Fylkesmannen i Aust-Agder. Utdannings- og justisavdelingen. Tilsyn høsten 2013 TILSYNSRAPPORT

1 Fylkesmannen i Aust-Agder Utdannings- og justisavdelingen Tilsyn høsten 2013 TILSYNSRAPPORT Voksnes rett til grunnskoleopplæring opplæringsloven 4A-1 Arendal kommune Vår referanse: 2013/3288 KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Enhetsleder Joanna Derdowska FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: Rådgiver Cecilie Thorbjørnsen Mork Rådgiver Tone G. Sandnesaunet Rådgiver Janne Duesund, tilsynsleder

2 Innhold 1. Tema, bakgrunn og formål for tilsynet... 3 1.1 Tema for tilsynet... 3 1.2 Bakgrunn for tilsynet... 3 1.3 Formål for tilsynet... 4 2. Gjennomføring av tilsynet... 4 2.1 Rettslig grunnlag... 4 2.2 Om metode og omfang... 4 2.3 Tilsynets gang... 5 3. Hva er kontrollert i tilsynet?... 5 3.1 Krav om at kommunen har et forsvarlig system... 5 3.1.1 Rettslig krav... 5 3.1.2 Dokumentasjon og vurdering... 7 3.1.3 Fylkesmannens konklusjon... 8 3.2 Voksnes rett til grunnskoleopplæring... 9 3.2.1 Rettslig krav... 9 3.2.2 Dokumentasjon og vurdering... 11 3.2.3 Fylkesmannens konklusjon... 13 4. Pålegg om endring... 15 5. Oppfølging av tilsynsresultatene... 15 6. Avslutning av tilsynet... 15 Oversikt over tilsendt dokumentasjon... 16

3 1. Tema, bakgrunn og formål for tilsynet 1.1 Tema for tilsynet Tilsynet skal kontrollere om kommunen som skoleeier oppfyller voksnes rett til grunnskoleopplæring etter opplæringslova (oppll.) kapittel 4A. Fylkesmannen vil også se på om saksbehandlingen er i samsvar med reglene i forvaltningsloven. Tilsynet vil dessuten kontrollere om skoleeier har etablert og implementert et forsvarlig system for å sikre at voksne får oppfylt sine rettigheter, jf. kravet til internkontrollsystem i oppll. 13-10 jf. 4A-4 første ledd. Fylkesmannen har i dette tilsynet ikke undersøkt om kommunen oppfyller de voksnes rett til spesialundervisning på grunnskolens område, jf. oppll. 4A-2. 1.2 Bakgrunn for tilsynet Voksnes rett til opplæring er et prioritert område for tilsyn. Utdanningsdirektoratet har gitt Fylkesmannen i Aust-Agder i oppdrag å føre tilsyn med dette temaet i 2012. Opplæringslova kapitel 4A, «Opplæring spesielt organisert for vaksne», kom inn i opplæringslova i år 2000. Innføring av voksnes rett til grunnskoleopplæring var blant annet begrunnet i ønsket om at alle skal ha grunnleggende og viktige ferdigheter, for eksempel lesing. Slike grunnleggende ferdigheter er avgjørende for enkeltpersoners deltakelse i arbeidslivet og samfunnet for øvrig. I dag finnes det et stort antall voksne som ikke har fullført eller ikke har fått et godt nok utbytte av grunnskoleopplæringen eller videregående opplæring. Retten til opplæring for voksne skal sørge for at den enkelte får dekket sitt utdanningsbehov, og at samfunnet derigjennom får dekket sitt behov for kvalifisert arbeidskraft. Riksrevisjonens rapport fra 2007 viser at: Bare en fjerdedel av kommunene har kartlagt behovet for grunnskoleopplæring for voksne. Omtrent halvparten av kommunene har informert innbyggerne sine om opplæringsrettighetene etter kapittel 4A i opplæringslova. En tredjedel av kommunene hadde ikke etablert noe grunnskoletilbud for voksne i 2007. På landsbasis var det i 2012/2013 registrert 5 882 voksne deltakere i ordinær grunnskoleopplæring. Dette er 234 flere enn forrige skoleår. 86 prosent av disse var minoritetsspråklige. Det var 315 kommunen med deltakere i grunnskoleopplæringen for voksne, en økning på 8 kommuner fra året før. Rapporten fra Riksrevisjonen understreker at det er viktig at målgruppen får kjennskap til rettighetene sine, slik at de har mulighet til å etterspørre opplæring. Det er dessuten viktig å se dette i lys av at mange i denne gruppen har svake grunnleggende ferdigheter og vil ha vanskeligheter med å finne frem til offentlige tjenester på egenhånd.

