Side 1 av 5 Vedtak i Lotterinemnda 16.10.2007 Sak 2007013 ABC Startsiden - klage over vedtak med pålegg om stans av ulovlig markedsføring og formidling av ulovlig lotteri, lotteriloven 14 a, 14 c og 11 Sakens bakgrunn Lotteri- og stiftelsestilsynet har etter kontroll avdekket at nettsiden www.startsiden.no inneholdt en pekesamling med liste og direkte lenker til og omtale av lotteri og pengespill som ikke har tillatelse i Norge. Lotteri- og stiftelsestilsynet har i brev av 19. mars 2007 varslet ABC Startsiden at tilsynet med hjemmel i lotteriloven 14 a, 14 c jf. 11, vil treffe vedtak om stans av all markedsføring og formidling av lotteri som ikke har tillatelse, da dette er i strid med lotteriloven. Videre varsles det at det vil bli ilagt tvangsmulkt på kr 5 000,- per dag fra vedtakets dato og inntil det ulovlige forhold opphører. ABC Startsiden representert ved advokatfirmaet Wiersholm, Mellbye & Bech, har i brev av 26. mars 2007 uttrykt at de er uenig med tilsynet i at det klager kaller en redaksjonell opplisting og vurdering av nettsteder, er markedsføring eller formidling i strid med pengespilloven 2 og lotteriloven 11. Klager ber tilsynet om en nærmere redegjørelse om hva som konkret anses ulovlig samt bakgrunnen for denne konklusjonen og da særlig hva gjelder forholdet til den redaksjonelle frihet. Videre bes tilsynet om å gjøre nærmere rede for hvilke pekere som kreves fjernet, i det pålegget oppfattes som uspesifikt. Klager ber videre om at fristen for å bekrefte at forholdet er brakt til opphør, forlenges fra 2. april til 2. mai. Lotteri- og stiftelsestilsynet redegjør nærmere for bakgrunnen for det varslede vedtaket i brev av 30. mars. Samtidig gir tilsynet fristutsettelse i samsvar med klagers anmodning. Klager har i brev av 19. april gitt en utfyllende tilbakemelding på tilsynets varsel. Det gjøres i brevet rede for ABC Starsidens virksomhet og bakgrunn. Det blir videre fra klager anført at den pekesamlingen det er tale om ikke representerer et brudd på lotteriloven 11, og det gjøres nærmere rede for dette synet. Det anføres at lotteriloven 11 ikke er anvendelig og at anvendelse av lotteriloven 11 i den foreliggende saken uansett vil stride mot ytringsfriheten. Med hjemmel i lotteriloven 14 a og 14 c traff Lotteri- og stiftelsestilsynet 11. mai 2007 vedtak med pålegg om umiddelbar stans av all markedsføring og formidling av lotteri som ikke har tillatelse på www.startsiden.no under pekersamlingen Pengespill. Etter tilsynets vurdering anses dette å være i strid med lotteriloven. Frist å etterkomme pålegget ble satt til 15. mai. I tillegg ble det i pålegget ilagt en tvangsmulkt på kr 5 000,- per dag fra og med 16. mai. Lotteri- og stiftelsestilsynet har i brev av 16. mai gitt det angjeldende pålegget utsatt iverksetting til klagefristen var ute. Lotteri- og stiftelsestilsynets vedtak ble påklaget av ABC Startsiden v/ Wiersholm i brev av 5. juni 2007. I klagen gjøres det rede for hvordan Startsiden ble startet samt hvordan nettstedets virksomhet er bygget opp. Det anføres fra klager at vedtaket ikke har hjemmel i lotteriloven 11, og det hevdes at pekersamlingen ikke rammes av bestemmelsens ordlyd. Subsidiært
Side 2 av 5 anføres det at anvendelse at lotteriloven 11 i denne saken vil utgjøre et brudd på ytringsfriheten etter Grunnloven 100 og EMK art. 10, da det er tale om et inngrep som ikke er nødvendig i et demokratisk samfunn for å nå et legitimt mål. Videre anføres det fra klager at vedtakets innhold ikke er tilstrekkelig klart, slik at etterlevelse vanskeliggjøres. Det vises for øvrig til klagen i sin helhet. I tillegg til å klage, endret ABC Startsiden katalogtjenesten pengespill som følge av tilsynets vedtak. Lenkene til lotteriene fremstår ikke lenger i en liste, men i en skriftelig kontekst. Lotteri- og stiftelsestilsynet har ikke funnet grunn til å omgjøre sitt