sette krav til mere dokumentasjon av saueholdet, for å kunne utelukke andre tapsårsaker enn rovvilt. -Økte krav til dyreeier/foretak for å forebygge tap til rovvilt. -Gjennomføre obligatorisk kodemerking som standard. -Redusere kravet til skadedokumentasjon som grunnlag for erstatning. -Gi grunnlag for en samordning av erstatningsoppgjøret mot andre databaser som bla. sauekontrollen. De konkrete endringer som forslås i høringsutkastet til forskrift er da: Forskriftens 4: Saueeier skal gi erstatningsmyndigheten tilgang til besetningsdata på individnivå, herunder data over tapte og skadde dyr. Dersom saueeier har gitt fullstendige besetningsdata til sauekontrollen, og har samtykket til bruk av besetningsdata fra denne, er kravet oppfylt. Forskriftens 2d: Det foreslås at normaltapet primært skal beregnes på grunnlag av data fra beiteområdet og ikke på enkeltbesetningsnivå. Kommentarene til forskriftens 4 punkt a: Det foreslås en plikt til kodemerking påfølgende år, for dyreeiere som ett år mottar erstatning for dyr tapt til rovvilt. Forskriftens 7 andre ledd: Det foreslås en forenklet skjønnsvurdering. Når fem grunnleggende vilkår er oppfylt skal erstatningsmyndigheten anse alt tap over normaltap som sannsynliggjort tapt til rovvilt. Vurdering av skadedokumentasjon, tapsbilde og rovviltforekomst skal skje samlet for beiteområdet. De fem grunnleggende vilkår er: a)beiteområdet har fast bestand av rovvilt. b)det er påvist regelmessig rovviltskade i området i beitesesongen. c)tapsbildet er sammenfallende med kunnskap og erfaring om skademønster voldt av tilstedeværende rovviltart. d)tapsbildet er sammenfallende med sammenlignbare besetninger i beiteområdet eller nærliggende beiteområder. e)det er ikke sannsynlighetsovervekt for andre konkrete tapsårsaker enn rovvilt. Som kjent har det siste 5 års periode vært stor uro rundt erstatningsordningen for sau skadd og drept av rovvilt. I 2008 instruerte Direktoratet for naturforvaltning (DN) fylkesmennene om å legge større vekt på dokumentert rovdyrskade i egen besetning i sannsynlighetsvurderingen av rovdyrskade. Dette har medført avkortinger og reduksjoner i erstatningsoppgjøra åra 2008 2012. I erstatningsoppgjøret benyttes et anslag på gjennomsnittlig «normaltap» som følge av normal dødelighet, sjukdommer etc. Normaltapet er fastsatt blant annet ut fra erfaringstall fra organisert beitebruk fra perioder før rovdyrbestandene ble gjeninnført i beiteområdene. For fjellområdene i Hedmark benyttes «normaltap» for utmarksbeite på 1,2% for søyer og 3,6% for lam. Striden går på at staten etter 2008 har gjennomført sjablongmessige reduksjoner i erstatning for tap utover normaltapet, uten at staten har vurdert hva som eventuelt er sannsynlig tapsårsak dersom rovdyr ikke er årsaken. Sauebonden Ola Krokann fra Oppdal gikk med støtte fra faglaga Norsk Sau- og Geiteavlslag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norges Bondelag til søksmål mot staten for reduksjoner i sitt erstatningsoppgjør for 2008. Ola Krokann fikk store reduksjoner i sitt erstatningsooppgjør for dette året grunnet at det ikke var dokumentert kadaver drept av rovvilt fra egen besetning. Men det var dokumentert at jerv fantes i beiteområdet. I en tingrettsdom fra januar 2013 fikk Ola Krokann medhold i at staten har lagt for stor vekt på kravet til dokumenterte kadaver. I følge tingretten har ikke staten adgang til å forklare store tap med en generell henvisning til normaltapsårsaker, så lenge staten ikke finner konkrete bevis for andre årsaker enn rovdyr.