4 Resultatene fra PIAAC 2013 11 viser at voksne i Norge har god kunnskap i å lese, regne og løse oppgaver med IKT. Undersøkningen viser samtidig at det er store forskjeller mellom aldersgruppene, og at den yngste aldersgruppen (16-24 år) har relativt lav scor i lesekunnskap og forståelse av tall. Sammenlignet med tidligere undersøkelser har det også vært en nedgang over tid i alle aldersgrupper når det gjelder regning og lesing. Nedgangen er tydeligst for lesing. 35 prosent av innvandrerne scorer på nivå 1 eller lavere i lesetesten, mot 9 prosent av de som er født i Norge. 1.3 Formål for tilsynet Tilsynsoppgavene til Fylkesmannen skal bidra til at Stortingets beslutninger slik de er nedfelt i lov gjennomføres av kommunen som ansvarlig. I opplæringssektoren er hovedformålet med tilsynet å sikre rettigheter til opplæring i samsvar med opplæringslovas krav. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetskontroll. Det overordnede målet med dette tilsynet er å sikre at voksne som har rett på grunnskoleopplæring, skal få det tilbudet de har krav på etter loven. Gjennom kontroll med om kommunen følger lovkravene på dette området, skal eventuelle lovstridig praksis avdekkes. Gjennom eventuelle pålegg om endring skal slike forhold rettes opp. 2. Gjennomføring av tilsynet 2.1 Rettslig grunnlag Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunen oppfyller de pliktene de er pålagt i eller i medhold av opplæringslova, jf. oppll. 14-1 jf. 4A-10. Fylkesmannen skal ha tilgang på dokumentasjon uten hinder av taushetsplikt, jf. kommuneloven 60 c. 2.2 Om metode og omfang Tilsynsvirksomheten innebærer utøvelse av offentlig myndighet og er lovregulert. Kravene til myndighetsutøvelsen følger dels av ulovfestede regler og prinsipper knyttet til forsvarlig saksbehandling i forvaltningen. I tillegg kommer lovfestede regler i ulike lover der forvaltningsloven er mest sentral. Kravene skal ivareta rettssikkerheten til tilsynsobjektene. Fylkesmannen er bundet av instrukser for tilsyn som er beskrevet i metodehåndbok utarbeidet av Utdanningsdirektoratet. Tilsynet har vært gjennomført som et skriftlig tilsyn og innsendt dokumentasjon er vurdert i denne rapporten. Det presiseres at tilsynsrapporten ikke er en helhetsvurdering av skoleeier. Rapporten omhandler kun resultater fra tilsynet som er gjennomført på det temaet som er valgt. Det tas også forbehold om at Fylkesmannen ikke har fanget opp alle forhold knyttet til temaet for tilsynet. 1 1 PIAAC står for «Program for the International Assessment of Adult Competencies, og er OECD (Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling) sin studie om voksnes ferdigheter. Undersøkelsen er også kalt PISA for voksne.

5 2.3 Tilsynets gang Varsel om tilsyn 9.7.2013 med frist til å sende redegjørelse og dokumentasjon fra kommunen innen 15.10.2013. Mottak av dokumentasjon og redegjørelse fra kommunen datert 14.10.2013 Varsel om vedtak og foreløpig rapport 25.11.2013 Frist for kommentar fra kommunen 9.12.2013 Endelig tilsynsrapport uke 51, 2013 3. Hva er kontrollert i tilsynet? Gjennomgangen av de rettslige kravene nedenfor gir ikke det fulle rettsbildet knyttet til voksnes rett til opplæring på grunnskolens område, men ligger til grunn for hva Fylkesmannen skal kontrollere i dette tilsynet. 3.1 Krav om at kommunen har et forsvarlig system 3.1.1 Rettslig krav Oppll. 4A-4 første ledd sier at 13-10 andre ledd gjelder for opplæring etter kapitel 4A. 4A-4. Kommunen og fylkeskommunen si plikt til å sørgje for grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne For opplæringa etter dette kapitlet gjeld 13-1 til 13-3a og 13-10. 13-10. Ansvarsomfang Kommunen/fylkeskommunen ( ) skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen(...) skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Kravet til internkontroll må ses i sammenheng med kravet til kommunen om å sikre at lover og forskrifter blir fulgt, jf. oppll. 13-10 første ledd. Det er ikke stilt formelle krav til hvordan dette systemet skal være utformet, men det skal være egnet til å forebygge lovbrudd, avdekke lovbrudd og til å rette opp lovbrudd, jf. Ot.prp nr. 55 (2003-04). Internkontrollsystemet må være skriftlig og kjent i organisasjonen. Dessuten må systemet omhandle alle lovkrav. For å kunne si at kommunen har et forsvarlig internkontrollsystem, må det dokumenteres at kommunen arbeider aktivt og kontinuerlig for å sikre rettigheter etter opplæringslova med forskrifter. Kommunen må også sikre seg informasjon om tilstanden i sektoren. Utdanningsdirektoratet har sammen med KS utarbeidet en veileder for dette arbeidet. Her står det bl.a.: Følgende elementer bør inngå i et forsvarlig system for vurdering av om kravene i regelverket blir oppfylt: Oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter i forhold til regelverkets gjennomføring.