vedtak og har oversendt klagen til Lotterinemnda for behandling. Vedtak med pålegg om stans av ulovlig markedsføring og formidling av lotteriene som ikke har tillatelse, er av tilsynet i innstillingen gitt oppsettende virkning inntil nemnda har behandlet klagen. Klagen med innstilling fra tilsynet, ble mottatt ved Lotterinemnda 15. juni 2007. Klager har i brev av 22. august til Lotterinemnda kommet med merknader til Lotteritilsynets oversendelse. Det vises til dette brevet i sin helhet. Lovgrunnlaget Det fremkommer av lotteriloven av 24. februar 1995 4 at Lotteri- og stiftelsestilsynet skal føre kontroll med at bestemmelser som er gitt i eller i medhold av denne loven blir overholdt. Det tilligger videre Lotteri- og stiftelsestilsynet å avgjøre saker som er lagt til tilsynet i eller i medhold av lotteriloven, samt å være klageinstans på vedtak truffet av politiet i første instans. Markedsføring og formidling av lotterier er forbudt etter lotteriloven 11. Unntatt fra denne bestemmelsen er markedsføring og formidling av lotterier som ikke trenger tillatelse jf. 7 og lotterier som er gitt tillatelse etter 6 annet ledd.. Lotteriloven 14 a gir bestemmelser om pålegg om retting av ulovlige forhold og opphør og stenging av ulovlig virksomhet. Av bestemmelsen følger det at ved forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov kan Lotteritilsynet gi pålegg til den ansvarlige om å rette det ulovlige forholdet, eller om at den ulovlige virksomheten skal opphøre eller stenge. Ved utferdigelse av pålegg skal det settes en frist for oppfyllelse og gis opplysninger om at vedtaket vil kunne følges opp med forelegg som kan få virkning som rettskraftig dom. 14 c gir Lotteritilsynet hjemmel til å fastsette tvangsmulkt for å få gjennomført et gitt pålegg ved forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av lotteriloven. Lotterinemndas kompetanse fremkommer av lotteriloven 4a, forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret 1-3, og instruks gitt av Kultur- og kirkedepartementet. Lotterinemnda er klageinstans for Lotteri- og stiftelsestilsynets vedtak etter lotteriloven i første instans. Av forvaltningsloven 34 følger det at klageinstansen kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye opplysninger. I dette ligger at klageinstansen fullt ut kan prøve både rettsanvendelsen, saksbehandlingen, faktum og det frie skjønn. Klageinstansen kan selv treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling.
Side 3 av 5 Lotterinemndas vurdering ABC Startsiden sin klage gjelder Lotteri- og stiftelsestilsynets vedtak med pålegg om stans av ulovlig formidling og markedsføring av spill på nettsiden www.startsiden.no. Nettsiden slik den fremsto 11. mai, inneholdt en liste med direkte lenker til og omtale av pengespill og lotterier som ikke har tillatelser i Norge. Nettsiden var etter Lotteri- og stiftelsestilsynets vurdering i strid med lotteriloven 11 og pengespilloven 2 tredje ledd. Lotterinemnda vil presisere at nemndas kompetanse begrenser seg til å behandle klager på vedtak truffet av Lotteri- og stiftelsestilsynet etter lotteriloven som første instans. Dette medfører at Lotterinemnda i angjeldende sak bare kan vurdere om det foreligger brudd på lotteriloven 11 og hvorvidt lotteriloven kan gjøres gjeldende overfor klager. Foreligger det ulovlig markedsføring og formidling? Det følger av lotteriloven 11 at det med unntak som nevnt i 7 er forbudt å drive markedsføring eller formidling av lotterier som ikke er gitt tillatelse etter 6 annet ledd. Det er på det rene at ABC Startsiden sin nettside www.startsiden.no slik den fremstod per 11. mai 2007 inneholdt en pekersamling med lenker til lotteri som ikke har tillatelse og dermed er ulovlig lotteri. Etter Lotteri- og stiftelsestilsynet sin vurdering rammes denne pekersamlingen av lotteriloven 11. Klager hevder på den andre