Sammendrag av dommen om Ladbrokes i Oslo tingrett 2008

Transkript

1 Sammendrag av dommen om Ladbrokes i Oslo tingrett 2008 I 2004 utfordret spillselskapet Ladbrokes det norske spillmonopolet da de søkte om å få etablere seg i Norge. Da Ladbrokes fikk avslag, tok de saken videre for Oslo Tingrett. Ladbrokes mente at det norske pengespillmonopolet var i strid med EØS-retten. 1. Det rettslige utgangspunktet Utgangspunktet i norsk rett er at pengespill er forbudt, med mindre det foreligger tillatelse til å drive pengespill med særskilt hjemmel i lov. Etter pengespilloven har statens eget spillselskap, Norsk Tipping, rett til å drive pengespill i forbindelse med idrettskonkurranser og andre konkurranser. Etter totalisatorloven er det stiftelsen Norsk Rikstoto som er den eneste som har konsesjon til å arrangere hesteveddeløp. Andre lotterier og bingo reguleres av lotteriloven. En slik nasjonal ordning vil i det følgende bli omtalt som enerettsmodellen, og de nasjonale spilloperatørene som Norsk Tipping og Norsk Rikstoto vil betegnes som enerettsaktører. 2. Sakens bakgrunn Ladbrokes Ltd. er verdens største bookmaker- og spillselskap og har hovedsete i London. De driver internasjonal virksomhet og hadde ca ansatte i flere land da saken ble ført for Høyesterett i Selskapet eide da ca spillebutikker. En stor del av deres virksomhet foregår over Internett, i form av spill og veddemål. Ladbrokes opplyser på sin nettside at de har ansatte i Storbritannia og totalt (juli, 2013). Antall spillebutikker har nå økt til ca I 2004 søkte Ladbrokes norske myndigheter om å etablere seg i Norge, og å drive og markedsføre sine spilltilbud. Søknaden ble sendt til tre offentlige instanser, Kultur- og kirkedepartementet, Landbruks og matdepartementet og Lotteritilsynet. Søknadene ble avslått, og Ladbrokes anla derfor søksmål for Oslo tingrett. De påstod at vedtakene måtte kjennes ugyldige, da de var i strid med EØSretten. Tingretten oversendte spørsmålet til EFTA-domstolen, som i 2007 ga sin rådgivende uttalelse i saken. En slik uttalelse er ikke bindende for norske domstoler, men skal tillegges vesentlig vekt, jf. bl.a. Finangersaken i Rt s Tingretten bygde i stor grad på EFTA-domstolenes argumentasjon, og inntok flere tekstavsnitt fra deres uttalelse i sine premisser. EFTA-domstolens uttalelse kan leses i sin helhet her. 3. Sakens sentrale spørsmål Det avgjørende spørsmålet i saken er hvorvidt Ladbrokes søknader ble avslått i strid med EØSavtalen, herunder prinsippet om fri etableringsrett (artikkel 31) og prinsippet om fri flyt av tjenester (artikkel 36). Et sentralt vurderingstema for tingretten var hvorvidt et system med en enerettsmodell i pengespill var forenlig med EØS-avtalen. 1