6 Beskrivelse av hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling knyttet til opplæringsvirksomheten (eks: delegasjonsreglement). Ansvarslinjene og myndighetsfordelingen mellom de ulike ansvarsnivåene må være klargjort. Rutiner for å sikre kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver de er gitt i systemet som ledd i skoleeiers oppfyllelse av regelverket. Rutiner for å sikre informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger. Beskrivelse av rutiner eller andre tiltak som er egnet for å bekrefte god tilstand og/eller avdekke og forebygge manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter. Beskrivelser av rutiner for å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget, samt rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger. Beskrivelse av rutiner for oppfølging av kritiske områder i opplæringsvirksomheten. Beskrivelse av lederansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemer for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring. Systemet skal kunne dokumenteres skriftlig. Systemet er ment å være et styrings- og arbeidsredskap innad i kommunen, men systemet vil også være et redskap ved dokumentasjon overfor tilsynsmyndighetene om at kommunen ivaretar lovligheten innad i egen virksomhet. I Utdanningsdirektoratets rapport fra tilsynet 2009 står det: Et fungerende system for internkontroll er et nødvendig verktøy for oppfyllelse av skoleeiers plikter og elevenes rettigheter over tid. Fraværet av forsvarlig system for internkontroll innebærer en markert risiko for at elevenes opplæring ikke organiseres i tråd med kvalitetskravene fastsatt i loven. På bakgrunn av dette kan det trekkes fram enkelte elementer som skoleeiers system skal inneholde: Det skal foretas kontinuerlige vurderinger av om praksis og tilstand i organisasjonen oppfyller kravene i opplæringslova. En forutsetning for å kunne gjøre dette på en forsvarlig måte er kjennskap til hvilke krav opplæringslova oppstiller til praksis og tilstand. Systemet må derfor inneholde rutiner for å sikre at alle som har oppgaver knyttet til grunnskoleopplæringen for voksne, har tilstrekkelig kunnskap om kravene i kapitel 4A og bestemmelser i forskrift til opplæringslova som gjelder voksne. Videre er det en forutsetning for å kunne vurdere praksis opp mot kravene i regelverket at skoleeier påser at praksisen kartlegges, slik at kommunen har nødvendig kunnskap om tilstanden i organisasjonen. Systemet må derfor ha rutiner for hvordan slik nødvendig informasjon framskaffes. Nærliggende virkemiddel vil være rutiner for rapportering fra eksempel lærer til rektor, fra rektor til skoleeiers administrasjon mv. Det skal videre foreligge rutiner for å vurdere den informasjonen som fremskaffes om praksis. Vurderingstema er om praksisen er i henhold til de krav som oppstilles i lovverket. Kommunens system må derfor inneholde rutiner som sikrer at det gjøres løpende vurderinger av om praksis møter regelverkets krav. Dersom det gjennom vurderingen avdekkes at praksis er i strid med lovbestemte krav, skal det iverksette adekvate tiltak for å gjenopprette lovlig tilstand. Kommunens

7 system må derfor sikre at det settes inn nødvendig tiltak dersom det avdekkes at praksis ikke er i samsvar med lovens krav. 3.1.2 Dokumentasjon og vurdering Fylkesmannen etterspurte i tilsynet kommunens vurderinger og kontrollsystemer for å ivareta opplæringslovas krav til voksenopplæring i kap 4A. I tillegg til kommunens egen vurdering og informasjon, er det særlig disse dokumentene som er relevante: 1. Kommunens delegasjonsskriv 2. Rundskriv 1 System for kvalitetsvurdering etter oppll. 13-10 3. Kommunens årshjul Disse dokumentene viser at kommunen har et skriftlig system for å sikre at kommunen overholder reglene som gjelder retten til grunnskoleopplæring for voksne, jfr. oppll. 13-10 andre ledd. I hht. delegasjonsreglementet vedtatt av bystyret 22.2.1999 med flere senere endringer er all myndighet etter opplæringslova som ikke er lagt til bystyret, delegert til rådmannen. Dvs. at myndighet etter oppll. kap 4A er lagt til rådmannen i Arendal kommune. Rådmannen har videredelegert saksbehandlingsansvar etter oppll. kap. 4A til enhetsleder for voksenopplæringen, jfr. delegasjonsvedtak sist oppdatert 15.2.2010. Arendal kommunen har egen skole for voksenopplæring (AVO). Skolen har tre avdelinger, Grunnskolen, Norskavdelingen og Spesialpedagogisk avdeling. Dette tilsynet gjelder avdelingen for grunnskole. Kommunen har opplysninger om AVO på kommunens hjemmeside. Informasjonen er lett å finne fram til. Hjemmesiden har mye nyttig og relevant informasjon. Det fremgår av hjemmesiden hvem som har rett på grunnskoleopplæring for voksne. Det er opplyst kontaktperson for kveldsundervisningen og at man kan melde seg på kveldsundervisningen skriftlig, ved e-post eller per telefon. Tilsvarende opplysninger er ikke nevnt for dagundervisningen. En del av informasjonen på kommunens hjemmeside er også på engelsk. Dette er svært positivt. Vi ser av kommunens hjemmeside at skjema for å søke logoped, hørselsopplæring, synspedagog, PPT henvisning og spesialundervisning ligger lett tilgjengelig. Kommunen har et eget søknadskjema for grunnskoleopplæringen for voksne. Vi bemerket i foreløpig rapport at dette skjemaet burde legges ut på kommunens hjemmeside sammen med de øvrige skjemaene som nevnt over. Kommunen har i etterkant av den foreløpige rapporten lagt det nevnte skjema ut på kommunens hjemmeside. AVO ligger under kommunalsjef for organisasjon og personal. Enhetsleder for AVO rapporterer regelmessig skriftlig i form av tertialrapporter og årsberetning til kommunalsjefen, jfr. kommunens årshjul. Årshjulet og rundskriv 1 «System for kvalitetsvurdering etter oppll. 13-10» som Fylkesmannen har fått oversendt gjelder alle grunnskolene i kommunen, ikke bare voksenopplæringen. Fylkesmannen ser derfor at ikke alle punktene i årshjulet og