siden at den angjeldende pekersamlingen ikke kan anses å være markedsføring eller formidling. Det anføres i klagen at pekersamlingen er å anse som en kombinasjon av redaksjonelle artikler og søkemotorer som formidler søketreff, og at den ikke rammes av forbudet. Nettsiden slik den fremstod per 11. mai 2007 er i saken dokumentert med en utskrift av selve siden/katalogen pengespill. Overskriften er Pengespill med en etterfølgende tekst: Her finner du noen informasjonstjenester om ulike pengespill, samt pekere til et fåtall utvalgt, populære bookmakere. For å komme i gang, må du etablere en spillkonto på det aktuelle nettstedet. Deretter følger en liste med lenker til og kort omtale av ulike lotteri og pengespill på internett, i hovedsak spilleselskap som ikke har tillatelse i Norge. Nettsiden er senere endret. Lotterinemnda slutter seg til tilsynets redegjørelse i oversendelsesbrevet for bakgrunnen og formålet med bestemmelsen. Slik det blir vist til i pålegg fra Lotteritilsynet er forbudet i lotteriloven mot å markedsføre og formidle lotteri og pengespill som ikke har tillatelse, ikke nærmere presisert i forarbeidene. En alminnelig språklig forståelse av hva som anses som markedsføring i denne sammenheng, vil etter Lotterinemndas oppfatning (jf Lotterinemndas vedtak 2006018) være enhver form for kommunikasjon via et massemedium, som er betalt av en identifiserbar sender og foretatt i den hensikt å fremme salget av et lotteri. Formidling vil etter Lotterinemnda oppfatning favne videre. Meddele, gi eller overføre et budskap eller produkt vil etter en alminnelig språklig forståelse kunne anses som en formidling. Avsender må i denne sammenheng være identifiserbar, men formidlingen må ikke nødvendigvis skje mot vederlag eller annen form for godtgjørelse. Formidlingen må anses være egnet til å fremme omsetningen til de ulovlige
Side 4 av 5 lotteriene. Det er ingen skarp grense mellom hva som er markedsføring og hva som er formidling etter lotteriloven 11. Etterarbeidene som både Lotteritilsynet og klager viser til (Ot.prp. nr 44 (2002-2003) side 45 og 46) gir en nærmere presisering av hva som rammes av forbudet i 11. Det fremkommer her at linker og bannere på norske nettsteder til utenlandske lotteri og pengespill vil rammes av forbudet, uavhengig av om linken er kommersielt motivert eller ikke. Videre heter det at linker i redaksjonelle artikler må antakelig likevel falle utenfor forbudet. Klager har uttalt at etterarbeidene ikke kan tillegges vekt, blant annet fordi å tillegge etterarbeidene vekt ville innebære at regelen gis til tilbakevirkende kraft. Etter Lotterinemndas vurdering kan det være tilfelle der det gis pålegg for et forhold som ligger forut for presiseringen av en regel. Det er ikke tilfelle her. Presiseringen i Ot.prp. nr. 44 er gjort lenge før tilsynets pålegg, og tilsynet har pålagt stans og dagbøter med virkning fremover i tid. Etter Lotterinemndas vurdering vil nettsiden slik den fremsto 11. mai 2007 rammes av forbudet i 11, og nemnda slutter seg i det alt vesentlige til tilsynets vurdering hva angår dette spørsmålet. Nettsiden vil etter nemndas mening være egnet til at fremme omsetningen til de spillene/lotteriene pekersamlingen inneholder, selv om Startsiden fremhever at denne effekten ikke er tilsiktet. Spillene gjøres lett tilgjengelige for brukerne av nettsiden ved at de samles i en oversiktlig liste, i tillegg har listen direkte lenke til de aktuelle nettstedene. Utover dette har ABC Startsiden gitt brukerne veiledning i hvordan sidene kan tas i bruk ved å opplyse om at det må etableres spillkonto på det aktuelle nettstedet. Det kan ikke legges avgjørende vekt på at ABC Startsiden ikke mottar noen form for vederlag eller godtgjørelse for pekersamlingen. Lotterinemnda finner det tvilsomt at pekersamlingen kan anses som markedsføring, men under enhver omstendighet