Side 3 av 7 Staten anket dommen, men også i ankesaken i lagmannsretten i november 2013 ble dommen opprettholdt. Det er forventet at denne dommen vil få stor prinsipiell betydning dersom den blir stående uten at den ankes videre. Sauenæringa i Folldal er strekt berørt av rovviltkonflikten og har også har vært berørt av endret forvaltningspraksis på erstatninger etter 2008. I forbindelse med et åpent møte om dette i oktober 2013 ble utarbeidet en del statistikk over lokale erstatningsoppgjør. Tabell: Reduksjoner i erstatningsoppgjøret sauebønder Folldal 2008 2012 (kilde rovbasen) Antall søknader om erstatning fra Tap utover normaltap som ikke ble erstatta Folldalsbønder Antall søyer Antall lam Erstatningsoppgjøret 2008 44 16 106 Erstatningsoppgjøret 2009 48 2 0 Erstatningsoppgjøret 2010 45 14 86 Erstatningsoppgjøret 2011 41 12 81 Erstatningsoppgjøret 2012 34 20 91 Tabellen viser at for åra 2008, 2010, 2011 og 2012 er gjennomført reduksjoner i erstatning for tap utover normaltap for en andel av erstatningssøknadene der fylkesmannen har ment det ikke har foreligget tilstrekkelig dokumentasjon med kadaver. Det er gjennomført reduksjoner på for eksempel 50% eller 75% uten at fylkesmannen har drøftet hva som eventuelt kan være alternativ årsak til tap. Dette er samme problemstilling som rettssaken der Ola Krokann nå har vunnet fram i tingretten og lagmannsretten. For erstatningsåret 2010 i Folldal er tatt en grundigere gjennomgang av hver enkelt sak. Årsaken til at året 2010 er valgt for dette, er at 2010 var siste året at fylkesmannen sendte ut kopi av alle vedtaksbrev til kommunene. For 2010 var det i alt 45 sauebønder i Folldal som søkte erstatning. Av disse fikk 19 søknader reduksjon i erstatning til 75% av tap som oversteg normaltap. 26 søknader fikk innvilga erstatning uten annen reduksjon eller avkorting enn normaltap. Reduksjonen for de 19 søknadene som ikke fikk full erstatning utgjorde et samlet tapt erstatningsbeløp på kr 254.830 etter de satser som gjaldt for 2010. For hver enkelt bruker varierte reduksjonen mellom kr 2.998 på det laveste og kr 41.972 på det høyeste. Som man ser av tabellen over er 2010 ganske likt 2008, 2011 og 2012 for tap utover normaltap som ikke er erstatta. Det er derfor grunnlag for å anslå at sauenæringa i Folldal samlet for disse 4 åra har fått redusert erstatningsutbetalingene med cirka 1 million kroner, i forhold til om tap utover normaltap hadde vært erstattet fullt ut. Rådmannens saksvurdering: Utmarksbeiting med sau praktiseres som fribeiting. Sauen slippes ut fra et område og går deretter fritt i beitesesongen, før den sankes inn om høsten. Saueeieren eller beitelaget gjennomfører regelmessig tilsyn, men det er ikke mulig hverken praktisk eller økonomisk å fotfølge hver enkelt sau dag og natt gjennom hele beitesesongen. Kadaver av sau eller lam forsvinner fort grunnet åtseletere som korp, ørn, rev etc.. Iblant kan det være et «tidsvindu» så kort som under ett døgn fra et lam blir drept av rovvilt, til restene er fortært av åtseletere. Og rovdyrskadene er spredd over store områder. Å gjenfinne kadaver drept av rovvilt for at SNO skal kunne dokumentere skadene er derfor meget krevende, og sauenæringa sliter med å gjenfinne nok antall kadaver til å tilfredsstille staten og fylkesmennenes krav til dokumentasjon.