8 rundskriv 1 er aktuelle for voksenopplæringen, men vi legger til grunn at AVO følger årshjulet og rundskriv 1 der dette er relevant for AVO. Vi ser av årshjulet at det blant annet er rapportering i januar/februar og september. Videre ser vi at enhetsleder skal gå gjennom sjekkliste for lovoppfyllelse i juni/august, og eventuelle avvik skal rapporters til kommunalsjefen. Enhetsleder ved AVO bekrefter i e-post av 28.10.2013 at dette gjøres i samsvar med årshjulet. Kommunen har en egen sjekkliste for at regelverket oppfylles, her er også oppll. kap. 4A nevnt. Fylkesmannen bemerker at kommunen med fordel bør ha med kap.4 i forskrift til opplæringslova i sjekklista. Enhetsleder for AVO opplyser at hun har årlige medarbeidersamtaler med kommunalsjefen. Videre opplyser enhetsleder for AVO at det blir avholdt 1-2 rapporteringsmøter pr. semester mellom enhetsleder og kommunalsjef, og ellers er det fortløpende kontakt med kommunalsjefen ved behov. Fylkesmannen mener at kommunen har dokumentert at den har et internkontrollsystem som er egnet til at det løpende gjøres vurderinger av om praksis møter regelverkets krav. Det er noe uklar hvem som har ansvar for å følge opp eventuelle avvik. Det står i systemet under pkt. 4.1 at rektor forløpende skal gå gjennom årsplanen og sjekkliste. Videre fremgår det av samme punkt at eventuelle avvik følges opp. Fylkesmannen legger til grunn at det er rektor/enhetsleder som har ansvar for å følge opp eventuelle avvik. Kommunen kan med fordel få dette klarere fram i internkontrollsystemet. Fylkesmannen finner etter dette at kommunen har et forsvarlig internkontrollsystem, jf. 13-10. Fylkesmannen bemerker at som en del av kommunens oppfølgingsansvar, skal det utarbeides en årlig rapport om tilstanden i grunnskolen, jf. oppll. 13-10 andre ledd. Arendal kommune utarbeider en årlig tilstandsrapport for grunnskolen som blir behandlet i bystyret. Fylkesmannen har sett på tilstandsrapportene for de tre siste årene (2010, 2011 og 2012). I rapporten for 2011 ble grunnskoleopplæringen for voksnen særskilt nevnt, men ikke i 2010 og 2012. I merknader fra Ot.prp. nr. 55 (2008-09) til 13-10 andre ledd går det frem at opplæring etter opplæringslova kap. 4A er omfattet av plikten, og rapporten skal dermed også omfatte tilstanden innenfor opplæring av voksne når skoleeier gir slik opplæring. Fylkesmannen ser at enhetsleder ved AVO har sendt inn årsberetning i 2012, der AVO er nærmere beskrevet. Vi mener likevel at grunnskoleopplæringen for voksne bør nevnes særskilt i tilstandsrapporten hvert år. Kommunen har i sin redegjørelse av 10.12.2013 uttalt at grunnskoleopplæringen for voksne vil komme med i tilstandsrapporten for 2013. Fylkesmannen bemerker at dette er positivt. 3.1.3 Fylkesmannens konklusjon Arendal kommune har et forsvarlig system for å sikre at voksnes rett til opplæring etter opplæringslova 4A-1 blir oppfylt, jf. oppll. 13-10, annet ledd.

