HORDALAND FYLKESKOMMUNE Samferdselsavdelinga Arkivsak 201301847-28 Arkivnr. 831 Saksh. Rødseth, Tor Harald Saksgang Møtedato Fylkesutvalet 20.06.2013 KLAGER PÅ VEDTAK I FYLKESUTVALET I SAK 114/13 OM SØKNAD OM RUTELØYVE FRÅ OPEN TOP SIGHTSEEING NORWAY AS OG OPPMODING OM UTSETT IVERKSETJING AV VEDTAKET SAMANDRAG H.M. Kristiansen Automobilbyrå AS v/ Arntzen de Besche Advokatfirma AS, og Osbuss AS, har kvar for seg klaga på fylkesutvalet sitt vedtak i sak 114/13 om tildeling av ruteløyve til Open Top Sightseeing Norway AS. Klagegrunnlaget er dels at vedtaket er i strid med yrkestransportlova og dels klagarane sine subjektive vurderingar. Fylkesrådmannen si vurdering er at vedtaket er lovleg. Fylkesutvalet si handsaming bygde mellom anna på fråsegner frå dei to klagarane. Fylkesrådmannen finn ikkje at dei i sine klager legg fram viktige nye moment som skulle tilseie ei endring av vedtaket. H.M. Kristiansen Automobilbyrå har bede om utsett iverksetjing av vedtaket. Oppmodinga kom etter at vedtaket blei iverksett, og fylkesrådmannen har ikkje funne grunn til å trekkje tilbake løyvet. FORSLAG TIL VEDTAK Fylkesutvalet opprettheld sitt vedtak i møte av 24.04.13 i sak 114/13. Klagene på vedtaket frå H.M. Kristiansen Automobilbyrå AS og frå Osbuss AS vert ikkje tekne til følgje. Rune Haugsdal Fylkesrådmann Thorbjørn Aarethun Kst. samferdselssjef
FYLKESRÅDMANNEN, 10.06.2013: Bakgrunn Fylkesutvalet gjorde i møte 24.04.13 følgjande vedtak i sak 114/13. «Fylkesutvalet godkjenner søknad av 20.12.2012 frå Open Top Sightseeing Norway AS om ruteløyve for sightseeingrute i Bergen sentrum.» I brev av 06.05.13 frå Arntzen de Besche Advokatfirma AS på vegne av H.M. Kristiansen Automobilbyrå AS, supplert i brev av 16.05.13, er vedtaket påklaga. H.M. Kristiansen Automobilbyrå ønskjer at vedtaket skal gjerast om. Fylkesutvalet sitt vedtak er og påklaga i brev av 21.05.13 frå Osbuss AS. Osbuss ønskjer at vedtaket skal endrast. I brev av 31.05.13 frå HMK vert fylkesutvalet oppmoda om å utsetje iverksetjinga av vedtaket. Det er heimla i yrkestransportlova 13 (2) og Delegasjonsreglement for Hordaland fylkeskommune del C pkt 29 at fylkesutvalet gjer vedtak i saker som gjeld søknad om ruteløyve. Fylkesutvalet sitt vedtak er iverksett, ved at ruteløyvedokument til Open Top Sightseeing Norway blei sendt ut 30.05.13. I følgje forvaltningslova 24 i skal enkeltvedtak - med visse unnatak - grunngjevast samstundes med vedtaket. Eit av unnataka er ved godkjenning av søknad der det ikkje er grunn til å tru at nokon part vil vere misnøgd med vedtaket. Dersom klage føreligg skal fylkesutvalet gjere ny handsaming av saka etter fvl. 28. Fylkesutvalet kan gjere om vedtaket eller oppretthalde det. Dersom fylkesutvalet opprettheld vedtaket, vert det sendt vidare til klagenemnda som gjer endeleg vedtak i saka. Klagegrunnlag I klagen frå H.M. Kristiansen Automobilbyrå datert 06.05.13 er det lagt til grunn at HMK har rettsleg klageinteresse. I klagebrevet er det også gjengitt personopplysningar på ein slik måte at deler av brevet er unnateke offentleggjering jfr.offl. 13, Fvl. 13. Desse opplysningane er dessutan slik fylkesrådmannen ser det, utan betydning for vurdering av klagen. Vidare i klagen kjem det fram følgjande: 3. GRUNNLAGET FOR KLAGEN 3.1 «HMK er av den oppfatning at tildelingen av løyve er gjort i strid med gjeldende regelverk Det følger av yrkestransportloven 6 at løyve skal kun gis etter en behovsprøving, og at man i vurderingen skal ta sikte på å oppnå en samfunnsøkonomisk rasjonell transport. Vi kan ikke se at fylkeskommunen har foretatt en slik behovsprøving. Flere avgjørende momenter av stor betydning for behovsprøvingen later uansett til å ha blitt oversett. I fylkesrådmannens forslag til innstilling i saken ble det gitt klart uttrykk for at det Ikke er behov for ytterligere en aktør i markedet. Innstillingen ble gitt med henvisning til høringssvar fra en rekke aktører i bransjen, herunder Bergen Reiselivslag. Dersom denne konklusjonen om manglende behov for ytterligere løyver er riktig, vil det være i strid med yrkestransportloven å tildele løyve til OTSN. Det er et absolutt og ufravikelig krav for tildeling av løyve etter loven at det foreligger et behov for nok en løyve. Vi kan ikke se hvilket grunnlag Samferdselsutvalget har hatt for å overprøve de samstemte faginstansenes og markedsaktørenes vurdering av behovet i så måte. 2