2 Ved eventuell motstrid mellom EØS-retten og den norske lovgivningen, fremgår det av EØS-loven 2 at EØS-retten har forrang, slik at den nasjonale spillovgivningen må vike. 4. Om pengespillområdet på EU/EØS-nivå Det fremgår av EFTA-domstolens uttalelse at pengespillområdet har moralske, religiøse og kulturelle særegenheter som varierer sterkt i ulike medlemsland. Medlemsland tilstås derfor en skjønnsmargin til selv å fastsette for sitt beskyttelsesnivå og egne målsetninger for sin pengespillpolitikk. 5. Generelle krav ved nasjonale unntak for EU/EØS-lovgivningen I praksis er drift av pengespill en tjeneste. En slik økonomisk virksomhet kan i utgangspunktet tilbys på tvers av landegrenser i EU/EØS-samarbeidet som en del av grunnfrihetene om fri flyt av tjenester. Enerettsordninger er derfor en «restriksjon» på retten til fri etablering og fri flyt av tjenester i EØSavtalen. Imidlertid kan restriksjoner aksepteres på nærmere bestemte vilkår. Utgangspunktet er at restriksjonen ikke må virke diskriminerende. Når staten har påvist dette, følger det av rettspraksis at tre vilkår må innfris for at restriksjonen er lovlig og i samsvar med EØS-retten: (1) Restriksjonen må være begrunnet i legitime hensyn (tvingende allmenne hensyn) (2) Restriksjonen må etter sin karakter være egnet til å oppfylle disse hensyn (3) Etter en samlet vurdering må restriksjonen være nødvendig og forholdsmessig I Rt s (avsnitt 90 og 91) uttaler Høyesterett at det er en indre sammenheng mellom de tre kumulative unntaksvilkårene. Argumenter som brukes for å vise at ett vilkår er oppfylt eller ikke, kan også benyttes tilsvarende for et annet vilkår. 6. Tingrettens vurderinger 6.1. Er enerettsmodellen diskriminerende? Tingretten konkluderte med at enerettsmodellen er en restriksjon som ikke er diskriminerende ved at den ikke skiller mellom norske og utenlandske spilloperatører Er enerettsmodellen legitimt motivert? Tingretten utleder pengespillområdet sine formål gjennom å se på aktuelle lover, formålsbestemmelser, lovforarbeider og vitneforklaringer. Følgende hensyn begrunner enerettsmodellen: Motvirke kriminalitet og misligheter Forebygge og verne borgerne mot spilleavhengighet Holde omfanget av pengespill i samfunnet på et moderat nivå Kanalisere spilleaktivitet inn i ansvarlige utløp Effektivisere kontrollen av markedet Forbrukervern 2

3 Forhindre at spillmarkedet skal være gjenstand for privates profitt Muligheten til å lede overskuddet fra pengespill til humanitære og samfunnsnyttige formål EFTA-domstolens vurdering Ifølge EFTA-domstolens uttalelse skal de hensyn som staten anfører som begrunnelse for pengespillovgivningen vurderes opp mot de hensyn som EFTA-domstolen og EU-domstolen har lagt til grunn som legitime hensyn bak restriksjoner på EU/EØS-retten. Videre mente domstolen at de økonomiske hensyn (se punkt og 5.2.8) ikke i seg selv kan anses som en legitim begrunnelse for enerettsmodellen, men kun som en gunstig sidevirkning. Nasjonal lovgivning ivaretar ofte flere hensyn, og tilstedeværelsen av denne gunstige sidevirkningen er i utgangspunktet ikke problematisk. I tillegg fremgår det av EFTA-domstolens redegjørelse at enerettsmodellen kan begrunnes i hensynet til at spillmarkedet ikke skal være gjenstand for privates profitt, men da må spilltilbudet fra monopolinnehaveren inngå i en konsekvent og forsvarlig pengespillpolitikk. Med andre ord vil det være diskriminerende å forby private spilloperatører å avholde avhengighetsdannende pengespill, dersom den statlige og lovlige spilloperatøren tilbyr tilsvarende pengespill Tingrettens vurdering Tingretten finner at disponeringen av økonomisk overskudd til veldedig allmennyttige formål kun er en tilleggsfordel som er EØS-rettslig legitim. I forhold til utformingen av pengespillpolitikken, vurderer tingretten det statlige spilltilbudet i lys av kanaliseringshensynet. Retten finner det godgjort at pengespillpolitikken er formålsmessig i forhold til å forebygge spillavhengighet. Samtidig må det tillates et visst omfang i spilltilbudet for å oppnå kanaliseringseffekten. Etter en samlet vurdering kommer tingretten til at enerettsmodellen er legitimt motivert, og at den bestreber seg på et høyt beskyttelsesnivå Er enerettsmodellen egnet til å oppnå de legitime hensyn? EFTA-domstolens vurdering I denne vurderingen viser domstolen til tidligere praksis, hvor det fremgår at enerettsmodellen må inngå som et ledd i en sammenhengende og konsekvent pengespillpolitikk som er egnet til å oppnå de tilsiktede målsetningene. EFTA-domstolen meddeler videre at enerettsmodellen i utgangspunktet er egnet, men at den må vurderes i forhold til de hensynene staten mener den skal ivareta. EFTA-domstolen konkretiserer at enerettssystemet kun er egnet som middel til bekjempelse av spilleavhengighet hvis systemet er underlagt krav om å drive slik at det tjener til å begrense spilleaktivitet på en sammenhengende og systematisk måte. Likevel tilsier kanaliseringshensynet at 3