Side 4 av 7 Rovdyrartene har ulikt skademønster. Ulveskader og bjørneskader kjennetegnes ofte av mye skadde dyr og mange kadaver innenfor et avgrenset område og et avgrenset tidsrom. Det blir ofte stor uro i beiteområdet når skadene inntreffer, og sjansen for at tilsynet kan være på rett plass til rett tid og gjenfinne en del av kadavrene er da i større grad tilstede. Slike skader gir også ofte dyreetiske utfordringer med mye stress for beitedyra og ofte mange stygge skader uten at beitedyra blir fullstendig drept. Det er derfor flere årsaker til at man bør være tett opp i situasjonen ved skader forårsaket av ulv eller bjørn. For skader forårsaket av jerv, gaupe eller kongeørn er skadene ofte mere spredd i tid og rom. Jerven avliver ofte med et nakkebitt, noe som innebærer at andelen skadde og halvdøde dyr er vesentlig lavere enn for bjørn og ulv. Tilsvarende gjelder i ganske stor grad også for gaupe (dreper med strupebitt) og kongeørn (dreper med klørne gjennom hodeskallen). Jerven har store revir og vil kunne forflytte seg mange mil på et døgn. Ofte har derfor jerveskadene stor spredning i både tid og rom. Det blir da meget krevende å gjenfinne en tilstrekkelig andel av de drepte dyra før åtseletere har fortært restene. Å gjenfinne 5% av rovdyrdrepte sauer som er cirka det nivået som kreves, kan synes som en overkommelig oppgave i teorien, men i praksis er det av overnevnte årsaker ikke enkelt hverken i Folldal eller andre plasser. Områder som Folldal med stor andel skader forårsaket av jerv og kongeørn, har derfor utfordringer når erstatningsoppgjøret vektlegger gjenfinning og dokumentasjon av kadaver som stort sett eneste kriterium. Folldal Sau og Geit har siden 2009 hatt et kadaverhund prosjekt med økonomisk støtte fra fylkesmannen. Prosjektet har klart bidratt til at flere kadaver gjenfinnes, men funn av flere kadaver har likevel ikke medført at dokumentasjonsgraden har blitt stor nok til at fylkesmannen har gitt full erstatning. I 8 i gjeldende erstatningsforskrift åpnes for at fylkesmannen kan utvise skjønn og ta hensyn til blant annet forekomst av rovvilt i beiteområdet både inneværende og foregående år, andre dokumentasjoner av rovdyrskader enn i egen besetning etc. Kravet til en viss prosent av tapet dokumentert som gjenfunnet kadaver bekreftet med rovdyrskade kommer ikke fra forskriften, men er en praksis forvaltningen har etablert etter eget skjønn. De siste års erstatningsoppgjør oppleves sett fra lokalt ståsted som urettferdige og tilfeldige. Teoretiske beregninger av dokumentasjonsgraden for beitelag og enkeltbesetninger gir tilfeldige utslag, og det som av beitenæringa oppleves som urettferdige sjablongmessige reduksjoner i erstatning. I tillegg til det økonomiske tapet dette gir, oppleves uretten av mange beitebrukere som en mistenkeliggjøring i en situasjon der beitebrukerne allerede er påført store ulemper og ekstra arbeidsbelastning med å håndtere rovdyrskadene. Enhver søknad om erstatning må selvsagt underlegges et kritisk skjønn for å etterprøve om det er sannsynlig at tapet skyldes rovdyr. Men så lenge kun 4-5% av tapet har sikker rovdyrdokumentasjon og øvrige cirka 95% av tapet erstattes ut fra et skjønn, blir kvaliteten på skjønnet alt for dårlig når dokumentasjonsgraden er eneste kriterium. Da vil det ofte være rene tilfeldigheter som avgjør om hver enkelt besetning bikker over eller under den fastsatte prosentgrensa. Høringsutkastet går i riktig retning når man åpner for å trekke inn husdyrfaglige data og individopplysninger fra besetningen i erstatningsoppgjøret, samtidig som kravet til dokumentasjon gjennom funn av kadaver tones noe ned. En utfordring med dagens organisering av erstatningsoppgjøret er at det er lagt til miljøvernmyndigheten og ikke til landbruksmyndigheten. Hos miljøvernmyndigheten rekrutteres personell med kompetanse på vilt og rovdyr. Vanligvis er den husdyrfaglige og småfefaglige kompetansen ikke tilstede. Særlig dersom forskriften endres slik at det husdyrfaglige i større grad skal trekkes inn i skjønnet, vil trenges landbruksfaglig kompetanse.