9 3.2 Voksnes rett til grunnskoleopplæring 3.2.1 Rettslig krav For grunnskoleopplæringen som er spesielt organisert for voksne gjelder opplæringslova kapitel 4A, jf. oppll. 1-2 tredje ledd. Kapitel 4A inneholder i utgangspunktet en fullstendig regulering av opplæringen for voksne. Andre paragrafer i opplæringslova gjelder bare for voksne dersom dette er angitt i den aktuelle paragrafen eller i kapittel 4A. Forskrift til opplæringslova av 23.6.2006, heretter kalt forskrift, inneholder noen nærmere regler som gjelder voksne. Det rettslige utgangspunktet for tilsynets kontroll med retten til grunnskoleopplæring for voksne finnes i oppll. 4A-1: 4A-1. Rett til grunnskoleopplæring for vaksne Dei som er over opplæringspliktig alder, og som treng grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, så langt dei ikkje har rett til vidaregåande opplæring etter 3-1. Retten til opplæring omfattar til vanleg dei faga ein treng for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for vaksne. Opplæringa skal tilpassast behovet til den enkelte. Opplæringa og undervisningsmateriellet er gratis. For å ha rett til grunnskoleopplæring for voksne må søker oppfylle blant annet følgende vilkår: søker må være «over opplæringspliktig alder». Oppll. 2-1 regulerer plikten til grunnskoleopplæring. søker «treng» grunnskoleopplæring. Søker må altså ha behov for grunnskoleopplæring. søker må «ikkje ha rett til vidaregåande opplæring etter 3-1» søker må ha lovlig opphold i Norge, jf. utlendingsloven 4. Dette vilkåret fremgår av Ot.prp.nr.44 (1999-2000) Retten til opplæring omfatter til vanlig de fagene den voksne trenger for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring. De fagene man trenger for å få vitnemål er norsk, engelsk, matematikk samt to av fagene matematikk muntlig, naturfag, samfunnsfag og religion, livssyn og etikk (RLE), jfr. forskrift til oppll. 4-33. Opplæringslova med forskrifter regulerer ikke hvilke av de tre fagene samfunnsfag, naturfag og RLE kommunene må tilby. Det fremgår av Udir- 3-2012 at kommunen bør se hen til de voksnes ønsker og behov. Rettighetene til voksne etter oppl. Kap 4A er koplet til det enhver tid gjeldende læreplanverket. I det gjeldende læreplanverket inngår de fem grunnleggende ferdighetene som et sentralt element. Dette innebærer at det den voksne trenger opplæring i, ikke nødvendigvis må være opplæring i hele fag, men også kan være opplæring i en av de fem grunnleggende ferdighetene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet, det vil si lese, skrive, regne, uttrykke seg muntlig og bruke digitale verktøy. Rettighetene etter 4A-1 omfatter alle voksne som trenger grunnskoleopplæring, uansett årsak. Dette gjelder også voksne som tidligere har fullført grunnskolen, men som likevel trenger mer grunnskoleopplæring. Opplæringen skal være tilpasset den voksnes situasjon, jfr. oppll. 4A-1 første ledd siste punktum. Tilbudets tidsmessige omfang må tilpasses den enkeltes behov for opplæring. Dette innebærer at opplæringen tilbys til forskjellige tidspunkter, for eksempel både på dagtid

10 og kveldstid eller i en kombinasjon av disse to. Opplæringen skal også tilrettelegges slik at den gjennomføres raskere eller senere enn det som er vanlig, og at den gis i tilknytning til den voksnes hjemsted. Disse kjennetegnene bør som hovedregel være til stede for at tilbudet er å anse som et reelt tilbud. Fylkesmannen bemerker at denne tilpasningen ikke må blandes sammen med tilpasset opplæringen som er regulert i oppll. 1-3, her gjelder tilpasningen evner og forutsetninger hos eleven. Kommunen skal behandle søknader om grunnskoleopplæring for voksne «uten ugrunnet opphold», jf. fvl. 11a, første ledd. Det vil være viktig å gi tilbudet mens den voksne er motivert og det passer med hans eller hennes livssituasjon. Kommunen kan ikke samle opp søknader som kommer inn og gjennomføre et slags «inntak» kun en gang i året, jf. rundskriv Udir 3-2012. I tilfeller hvor det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares har kommunen en plikt til å gi foreløpig svar etter fvl. 11a, andre ledd. Når kommunen skal avgjøre hvilket opplæringstilbud den enkelte voksne skal ha og hvordan dette skal tilpasses, er en kartlegging av den voksnes uttalte behov og den voksnes realkompetanse sentral. Den voksne skal ha opplæring i de fagene den voksne mangler for å få vitnemål etter forskrift til opplæringslova 4-33. Det følger av forskrift 4-13 at kommunen skal foreta en realkompetansevurdering av voksne i forbindelse med kartlegging av hvilken grunnskoleopplæring den voksne skal gis, jf. oppll. 4A-1. Hovedtanken bak realkompetansevurderingen er at den voksne ikke skal måtte følge opplæring i fag der den voksne allerede har tilfredsstillende kompetanse. Voksne som ikke får et tilfredsstillende utbytte av det ordinære undervisningstilbudet etter 4A-1, har rett til spesialundervisning etter 4A-2. Fylkesmannen går ikke noe nærmere inn på retten til spesialundervisningen, jf. oppll. 4A-2, da dette ikke er tema for tilsynet. Kommunen har ansvar for at den voksne får dokumentert opplæringen som er gjennomført, jf. 4A-4, tredje ledd i opplæringslova. Kapittel 4 i forskriften stiller krav om hvordan vurdering og dokumentasjon skal gjennomføres. Kapitlet stiller på mange områder de samme kravene til underveis- og sluttvurdering, eksamen og dokumentasjon som kapittel 3 gjør for elever i ordinær grunnskoleopplæring. I tillegg til standpunktkarakter og eksamenskarakter har voksne også rett til å få dokumentert sin realkompetanse. Voksne som kun gjennomfører deler av grunnskoleopplæringen, har rett til å få dette dokumentert. Alle deltakarer skal ha vitnemål når de fullfører grunnskoleopplæringen for voksne. På vitnemålet skal det også føres eventuell godkjenning av realkompetansevurdering. I følge kapittel 4 i forskriften kan deltakere som fyller visse kriterium ha rett til fritak i forhold til vurdering med karakterer, vurdering i skriftlig sidemål og i forhold til eksamen. Enkeltvedtak: Kommunen plikter å treffe et enkeltvedtak når den voksne har søkt om grunnskoleopplæring etter opplæringslova kapitel 4A. Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven gjelder og setter rammer for enkeltvedtaket. Et enkeltvedtak er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. fvl. 2 første ledd bokstav b. Det følger av fvl. 24 at enkeltvedtak skal begrunnes, og etter fvl. 25 første og andre ledd skal det i begrunnelsen nevnes de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på. Videre følger det av fvl. 25 tredje ledd at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn bør nevnes. Partene skal underrettes om vedtaket så snart som mulig, jf. fvl. 27 første ledd. Det skal i underretningen gis opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt retten til å se sakens dokumenter, jf. fvl. 27 tredje ledd.