må anses som formidling av ulovlige spill/lotteri. I Ot. prp. nr 44 er det pekt på at lenker i redaksjonelle artikler antakelig faller utenfor forbudet. Det blir fra klager anført at listen er å anse som et redaksjonelt produkt. Det fremheves at klagers tjeneste er langt dypere og mer omfattende enn kun å kunne anses som linker og bannere. Det anføres i klagen at pekerne utgjør kun en begrenset del av tjenesten og at den kommenterte pekersamlingen er å anse som en kombinasjon av redaksjonelle artikler og søkemotorer som formidler søketreff. Lotterinemnda anser at den angjeldende pekersamlingen ikke kan vurderes som en redaksjonell artikkel i denne sammenheng. Slik pekersamlingen i nærværende sak var lagt opp, fremstår siden i hovedsak som en tjeneste som formidler nettadresser til spillsider. Pekersamlingen har etter Lotterinemndas mening for lite redaksjonelt utfyllende tekst og kommentarer til at den alminnelige bruker vil kun oppfatte dette som en redaksjonell artikkel. Etter Lotteritilsynet sitt vedtak av 11. mai har ABC Startsiden endret katalogtjenesten under Pengespill. ABC Startsiden har i stedet for å liste opp spillsidene med navnet til spilleselskapene som overskrift, samlet omtale og opplisting av disse sidene i en tekst under overskriften Spilleselskaper og bookmakere. Lotterinemnda kan etter en gjennomgang av
Side 5 av 5 klagers nettsider før og etter endringene, ikke se at siden kan sies å ha fått et innhold som fyller kravene til en redaksjonell artikkel i denne sammenheng. Lotterinemnda viser til Lotteri- og stiftelsestilsynet sin vurdering hva angår siden slik den fremstår etter endringen og slutter seg i all vesentlighet til denne. Nettsiden vil slik den fremstår i dag også rammes av formidlingsforbudet i lotteriloven 11. Forholdet til ytringsfriheten Det anføres fra klager at den angjeldende pekersamlingen er en ytring som er beskyttet av ytringsfriheten og at det ikke foreligger legitim grunn til å gripe i denne i dette særlige tilfelle. Det skal foreligge tungtveiende samfunnsmessige hensyn dersom det fra lovgiver skal innføres begrensinger i den såkalte materielle ytringsfriheten. Lotteriloven 11 med sitt forbud mot markedsføring og formidling, er å anse som en slik begrensing. Lotterinemnda finner at det klart foreligger samfunnsmessige hensyn som legitimerer denne begrensning av lovgiver. I den sammenheng viser nemnda til spilleavhengighet og problemene knyttet til dette, både for samfunnet generelt og den enkelte spiller spesielt. Videre vises det til at formålet med lotteriloven er å sikre at lotteri avholdes i betryggende former under offentlig kontroll, med sikte på å forebygge negative sosiale konsekvenser av lotterier, jf. lotteriloven 1 a. Dette medfører at ytringer i form at kommersiell reklame eller som i nærværende sak pekersamlinger som formidler for lotteri, blir ansett å ha en samfunnsmessig skadelig virkning som ikke har samme grunnlovsvern som politiske, religiøse, moralske og kulturelle ytringer. Lotterinemnda har ved sin vurdering ovenfor kommet til at den angjeldende pekersamlingen er å anse som formidling av ulovlige lotteri på etablerte nettsider som tilbyr spill/lotteri. Nettsiden vil dermed rammes av markedsførings- og formidlingsforbudet i lotteriloven 11 og uten at dette krenker ytringsfriheten etter grunnloven 100 eller EMK art 10. Lotterinemnda finner på bakgrunn av det ovenstående og sakens dokumenter, at Lotteri- og stiftelsestilsynet vedtak om pålegg av stans av lovlig markedsføring og formidling av ulovlig lotteri hva angår lotteriloven, er gyldig. Konklusjon Lotterinemnda har etter en konkret vurdering av sakens opplysninger samt Lotteri- og stiftelsestilsynet skjønnsmessige vurderinger, funnet å ville stadfeste tilsynets vedtak hva angår lotteriloven, jf. forvaltningsloven 34 fjerde ledd. Vedtak Klager gis ikke medhold.