ENDELIG TILSYNSRAPPORT Malvik kommune Tema for tilsynet: Kommunen som tilsynsmyndighet etter barnehageloven
Innholdsfortegnelse 1. Innledning... 3 1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 3 1.2 Tema for tilsynet... 3 1.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 3 2. Kommunen som tilsynsmyndighet... 4 2.1 Rettslig grunnlag... 4 2.2 Fylkesmannens undersøkelser... 6 2.3 Fylkesmannens vurderinger og konklusjon... 7 3. Frist for retting av lovbrudd... 8 4. Rett til innsyn... 8 Vedlegg... 9
1. Innledning 1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet I henhold til barnehageloven (lov av 17. juni 2005 nr. 64) 9 annet ledd har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er et lovlighetstilsyn jf. kommuneloven (lov av 25. september 1992 nr. 107) 60 b. Der Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd. Tilsynet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. 1.2 Tema for tilsynet Kommunen som lokal barnehagemyndighet har et overordnet ansvar for å sikre at barn får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Formålet med Fylkesmannens tilsyn med kommunens lovpålagte oppgaver som barnehagemyndighet er å bidra til å sikre etterlevelse av regelverket og derigjennom kvaliteten på barnehagetilbudet. Tilsynet skal også tilrettelegge for forbedring og bidra til økt kunnskap. Tema for tilsynet er kommunen som tilsynsmyndighet etter barnehageloven 16 jf. 8 første ledd. 1.3 Om gjennomføringen av tilsynet Fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gjennomføres tilsynet av rådgiver Anne Kirsti Welde og seniorrådgiver Liv Johnsen (tilsynsleder). Tilsynet med Malvik kommune er et planlagt, stedlig tilsyn i henhold til Fylkesmannens tilsynsplan. Tilsynet ble åpnet gjennom brev av 19. september 2014. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Dokumentene som inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet fremgår av vedlegg til rapporten. Stedlig tilsyn ble gjennomført 12. november 2014. Det ble avholdt intervjuer med: kommunalsjef Ester Sandtrø rådgiver, rådmannens stab Gro Hovde Fiksdahl virksomhetsleder Ann Kristin Aalberg
styrer Hommelvik barnehage styrer Sjølyst FUS barnehage AS Foreløpig tilsynsrapport ble oversendt Malvik kommune 12. februar 2015. Kommunens tilbakemelding på rapporten ble mottatt 6. mars 2015. Kommunen har ingen innvendinger mot innholdet i foreløpig rapport. Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av lovbrudd avdekket under tilsynet, jf. kommuneloven 60 d. Fristen for retting er 11. mai 2015. Tilsynsrapporten gir ingen fullstendig vurdering av kommunen som barnehagemyndighet og tar bare utgangspunkt i status på tidspunktet for rapporten. 2. Kommunen som tilsynsmyndighet 2.1 Rettslig grunnlag Barnehageloven 8 første ledd: «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.» Barnehageloven 16: «Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. I stedet for eller i tillegg til stenging av virksomheten, kan kommunen bruke økonomiske reaksjoner overfor ikke-kommunale barnehager dersom krav etter 14 a, eller forskrift i medhold av samme bestemmelse, ikke er overholdt. Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen.» Etter barnehageloven 8 første ledd skal kommunen gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Det følger av forarbeidene til barnehageloven, Ot.prp.nr. 72 (2004-2005), at kommunen ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn skal påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med kravene som stilles i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Barnehageloven gir kommunen tre sentrale virkemidler
som skal bidra til at barnehagene etterlever loven - veiledning, godkjenning og tilsyn. Virkemidlene må ses i sammenheng, slik at kommunen samlet sett bruker dem på en slik måte at det sikrer at barnehagene drives i tråd med regelverket. Barnehageloven 16 første ledd legger det lokale tilsynsansvaret til kommunen. Kommunestyret har det øverste tilsynsansvaret med den kommunale forvaltningen og kan delegere avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker og i bestemte sakstyper, jf. kommuneloven 6, 10 nr. 2 og 23 nr. 4. Barnehageloven har ingen bindende regler for omfang og metode for kommunens tilsyn med barnehagene. Kommunen vurderer selv, ut fra lokale forhold og risikovurderinger, hvordan og hvor ofte tilsyn gjennomføres. Kommunen tar, på bakgrunn av sin kunnskap om barnehagene, stilling til i hvilke barnehager risikoen for lovbrudd er størst og innenfor hvilke lovtema sannsynligheten for og konsekvensene av