Side 5 av 7 Et alternativ kan være å flytte saksbehandlinga over til fylkesmannens landbruksavdeling. Et annet og ennå bedre alternativ vil være å flytte enten forberedende saksbehandling eller hele vedtaksmyndigheten over til kommunal landbruksforvaltning. De kommunale landbruksforvaltningene forvalter andre tilskuddsordninger som produksjonstilskudd og organisert beitebruk i tillegg til at det besittes kunnskap om lokale forhold, og alt dette kan trekkes inn i skjønnsutøvelsen. Allerede forvaltes andre erstatningsordninger som avlingsskade, vinterskade på eng etc. lokalt. Selve bestandsforvaltninga av rovdyra egner seg dårlig for lokal forvaltning i kommunene, da rovdyra har revir som er for store og som går på kryss og tvers av kommunegrenser. Men i erstatningsoppgjøret er det hver enkelt sauebesetning og hvert enkelt beitelag som skal være i fokus, og dette området innenfor rovdyrpolitikken egner seg derfor godt for lokal forvaltning på kommunenivå. Innstilling: Forvaltningsstyret tilråder kommunestyret å gjøre følgende vedtak: Det gis følgende høringsuttalelse på forslag til ny forskrift om erstatning for tap og følgekostnader når husdyr blir drept eller skadet av rovvilt: Folldal kommune stiller seg positiv til de foreslåtte endringer i forskriften. Det er ønskelig at kravet til dokumentasjoner gjennom gjenfinning av kadaver og vektlegging av dokumentasjonsgraden i prosent tones noe ned, mens besetningsdata og skjønn rundt husdyrholdet vektlegges i større grad. Et fornuftig skjønn etter ny forskrift krever husdyrfaglig og landbruksfaglig kompetanse, og ikke først og fremst rovdyrfaglig kompetanse slik fylkesmannens miljøvernavdelinger besitter. Saksbehandling bør legges til forvaltningsorgan med landbrukskompetanse. Det bør vurderes om hele eller deler av saksbehandlinga kan legges til kommunal landbruksforvaltning. I erstatningsoppgjøret er det hver enkelt sauebesetning og hvert enkelt beitelag som skal være i fokus, og dette området innenfor rovdyrpolitikken egner seg derfor godt for lokal forvaltning. Det forutsettes at kommunene eventuelt kompenseres økonomisk for oppgaven. Erstatningsoppgjørene for sau drept av rovvilt i Folldal årene 2008, 2010, 2011 og 2012 inneholder omfattende sjablongsmessige reduksjoner. Det vises til dommer i tingretten og lagmannsretten på søksmål fra Ola Krokann, Oppdal. Staten har ikke adgang til sjablongmessige reduksjoner i erstatningene under henvisning til normaltapsårsaker, så lenge staten ikke finner konkrete bevis for andre årsaker enn rovdyr. Med henvisning til dom i tingretten og lagmannsretten bes om en ny gjennomgang av erstatningsoppgjøra for Folldal 2008, 2010, 2011 og 2012. Behandling i Forvaltningsstyret 18.11.2013: Innstillingen ble enstemmig vedtatt. Vedtak i Forvaltningsstyret 18.11.2013: Forvaltningsstyret tilråder kommunestyret å gjøre følgende vedtak:
Side 6 av 7 Det gis følgende høringsuttalelse på forslag til ny forskrift om erstatning for tap og følgekostnader når husdyr blir drept eller skadet av rovvilt: Folldal kommune stiller seg positiv til de foreslåtte endringer i forskriften. Det er ønskelig at kravet til dokumentasjoner gjennom gjenfinning av kadaver og vektlegging av dokumentasjonsgraden i prosent tones noe ned, mens besetningsdata og skjønn rundt husdyrholdet vektlegges i større grad. Et fornuftig skjønn etter ny forskrift krever husdyrfaglig og landbruksfaglig