Vi vil i det følgende kommentere enkelte av de momenter som er viktige for vurderingen av om det foreligger et behov for nok en løyve, slik loven krever. 3.2 Det er ikke behov for ytterligere sightseeingstjenester med buss i Bergen. Det eksisterer allerede et svært godt sightseeingtilbud i Bergen gjennom de fire aktører som allerede finnes i markedet. Dagens tilbud med fire aktører innebærer at kundene kan nyte godt av både hyppige avganger, et innholdsmessig variert tilbud, valgmuligheter mellom flere aktører og betydelig konkurranse på pris. Det forekommer ikke kapasitetsproblemer eller køproblematikk, ettersom dagens tilbudt fullt ut dekker etterspørselen etter slike tjenester Dette bekreftes av både Bergen reiselivslag og administrasjonens egne erfaringer, se Fylkesrådmannens vurdering på side 6. En økning i tilbudet gjennom ytterligere en løyve vil åpenbart ikke trekke flere turister til byen. Konsekvensen av ytterligere en løyve, vil derfor bare være at det kjører flere halvtomme busser rundt i Bergen. Det eksisterende tilbudet er allerede av svært god kvalitet. For eksempel kan det nevnes at HMK opererer under lisens fra den internasjonale organisasjonen CitySightseeing. Dette innebærer at HMK er underlagt et regime med meget strenge krav til kvaliteten på tjenestene, og at man må følge kvalitetskrav fra en håndbok som på detaljnivå regulerer alt fra bussenes alder og stand, krav til utslipp/forurensning, og krav til informasjonen som gis til turistene ombord på bussene. CitySightseeing konseptet er etablert på over 90 steder i 5 verdensdeler Se www.city-siahtseeinq.com for ytterligere informasjon. HMK har svært vanskelig for å se at OTSN tilfører det eksisterende tilbudet noe nytt, når dette holdes opp mot det som allerede tilbys fra de fire andre aktørene. OTSN vil tilby en rutetrasé som allerede er betjent av eksisterende tilbydere. Det er ikke fremlagt noen opplysninger som tilsier at OTSN vil tilby noe nytt, annerledes eller bedre enn det eksisterende aktører allerede tilbyr. Bilag 4: Artikkel fra Aftenposten av 16. juni 2011 En løyve vil heller ikke ha noen positiv virkning på prisene. Det er som nevnt allerede en betydelig konkurranse på pris. HMKs CitySightseeing i Bergen har i dag en pris på NOK 150,- for voksne, mens OTSN legger opp til med flat takst på NOK 225,-. 3.3 Unødig forurensning og mangel på parkering og holdeplasser Bergen sliter allerede i dag med betydelig forurensning på grunn av biltrafikk. På grunn av topografien er byen spesielt utsatt. Senest vinteren 2013 var luftforurensningen i Bergen så ille at det ble et tema i riksdekkende medier. En ekstra løyve vil medføre ytterligere forurensning. Hver ny buss som slippes inn på markedet vil forurense og gjøre luftkvaliteten ennå dårligere. I et behovsprøvingsperspektiv må kommunen veie (det ikke eksisterende) behovet for økt tilbud opp mot bl.a. ulempene med økt forurensning. Ettersom det allerede i dag finnes et fullt ut tilfredsstillende tilbud, kan ikke HMK se at det lar seg forsvare å øke utslippene ved å sette ennå flere busser i rute. Tilgangen på holdeplasser og parkeringsplasser i Bergen er dessuten mindre enn etterspørselen, noe også Fylkesrådmannen påpeker i sin innstilling. På Skolten cruiseterminal er det ingen ledige plasser til ytterligere en aktør, og det er høyst uklart hvordan man ser for seg at også OTNS skal kunne stanse der Kaoset og sikkerhetsproblematikken det kan medføre at en ny aktør uten egen oppstillingsplass skal kunne operere på cruiseterminalen er ikke tilstrekkelig hensyntatt. Mangelen på plasser gjør også at fremkommeligheten i sentrum er dårlig. Busser må vente for å få plass på regulære oppstillingsplasser, og i mellomtiden stå på plasser som ikke er tilrettelagt. Bussjåførene må jobbe hardt for å holde rutetidene, og det oppstår ofte forsinkelser. Dette går igjen utover turistene. 3