11 Et enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen), jf. fvl. 28 første ledd. Klagefristen er 3 uker fra det tidspunkt underretningen om vedtak er kommet fram til vedkommende part, jf. fvl. 29 første ledd. Fylkesmannen er klageinstans for enkeltvedtak etter opplæringslova. 3.2.2 Dokumentasjon og vurdering Kommunen har ikke informasjonsplikt knyttet til rettigheter i kapittel 4A, men har en veiledningsplikt etter forvaltningsloven 11 når det melder seg potensielle søkere. Arendal kommunen har et rutineskriv som gjelder informasjon om grunnskoleopplæringen for voksne. Det fremgår av rundskrivet at kommunen skal annonsere om tilbudet på kommunens hjemmeside, her er det opplysninger om både tilbud på dagtid og kveldstid. Kommunen annonserer i lokalpressen en gang i semesteret. Videre informerer skolens rådgivere blant annet deltakerne i skolens Norskavdelingen enten individuelt eller i gruppe. Det gis også informasjon til rådgivere ved kommunens ungdomskoler og NAV. Kommunen har gjennom sin redegjørelse, ved kopi av annonsetekster og en PowerPoint presentasjon dokumentert at rutineskrivet følges. Fylkesmannen mener at Arendal kommune informerer godt om kommunens grunnskoleopplæring for voksne, og dermed overholder sin veiledningsplikt, jf. fvl. 11. Fylkesmannen vil likevel bemerke at annonseringen i lokalpressen er noe snever, da den bare viser til kveldsundervisningen og fagene matematikk og engelsk. Videre bør det fremgå av rutineskrivet eller kommunens/ skolens årshjul når det skal annonseres og hvem som har ansvar for dette. Fylkesmannen bemerker at det ikke er noe krav om at det skal annonseres i lokalpressen, men dette er en veldig god måte å få informasjon om tilbudet ut til kommunens innbyggere. Retten etter oppll. 4A-1 blir vurdert av AVO`s nestledere i samarbeid med skolens rådgiver, jf. rutineskriv 2 «Vurdering av rett etter oppll. 4A-1». Vurderingen tar utgangspunkt i innlevert søknadsskjema, samtale med søker, samtale med tidligere lærere, individuell plan og tester m.m. AVO har eget søknadsskjema. Kommunen har dokumentert at det gis undervisning både på heltid og deltid, jfr. kopi av vedtak. Arendal kommunen har et hovedinntak i august for de som skal ta grunnskoleopplæring på heltid. Kommunen opplyser at kveldsundervisningen starter opp to ganger i skoleåret, i august og januar. Det er i følge kommunens redegjørelse, jf. e-post av 29.10.2013, muligheter for å begynne resten av året, men kommunen opplyser at det de siste årene ikke har vært etterspørsel etter inntak utover august for elever som skal ha grunnskoleopplæring på heltid. AVO har bare undervisning i engelsk og matematikk på kvelden. Enhetsleder for AVO opplyser imidlertid i e-post av 29.10.2013, at det ikke har vært etterspørsel etter andre fag på kveldstid. Enhetsleder opplyser videre at dersom det dukker opp aktuelle søkere til andre fag enn de som tilbys på kveldstid i dag, må kommunen ved AVO vurdere hvilke løsninger som