4 et relativt omfattende spilltilbud og markedsføring må tillates, såfremt virksomheten utføres på en kontrollert måte Tingrettens vurdering Tingretten analyserer sammenhengen i pengespillpolitikken ved å se nærmere på Norsk Tipping sine ulike spill og deres markedsføring. Et visst omfang i eneaktørenes spilltilbud, mente tingretten var et egnet tiltak for å kunne kanalisere spillere til det regulerte spillmarkedet. Dette mente de ble godtgjort gjennom vitneførselen og rapporten fra London Economics. For å vurdere eneaktørenes spilltilbud så de hen til farlighetsfaktorer som frekvens, interaktivitet, tilgjengelighet, innsatsgrenser, tilbakebetalingsprosent, den sosiale spillesituasjon og visuelle forhold. Videre foretar tingretten en gjennomgang av ulike spill som Norsk Tipping og Norsk Rikstoto tilbyr opp i mot farlighetsfaktorene. Tingretten kommer, samlet sett, til at de norske pengespillene er moderate i en europeisk målestokk. Spill på internett, tilbudt internasjonalt, frembyr langt større risiko for uheldige følger. I forhold til markedsføringen av de norske pengespillene foretar tingretten en tilsvarende analyse. Tingretten finner at markedsføringen gjennomgående var av informativ karakter. Brudd på retningslinjer for markedsføring hadde blitt påtalt og fulgt opp. Samlet sett konkluderer tingretten med at den norske pengespillpolitikken er sammenhengende og konsekvent, da den på den ene siden har tilstrekkelige attraktive spill for å kanalisere spillere, og samtidig holder omfanget av pengespill og markedsføringen på et forsvarlig og moderat nivå Er enerettsmodellen nødvendig og i samsvar med proporsjonalitetsprinsippet? EFTA-domstolens vurdering EFTA-domstolen formulerte det sentrale vurderingstema som et spørsmål om tiltakene går ut over det som er nødvendig for å nå målene som forfølges. En viktig moment er om det beskyttelsesnivå som Norge har valgt, bare kan oppnås med enerettssystemet, eller om andre og mindre inngripende tiltak, som for eksempel et konsesjonssystem, vil være minst like effektive som middel for å nå målet Tingrettens vurdering Tingretten finner det godgjort at enerettsaktørene er underlagt effektive kontrollordninger, både gjennom revisjon, reguleringsbeføyelser, eierbeføyelser og egenkontroll. Ettersom de norske enerettsaktørene har mindre økonomiske incentiv enn det andre private aktører vil ha, gir dette bedre grunnlag for kontroll. I forhold til enerettsmodellen mener retten at mindre inngripende restriksjoner, som for eksempel et kommersielt konsesjonssystem, ikke like godt kan sikre de foreskrevne målsetninger, som eksempelvis målsetningen om at pengespill ikke skal være en kilde til privat profitt. Tingretten konkluderer derfor med at enerettsmodellen er nødvendig og i samsvar med proporsjonalitetsprinsippet. 4

5 7. Konklusjon Etter en samlet vurdering kommer retten til at restriksjonen er legitimt motivert, egnet og nødvendig, og anses forenlig med EØS-avtalens artikler 31 og 36. Rettens konklusjon er at enerettsmodellen, etablert i medhold av pengespilloven og totalisatorloven, utgjør lovlige restriksjoner. Staten har rett til å forby formidling og markedsføring av pengespill fra utlandet, uavhengig av om spillene er lovlige i deres hjemstat eller ikke. Når lovene er forenlige med EØSavtalens artikler 31 og 36, er det heller ikke grunnlag for å kjenne de nevnte vedtak ugyldig. Dommen var enstemmig. Staten ved Kulturdepartementet og Landbruks og matdepartementet ble frifunnet. Les dommen i sin helhet her. 8. Følger Ladbrokes anket dommen, men trakk sitt søksmål etter at EU-domstolen vurderte en lignende sak i Bwin og Santa Casa, hvor de kom til et resultat som var i Ladbrokes disfavør. Denne dommen kan leses i sin helhet her. Etter Ladbrokessaken har ingen tilsvarende aktører søkt om å etablere seg i Norge for å tilby sine pengespill. 5