kompetanse, og ikke først og fremst rovdyrfaglig kompetanse slik fylkesmannens miljøvernavdelinger besitter. Saksbehandling bør legges til forvaltningsorgan med landbrukskompetanse. Det bør vurderes om hele eller deler av saksbehandlinga kan legges til kommunal landbruksforvaltning. I erstatningsoppgjøret er det hver enkelt sauebesetning og hvert enkelt beitelag som skal være i fokus, og dette området innenfor rovdyrpolitikken egner seg derfor godt for lokal forvaltning. Det forutsettes at kommunene eventuelt kompenseres økonomisk for oppgaven. Erstatningsoppgjørene for sau drept av rovvilt i Folldal årene 2008, 2010, 2011 og 2012 inneholder omfattende sjablongsmessige reduksjoner. Det vises til dommer i tingretten og lagmannsretten på søksmål fra Ola Krokann, Oppdal. Staten har ikke adgang til sjablongmessige reduksjoner i erstatningene under henvisning til normaltapsårsaker, så lenge staten ikke finner konkrete bevis for andre årsaker enn rovdyr. Med henvisning til dom i tingretten og lagmannsretten bes om en ny gjennomgang av erstatningsoppgjøra for Folldal 2008, 2010, 2011 og 2012. Behandling i Kommunestyret 12.12.2013: Representanten Ståle Støen (SV) fremmet følgende endrings- og tilleggsforslag: Fjerne «noe» i 2. avsnitt. «Kommunestyret i Folldal foreslår at saksbehandlinga knytta til søknader om erstatning for rovdyrdrept beitedyr, legges til kommunal landbruksforvaltning.» «Kommunene kompenseres fullt ut for oppgaven» Videre foreslås det å føye til året 2009 i 1. linje i siste avsnitt og samme i siste setning fordi det også var betydelig redusert erstatning for til sammen 12 brukere i 2009. Innstillingen ble enstemmig vedtatt med endringer foreslått av Støen. Vedtak i Kommunestyret 12.12.2013: Det gis følgende høringsuttalelse på forslag til ny forskrift om erstatning for tap og følgekostnader når husdyr blir drept eller skadet av rovvilt: Folldal kommune stiller seg positiv til de foreslåtte endringer i forskriften. Det er ønskelig at kravet til dokumentasjoner gjennom gjenfinning av kadaver og vektlegging av dokumentasjonsgraden i prosent tones ned, mens besetningsdata og skjønn rundt husdyrholdet vektlegges i større grad. Et fornuftig skjønn etter ny forskrift krever husdyrfaglig og landbruksfaglig kompetanse, og ikke først og fremst rovdyrfaglig kompetanse slik fylkesmannens miljøvernavdelinger
Side 7 av 7 besitter. Saksbehandling bør legges til forvaltningsorgan med landbrukskompetanse. Kommunestyret i Folldal foreslår at saksbehandlinga knytta til søknader om erstatning for rovdyrdrept beitedyr, legges til kommunal landbruksforvaltning. I erstatningsoppgjøret er det hver enkelt sauebesetning og hvert enkelt beitelag som skal være i fokus, og dette området innenfor rovdyrpolitikken egner seg derfor godt for lokal forvaltning. Kommunene kompenseres fullt ut for oppgaven. Erstatningsoppgjørene for sau drept av rovvilt i Folldal årene 2008, 2009, 2010, 2011 og 2012 inneholder omfattende sjablongsmessige reduksjoner. Det vises til dommer i tingretten og lagmannsretten på søksmål fra Ola Krokann, Oppdal. Staten har ikke adgang til sjablongmessige reduksjoner i erstatningene under henvisning til normaltapsårsaker, så lenge staten ikke finner konkrete bevis for andre årsaker enn rovdyr. Med henvisning til dom i tingretten og lagmannsretten bes om en ny gjennomgang av erstatningsoppgjøra for Folldal 2008, 2009, 2010, 2011 og 2012.