12 kan være hensiktsmessige og mulige å gjennomføre, bl.a. avhengig av antallet potensielle søkere. Kommunen har nevnt at følgende muligheter kan være mulig: Regelmessig individuell veiledning fra faglærer i kombinasjon med selvstudier Tilgang til nettressurs som dekker kompetansemålene i faget med veiledning fra nettlærer Omorganisering av eksisterende kveldstilbud: Gruppeundervisning etter studieverkstedmodellen elever med ulike fag samles i gruppe én kveld per uke og får individuell veiledning fra faglærer Fylkesmannen mener derfor at Arendal kommunen har et tilfredsstillende tilbud om grunnskoleopplæring for voksne også på kveldstid. Det fremgår av kommunens delegasjonsreglement at det er AVO`s enhetsleder som har delegasjon til å fatte vedtak om grunnskoleopplæring for voksne. Vi har fått kopi av fire vedtak som alle er fattet av rektor ved AVO. Vedtakene vi har fått tilsendt er fattet med henvisning til korrekt lovhjemmel og det er vist til klagerett. Vedtakene viser til hvilke fag den voksne skal ha undervisningen i, samt hvordan opplæringen skal organiseres. For deltakere som følger «Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter» fremgår dette av vedtaket. Det fremgår også av vedtaket at deltakeren er fritatt fra opplæring i norsk sidemål. Vi kan ikke se av vedtakene hvilket omfang undervisningen skal ha. Kommunen har ikke nevnt når undervisningen skal starte eller når den skal avsluttes. Dette bør fremgå av vedtaket. Videre har kommunen begrunnet vedtakene noe, jf. fvl. 24 og 25. Det er i vedtakene fra oktober 2013 bare vist til at testresultatene viser at eleven er berettiget en plass, dette synes som en standard begrunnelse og er lite individuell. Kommunen bør ha individuell begrunnelse i alle vedtak. Fylkesmannen bemerker at vedtaket fra februar 2013 om endring av opplæringstilbudet er bra begrunnet. Fylkesmannen bemerker at det har gått lang tid fra søknaden ble innsendt (mai/juni 2013) til vedtak ble gitt i oktober 2013. Det fremgår ikke av vedtakene når undervisningen skal starte, men vi har fått opplyst fra kommunen i e-post av 28.10.2013 at undervisningen startet i august 2013. I hht. fvl. 11a skal kommunen forberede og avgjøre en sak uten ugrunnet opphold. Kommunen oppfyller ikke denne plikten, og det svekker den reelle klageretten. Det er viktig at elever får et vedtak før undervisningen starter, av hensyn til klageretten og elevens rettsikkerhet. Kommunen opplyser i e-post av 28.10.2013 at det ofte er aktuelt for deltakere på Norskavdelingen ved AVO å følge undervisning i enkeltfag som gis i form av kurs i matematikk, samfunnsfag, naturfag og engelsk. Kommunen opplyser videre at det ikke blir fattet egne vedtak om grunnskoleopplæring for disse deltakerne, da disse allerede har vedtak etter blant annet introduksjonsloven. Fylkesmannen bemerker at dersom grunnskoleopplæringen gis etter opplæringsloven (følger læreplan etter Kunnskapsløftet) som en del av introduksjonsprogrammet, skal det fattes vedtak etter oppll. kap. 4A. Dersom opplæringen i fag gis som en del av norskopplæringen

13 etter introduksjonsloven (følger læreplan i norsk og samfunnskunnskap), skal ikke kommunen fattet eget vedtak etter oppll. kap. 4A. Dokumentasjonen fra Arendal kommunen viser at voksne som deltar i grunnskoleopplæringen får grundig vurdering. Alle elevene blir realkompetansevurdert, jf. rutineskriv 5 «Realkompetansevurdering», for å kartlegge elevens nivå og for å kunne gi eleven et tilpasset tilbud. Kommunen har delt grunnskoleopplæringen i tre nivåer/klasser som eleven deles inn i. Kommunen har rutiner på at realkompetansen blir dokumentert med vitnemål, jf. rutineskriv 5. Kommunen har også dokumentert at dette blir gjennomført ved å oversende en kopi av et vitnemål. Forskrift til opplæringslova kap. 4 regulerer kravene til individuell vurdering av voksne som mottar grunnskoleopplæring, herunder underveisvurdering, sluttvurdering, eksamen og dokumentasjon på opplæring. Dokumentasjonen fra kommunen viser at elevene får terminvurdering og vitnemål på avsluttet opplæring. Fylkesmannen har mottatt flere eksempler på vitnemål og terminvurdering som dokumentasjon på opplæring. Fylkesmannen bemerker at det på vitnemål for voksne ikke skal føres fravær, jfr. Udir-3-2012. Kommunen gjennomfører gratis grunnskoleopplæring for voksne. Dette fremgår av kommunens redegjørelse, av kommunens hjemmeside, annonser i lokalpressen og kommunens rundskriv 8 Gratis opplæringstilbud. Kommunen har i etterkant av den foreløpige rapporten gjort endringer i sine rutiner. I brev av 10.12.2013 opplyser kommunen at det var overgang til nye rutiner i starten av 2013 som førte til forsinket saksbehandling av søknader om grunnskoleopplæring for voksne. Kommunen opplyser videre at den formelle prosedyren rundt inntak nå er på plass, slik at saksgangen nå vil skje innenfor 3 uker fra søknaden er fremsatt. Dette er dokumentert ved kopi av ny rutine på inntak til grunnskoleopplæringen, jf. rutineskriv 3. Videre opplyser kommunen i brev av 10.12.2013 at omfanget og start/sluttidspunkt vil komme inn i enkeltvedtakene, når tilbud om voksenopplæring gis. Kommunen vil også se nærmere på en mer individuell begrunnelse i enkeltvedtakene. Fylkesmannen finner etter kommunens redegjørelse av 10.12.2013 ikke grunnlag for å opprettholde det varslede pålegget. 3.2.3 Fylkesmannens konklusjon Arendal kommune har rutiner for inntak av voksne som søker grunnskoleopplæring tilbyr opplæring innen rimelig tid og praktiserer mer enn et inntak i året vurderer voksne som mottar opplæring dokumenterer den gjennomførte opplæringen tilbyr gratis opplæring