Administrasjonen til Fylkesrådmannen viser i sin innstilling til at de har mottatt innspill fra Statens Vegvesen og Bergen kommune på at underkapasiteten har medført trafikkfare, høyere forurensning, som følge av tomgangskjøring, redusert fremkommelighet i veinettet, og redusert regularitet for bussene. Det er meget spesielt at fagetatens miljømessige anbefalinger tilsidesettes i en sak som dette, og at politiske interesser gis prioritet fremfor hensynet til miljøet. 4 KONKLUSJON Vedtaket om tildeling av løyve til OTSN må gjøres om, da det ikke er basert på en slik behovsprøving som er påkrevet etter loven. En korrekt behovsprøving vil vise at det allerede eksisterer et fullt ut tilfredsstillende tilbud av sightseeingtjenester med buss i Bergen. Ytterligere en løyve ikke vil tilføre Bergen, turistene eller sigthseeingtilbudet noe nytt eller bedre, men vil tvert i mot vil føre til forurensning, parkeringskaos og halvtomme busser. Samfunnsøkonomisk er dette høyst irrasjonelt, og i strid med yrkestransportloven. Vedtaket må derfor gjøres om og søknaden avslås. I klagen frå Osbuss AS kjem det fram følgjande i brev dagsett 21.05.13 «Klage i henhold til Forvaltningsloven kapitel VI Grunn for klage: Osbuss As innehar i dag et identisk ruteløyve for sightseeing buss i Bergen og er dermed part i saken. Likeledes har Turistbuss Bergen AS og H.M Kristiansen Automobil byrå AS også et tilsvarende løyve. Klagen grunngis slik: Her er utdrag av Samferdselsdepartementet sine retningslinjer om Løyver: Sitat Ruteløyve Den som vil drive persontransport i rute må i tillegg til turvognløyve ha et eget ruteløyve. Ruteløyvet er behovsprøvd. Det vil si at den som ønsker å drive rutetransport må søke fylkeskommunen der virksomheten har forretningsadresse om løyve. Fylkeskommunen vurderer behovet for rute på den aktuelle strekningen. Osbuss AS oppsummer sin klage på vedtak slik: 1. Behovsprøving av ruteløyve ligger som et ansvar på Fylkeskommunen. Her er det ikke snakk om søker har behov for løyve, men om Fylkeskommunen mener det er behov for dette løyve på den omsøkte strekning. 2. Osbuss AS mener at Fylkesutvalget vurderer grundig feil når de kan si at dette ruteløyve er det behov for, da det allerede er 3 tilsvarende ruteløyver på samme rutestrekning. Ikke en gang har de innhentet passasjerstatistikker fra de 3 selskapene som pr i dag kjører samme rutetrase. 3. Den som har fått et Ruteløyve har ikke bare fått en rett, men også en plikt til å drive den transport som løyvet omfatter, jamfør yrkestransportforskriften 25. Ved at Fylkesutvalget nå allerede har tildelt 4 løyver på samme rutestrekning vil si at noen må bukke under. Man legger opp til at ingen skal klare dette økonomisk. Det også lite forutsigbarhet ved tildeling av løyver. Her kan vi risikere at Fylkeskommunen allerede neste år tildeler et 5 ruteløyve på samme strekningen. Dette gir en usikkerhet hos det allerede etablerte operatører til fornying 4