lovbrudd er størst. For at kommunen skal kunne påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk jf. barnehageloven 8 første ledd, må tilsynet gjennomføres på en slik måte at det er egnet til å bidra til regelverksetterlevelse. Dette forutsetter at kommunen har oversikt over hvilke lovkrav kommunen fører tilsyn med i medhold av 16, har riktig forståelse av reglene og innhenter opplysninger som gjør den i stand til å vurdere om reglene etterleves. Tilsynet skal være egnet til å avdekke og rette opp lovbrudd hos barnehagene. Dette innebærer at kommunen må ta stilling til lovlighet i tilsynet og følge opp at lovbrudd rettes. Avdekker kommunen ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan kommunen gi pålegg om retting, jf. barnehageloven 16 annet ledd. Dersom fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Pålegg om retting og vedtak om stenging etter barnehageloven 16 annet ledd er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. For avgjørelser som regnes som enkeltvedtak gjelder de generelle saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV VI. Dette innebærer at blant annet reglene om forhåndsvarsling ( 16), kravet til skriftlighet ( 23) og kravet til begrunnelse ( 24 og 25) kommer til anvendelse. Videre følger det av forvaltningsloven 27 tredje ledd at enkeltvedtaket (eller underretningen om enkeltvedtaket) skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåten ved klage, adgangen til å se sakens dokumenter jf. 18-19 og til å be om utsatt iverksetting dersom dette er aktuelt jf. 42. Av departementets merknader til barnehageloven 16, Ot.prp. nr. 76 (2002 2003) og Ot.prp. nr. 72 (2004 2005), fremkommer det at også kommunens veiledning i henhold til 8 første ledd kan bidra til endring av forhold slik at det ikke blir nødvendig å gi pålegg om retting eller vedta stenging. Kommunen
foretar en konkret vurdering av hvilke virkemidler som er mest hensiktsmessig for å oppnå regelverksetterlevelse. 2.2 Fylkesmannens undersøkelser Det fremgår av den tilsendte dokumentasjonen og opplysninger i intervju at kommunen innhenter informasjon om barnehagene på ulike måter, blant annet gjennom årsplaner, regnskap, innrapporteringer, virksomhetsplaner, årsrapporter, årsmeldinger, vedtekter, barnehagenes hjemmesider, ekstern vurdering, brukerundersøkelser, klagesaker, gjennom arbeidet med samordnet opptak, tidlig innsats og tildeling av kommunale tilskudd, i faste møtepunkter, herunder faste styrermøter der både kommunale og ikke-kommunale barnehager deltar, møter med eksterne samarbeidspartnere, rådmannens utviklingsdialog med virksomheten, enhetsbesøk samt dialog på telefon og e-post. Malvik kommune har utarbeidet Rutiner for arbeid med tilsyn i barnehager i Malvik kommune, Rutiner for arbeid med hendelsesbaserte tilsyn i Malvik kommune, Tidsplan for tilsyn i barnehagene i Nea-regionen 2014 2015 samt mal for varsel om tilsyn og tilsynsrapport. Videre har Fylkesmannen fått tilsendt kommunens delegasjonsreglement vedtatt i K-sak 43/95, sist endret i K-sak 07/05. Kommunene i Nea-regionen, som Malvik kommune er en del av, samarbeider om gjennomføringen av tilsynene. Av dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet fremgår det at tilsynsbesøket gjennomføres av enten en representant fra Malvik kommune og en representant fra en av de øvrige kommunene i Nea-regionen eller representanter fra to av de øvrige kommunene i regionen. Tidsplanen for tilsyn i regionen viser hvem som skal gjennomføre tilsynene, hvilke barnehager det skal føres tilsyn med og når tilsynene skal gjennomføres. Det fremgår av rutinen for tilsyn at planlagte, stedlige tilsyn med barnehagene i Nea-regionen gjennomføres annet hvert år. Rutinen beskriver videre metoden for tilsynet. I forkant av tilsynet sendes varsel om tilsyn med angivelse av tema for tilsynet og hvilken dokumentasjon kommunen trenger. Tilsynene omhandler flere tema, blant annet kravene til politiattest, samarbeidsutvalg og foreldreråd, barns rett til medvirkning, barnehagens vedtekter, bemanningen og barnehagens innhold. De som gjennomfører tilsynsbesøket kontrollerer opplysningene som fremkommer under tilsynet og utarbeider skriftlig tilsynsrapport. Det fremgår av dokumentasjonsgrunnlaget og opplysninger i intervju at kommunalsjef gir pålegg om retting. Rådgiver eller virksomhetsleder i kommunen følger opp at lovbrudd rettes. Informasjon om tilsynene og eventuelle lovbrudd som er avdekket legges fram for utvalg for Oppvekst og Kultur. Av de fem tilsendte tilsynsrapportene, er det gitt pålegg om retting i 3 av tilsynene.