14 tilpasser opplæringen til den enkeltes behov fatter enkeltvedtak som oppfyller alle kravene i forvaltningsloven

15 4. Pålegg om endring På bakgrunn av det som framgår av punkt 3.1 og 3.2 i denne tilsynsrapporten, gir Fylkesmannen Arendal kommune følgende pålegg: Forsvarlig system oppll. 4A-4 første ledd, jf. 13-10 andre ledd Ikke pålegg. Rett til grunnskoleopplæring for voksne etter oppll. 4A-1 Ikke pålegg. 5. Oppfølging av tilsynsresultatene Fylkesmannen gir ikke pålegg om retting av lovstridige forhold, og det blir derfor ikke fattet vedtak som krever særskilt oppfølging og rapportering fra kommunen. 6. Avslutning av tilsynet Tilsynet med Arendal kommunen avsluttes med denne rapporten.

16 Oversikt over tilsendt dokumentasjon Brev fra Arendal kommune datert 14.10.2013 Vedlegg: 1. Informasjon om grunnskoleopplæring for voksne: Rutineskriv 1 2. Informasjon om grunnskoleopplæring for voksne: avisannonse 3. Informasjon om grunnskoleopplæring for voksne: utdrag fra "Rapport fra Introduksjonsprogrammet i Arendal kommune, desember 2012" 4. Informasjon om grunnskoleopplæring for voksne: rådgiverens kalender (utsnitt) 5. Informasjon om grunnskoleopplæring for voksne: Power Point-presentasjon (utsnitt) 6. Vurdering av rett etter Opplæringslovens 4A-1: Rutineskriv 2 7. Vurdering av rett etter Opplæringslovens 4A-1: fylkesmannens behandling av klage (anonymisert) 8. Inntak til grunnskoleopplæring for voksne: Rutineskriv 3 9. Inntak til grunnskoleopplæring for voksne: Søknadsskjema 10. Organisering av grunnskoleopplæringen for voksne: Organisasjonskart 11. Organisering av grunnskoleopplæringen for voksne: Rutineskriv 4 "Stillingsbeskrivelser og ansvarsområder" 12. Organisering av grunnskoleopplæringen for voksne: Samarbeid mellom AVO og Arendal vgs. om lokalisering av grunnskoleopplæring for voksne 13. Realkompetansevurdering for voksne: Rutineskriv 5 14. Realkompetansevurdering for voksne: E-post-korrespondanse med Aust-Agder fylkeskommune 15. Realkompetansevurdering for voksne: vitnemål 16. Tilrettelegging av tilbudet i forhold til den voksnes livssituasjon: Reglement ved Arendal voksenopplæring avd. grunnskole 17. Tilrettelegging av tilbudet i forhold til den voksnes livssituasjon: Rutineskriv 6 "Endring av opplæringstilbud" 18. Tilrettelegging av tilbudet i forhold til den voksnes livssituasjon: Rutineskriv 7 "Ressursteamet" 19. Tilrettelegging av tilbudet i forhold til den voksnes livssituasjon: vedtak om endret tilbud 20. Tilpassing av opplæringen til den voksnes evner og forutsetninger, eksempler på faglig tilbakemelding/vurdering underveis: mal deltakersamtale 21. Tilpassing av opplæringen til den voksnes evner og forutsetninger, eksempler på faglig tilbakemelding/vurdering underveis: mal underveisvurdering/fagsamtale 22. Gratis opplæring: Rutineskriv 8 23. Forsvarlig internkontrollsystem for grunnskoleopplæring for voksne: "Rundskriv nr. 1/2009: System for kvalitetsvurdering etter Opplæringslovens 13-10" 24. Delegasjon av myndighet til å fatte enkeltvedtak: "Delegasjonsreglement i Arendal kommune" 25. Vedtak om grunnskoleopplæring etter 4A-1 i Opplæringsloven nr. 1 26. Vedtak om grunnskoleopplæring etter 4A-1 i Opplæringsloven nr. 2 27. Vedtak om grunnskoleopplæring etter 4A-1 i Opplæringsloven nr. 3 28. Eksempler på dokumentasjon på gjennomført opplæring: Vitnemål 29. Eksempler på dokumentasjon på gjennomført opplæring: Karakterprotokoll 30. Eksempler på dokumentasjon på gjennomført opplæring: Kompetansebevis 31. Planer og rapporter som omhandler grunnskoleopplæring for voksne: årsberetning 2012 Arendal voksenopplæring 32. Planer og rapporter som omhandler grunnskoleopplæring for voksne: Virksomhetsplan 2013 Arendal voksenopplæring E-post fra kommunen ved enhetsleder av 28.10.2013

17 Uttalelse fra kommunen til foreløpig rapport i brev av 10.12.2013. E-post fra enhetsleder av 16.12.2013, men kopi av nytt rutineskriv 3:«Inntak til grunnskoleopplæringen»