av bussmateriell og utstyr. Til slutt ender dette med at det er 4 gjeme 5 operatører som kjører rundt med et utslitt og forurensende bussmateriell. 4. Osbuss AS vil også påpeke at dette er en rute som kun skal være i drift fra medio mai til medio september. Det krever inntjenninger i noen korte sommermåneder som skal forsvare kapitalkostnader for et bussmateriell gjennom hele året. Bussene er beregnet kun for sommerbruk (åpne busser). Bussene har også avansert GPS guidesystem med 8 forskjellige språk, som er tilpasset rutetraseen og kan heller ikke benyttes til annet baik om vinteren. 5. Til slutt er som tidligere kjent at gatene og ikke minst holdeplassene i Bergen ikke er demisjonert for flere aktører. Bergen er en by med stor forurensing av biltrafikken. Når nye operatører for tildelt nye ruteløver uten noen form for utslippskrav. Her er gitt løyve til en operatør som skal montere partikkelfilterfor å redusere utslippene. Dette er noe som var vanlig for 6-7 år siden. I dag er det Euro klasser som gjelder, og bør være et krav med minimum Euro klasse 5, slik andre rutebusser har pålegg om. 6. Osbuss er for fri konkurranse, men her må være nytenkning og ikke bare kopi av allerede eksisterende tilbud. Dette bare skader forbrukeme. Det gir forbrukerne et stort utvalg av mange busser, men både kvalitet på buss materiell og guiding blir forringet. Fora holde kvaliteten oppe må det være en viss inntjening for operatørene. Osbuss ber om at Fylkesutvalgets vedtak av 24.04.13. der Open Top Sightseeing Norway AS for tildelt ruteløyve for sightseeingbuss i Bergen oppheves i trå med innstilling fra administrasjonen.» Fylkesrådmannen si tilråding Oppmodinga om utsett iverksetjing kom meir enn fem veker etter at vedtaket om tildeling av ruteløyve blei gjort, og meir enn to veker etter at fristen for å klage på vedtaket var ute. Vedtaket blei påklaga innan fristen, men då oppmodinga kom var ruteløyvedokumentet utferdiga, og Open Top Sightseeing Norway hadde hatt ruteløyve i meir enn fem veker. Fylkesrådmannen finn ikkje grunnlag utsett iverksetjing ved å trekkje attende løyvet. Vedtaket om tildeling av ruteløyve til Open Top Sightseeing Norway er etter definisjonen i forvaltningslova 2 b) eit enkeltvedtak. H.M. Kristiansen Automobilbyrå og Osbuss er ikkje part i saka, men fylkesrådmannen finn å gje H.M. Kristiansen Automobilbyrå og Osbuss rettsleg klageinteresse fordi dei har sterk interesse i denne saka og utfallet av den. Dei to selskapa har i følgje forvaltningslova 28 1. ledd difor klagerett. Fylkesrådmannen peiker på at klagegrunnlaget i hovudsak viser til 6 i yrkestransportlova om behovsprøvd løyve for persontransport i rute med motorvogn i rute. Den fullstendige ordlyden i 6 i yrkestransportlova er som følgjer: «6. Behovsprøvd løyve for persontransport med motorvogn i rute (1) Den som mot vederlag vil drive persontransport i rute med motorvogn må i tillegg til løyve etter 4 første ledd ha særskilt løyve for rutetransport. (2) Administrasjonsselskap som nemnt i 23 treng ikkje løyve. (3) Den som har ruteløyve kan samstundes og med same motorvogn utføre godstransport utan særskilt løyve for transport av gods.» I det aktuelle saksframlegget i fylkesutvalet, 24.04.2013, er høyringsfråsegnene frå H.M.Kristiansen Automobilbyrå og Osbuss AS inntekne. Det kjem fram at H.M.Kristiansen Autmobilbyrå og Osbuss frarådde å tildele ruteløyve til Open Top Sightseeing Norway, og kvifor dei gjorde dette. I klagebreva er mykje at det same grunnlaget for desse tidlegare frarådingane nytta som klagegrunnlag. Fylkesrådmannen kan ikkje sjå at klagene inneheld viktige nye opplysningar som ikkje er tekne inn i saksframlegget som låg til grunn for handsaminga av søknaden frå Open Top Sightseeing Norway. 5
Fylkesutvalet står fritt til å ha ei anna oppfatning av behovsprøvinga enn fylkesrådmannen når det gjeld å avgjere om eit selskap skal tildelast ruteløyve eller ikkje, uavhengig av kva som kjem fram i høyringane. Fylkesrådmannen finn såleis ikkje grunnlag for påstanden om at fylkeskommunen ikkje har føreteke ei behovsprøving. På dette grunnlag rår fylkesrådmannen til at vedtaket om tildeling av ruteløyve til Open Top Sightseeing Norway vert oppretthalde. 6