2.3 Fylkesmannens vurderinger og konklusjon Det er Fylkesmannens oppfatning at Malvik kommune har god kunnskap om barnehagene i kommunen. Kommunen har mange kilder til informasjon om den enkelte barnehage og til å vurdere om regelverket er kjent, forstått og overholdt på barnehagenivå. Kommunen har jevnlige møter med styrerne i de kommunale og ikke-kommunale barnehagene. Veiledning gis i både faste møtepunkter og i dialog med den enkelte barnehage. I tillegg til veiledning, har Malvik kommune valgt tilsyn som virkemiddel for å påse at barnehagene drives i tråd med barnehageloven, jf. barnehageloven 16 jf. 8 første ledd. Stedlig tilsyn gjennomføres i tråd med rutinen for arbeid med tilsyn i kommunen og tidsplanen for tilsyn i regionen. Både organiseringen av tilsynene og øvrig arbeid, for eksempel godkjenningsarbeidet, viser at kommunen har et bevisst forhold til eier- og myndighetsrollen. I kommunen er det både kommunale og ikke-kommunale barnehager. Av dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet fremgår det at kommunens tilsynsvirksomhet gir likebehandling av de kommunale og ikke-kommunale barnehagene. Tilsynene gjennomføres i stor grad med samme tilsynstema og fast frekvens. Det opplyses under intervju at blant annet tema for tilsyn og hyppigheten av tilsynene vurderes revidert. For at kommunens tilsyn skal være egnet til å påse regelverksetterlevelse, må den kunnskapen kommunen har om den enkelte barnehage brukes til å vurdere behovet for tilsyn. Fylkesmannen ser at kommunens tilsyn i enda større grad kan innrettes slik at det gjennomføres i tråd med konkrete vurderinger av risiko for lovbrudd og behov for tilsyn. Malvik kommune tar stilling til lovlighet i sine tilsyn og formidler tilsynsresultatene skriftlig til barnehagene. Fylkesmannen har som nevnt mottatt tre tilsynsrapporter der det er gitt pålegg om retting, jf. barnehageloven 16 annet ledd. Alle vedtakene er gjort skriftlig. Dette er i tråd med forvaltningsloven 23. Videre inneholder vedtakene begrunnelse som viser til det rettslige og faktiske grunnlaget for enkeltvedtaket. Dette er i samsvar med forvaltningsloven 24 og 25. Derimot inneholder ikke enkeltvedtakene informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåten ved klage, retten til å se sakens dokumenter jf. 18-19 og adgangen til å be om utsatt iverksetting i henhold til 42. Dette er i strid med forvaltningsloven 27 tredje ledd. Av dokumentasjonsgrunnlaget og opplysninger i intervju fremgår det videre at kommunen ikke har varslet part i saken før vedtak om pålegg om retting er fattet. Dette er i strid med forvaltningsloven 16.
3. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 2 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Malvik kommune frist for å rette lovbruddene avdekket under tilsynet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 11. mai 2015. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at lovbruddet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg om retting er aktuelt å vedta etter utløpet av rettefristen i denne rapporten: Kommunen skal gjennom sine tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige, jf. barnehageloven 16 jf. 8 første ledd. Barnehageloven 16 annet ledd gir kommunen hjemmel til å gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold som avdekkes under tilsynet. Pålegg om retting er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. For enkeltvedtak skal forvaltningslovens saksbehandlingsregler i kapittel IV VI følges, jf. forvaltningsloven 3 første ledd. Pålegget innebærer at: a) Malvik kommune skal varsle part i saken i tråd med forvaltningsloven 16 før enkeltvedtak treffes. b) Malvik kommunes enkeltvedtak om pålegg om retting (eller underretningen om enkeltvedtaket) skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage, adgangen til å se sakens dokumenter i henhold til 18-19 og til å be om utsatt iverksetting i henhold til 42, jf. forvaltningsloven 27 tredje ledd. 4. Rett til innsyn Malvik kommune har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 19.
Vedlegg Dokumentene som er sendt inn av Malvik kommune, jf. kommuneloven 60 c Organisasjonskart for Malvik kommune Malvik kommunes delegasjonsreglement Årsmelding 2013 virksomhet barnehage Utviklingsplan 2014 2015 for virksomhet barnehage Kommuneplanens samfunnsdel Kommunale dokumenter om tildeling av tilskudd, foreldrebetaling og godkjenning av barnehager Rutiner for arbeid med tilsyn i barnehager i Malvik kommune Rutiner for arbeid med hendelsesbaserte tilsyn i Malvik kommune Maler for varsel om tilsyn og tilsynsrapport Tidsplan for tilsyn i barnehagene i Nea-regionen 2014-2015 Tilsynsrapporter etter tilsyn etter barnehageloven, 5 siste rapporter Skriftlig redegjørelse for hvordan Malvik kommune skaffer seg informasjon om barnehagene i kommunen og på hvilken måte kommunen arbeider for å påse at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven med forskrifter Kommunens tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport