SINTEF Teknologi og samfunn Postadresse: Postboks 4760 Sluppen 7465 Trondheim Sentralbord: 73593000 Telefaks: 0 ts@sintef.no www.sintef.no Foretaksregister: NO 94800709 MVA Prosjektnotat 1 Vegprising i Norge Internasjonale erfaringer - Tekniske løsninger Personverninteresser DATO 01-11-19 FORFATTER(E) Trond Foss og Terje Tretvik OPPDRAGSGIVER(E) Norsk Petroleumsinstitutt OPPDRAGSGIVERS REF. Øystein Aadnevik ANTALL SIDER OG VEDLEGG: 17 + vedlegg UTARBEIDET AV Trond Foss GODKJENT AV Per Lillestøl PROSJEKTNOTAT NR Prosjektnotat nr. 1, versjon SIGNATUR SIGNATUR GRADERING Fortrolig 1 av 17
Historikk DATO SBESKRIVELSE 1 01-10-9 Første utkast til notat 01-11-19 Endelig versjon av notat Prosjektnotat nr. 1, versjon av 17
Innholdsfortegnelse 1 Bakgrunn... 4 1.1 Oppdragsbeskrivelse... 4 1. Køprising i byområder... 4 1.3 Landsomfattende vegavgifter for tunge kjøretøy... 5 Internasjonale erfaringer... 5.1 Lovgivning og retningslinjer fra EU... 5.1.1 Eurovignettdirektivet... 5.1. EFC-direktivet... 6. Situasjonen i Skandinavia... 6.3 London... 7.4 Nederland... 8 3 Tekniske løsninger for vegprisingssystemer... 8 3.1 Resultat fra utredningen for Finansdepartementet... 8 3. Teknisk løsning... 10 3..1 Oversikt... 10 3.. Funksjonell beskrivelse... 11 3..3 Oppfyllelse av de ulike evalueringskriteriene... 11 4 Personvern i vegprising... 14 5 Oppsummering... 16 BILAG/VEDLEGG Prosjektnotat nr. 1, versjon 3 av 17
1 Bakgrunn 1.1 Oppdragsbeskrivelse Dette notatet utgjør første del av en utredning om vegprising i Norge utført for Norsk Petroleumsinstitutt (NP). Oppdragsgiver har definert at utredningen skal dekke følgende problemstillinger: Er det tekniske løsninger tilgjengelige nå som gjør det mulig med elektronisk veiprising uten altfor stor kostnad? Finnes det internasjonale erfaringer for slik veiprising? Er det mulig å tilfredsstille personverninteressene på en tilfredsstillende måte? Hvilke informasjon vil det være nødvendig å samle inn sammenlignet med andre områder, for eksempel SMS-telefoni? Hvilke forenklinger i forhold til det teoretisk riktige må en gjøre for å få en struktur på takstene som er praktisk gjennomførbar? Kan teknologien bli brukervennlig og transparent/forståelig for den enkelte bilist? Hva er samfunnsnytten ved å innføre en løsning med veiprising? Alternativt vil det være mulig å komme med konklusjoner av typen: det vil være større netto nytte av å innføre elektronisk veiprising for persontransport enn godstransport? Drivstoffavgiftene dekker alt de eksterne kostnadene. Drivstoffavgiftene forutsettes å reduseres tilsvarende veiprisingen. Dette innebærer at inntektene ved veiprisingen bør gå til staten. Hva innebærer det av endringer i ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene? Hvordan vil dette kunne forsinke innføringen? Er det andre spesielle utfordringer ved å innføre elektronisk veiprising? Dette notatet dekker de tre første punktene i listen ovenfor. Notatet er utarbeidet av Seniorrådgiver Trond Foss og Seniorforsker PhD Terje Tretvik. Oppdragsgiver har vært representert ved Fagsjef Øystein Aadnevik, NP. 1. Køprising i byområder Køprising, vegprising og trengselsavgift kan betraktes som synonyme begreper. Det handler om at køer oppstår fordi det er for billig å kjøre inn på en vei som allerede er full. Når det kommer en bil til, blir alle andre biler som befinner seg på vegen litt mer forsinket. Poenget er å få bilistene til å ta inn over seg de kostnadene de påfører andre bilister i form av økt tidstap, og for bymiljøet i form av økte utslipp. Rent teoretisk kan vi snakke om at avgiften skal tilsvare den samfunnsøkonomiske merkostnaden hver enkelt trafikant forårsaker, og denne merkostnaden er avviket mellom den samfunnsøkonomiske og den privatøkonomiske marginalkostnaden, ofte kalt den eksterne kostnaden. Den beste samfunnsøkonomiske tilpasningen får man hvis alle blir stilt overfor de samfunnsøkonomiske marginalkostnadene ved sine reisebeslutninger (ofte kalt marginalkostnadsprising). En slik avgift vil naturligvis avhenge av hvor og når man kjører, og føre til ulike tilpasninger i forhold til valg av reisetidspunkt, destinasjon og reisemåte. Prosjektnotat nr. 1, versjon 4 av 17
Ideelt sett skal alle lenkene i et nettverk avgiftsbelegges med forskjellen mellom marginalkostnaden og gjennomsnittskostnaden, gitt tid på dagen. En slik first best løsning er av flere grunner ikke mulig å gjennomføre fullt ut i praksis; den vil kreve omfattende bruk av teknologi, høye transaksjonskostnader, og brukerne ville ikke være i stand til, eller villig til, å forholde seg til så kompliserte prisregimer som en slik løsning ville føre med seg. I praksis har derfor forskningen fokusert på second best løsninger med avgift lagt på kryssing av en eller flere bomringer, og vist at netto sosial nytte (systemkostnadene er trukket fra) av optimale second best bomringløsninger kan bli av samme størrelsesorden som teoretisk first best. 1.3 Landsomfattende vegavgifter for tunge kjøretøy Flere land i Europa som Sveits, Østerrike, Tyskland, Tsjekkia og Slovakia har de seneste årene innført mer eller mindre avanserte former for vegavgifter for tunge kjøretøy. I Danmark foreligger det for tiden forslag om slike avgifter. Nederland lå langt fremme i forhold til implementering for et par år siden, men planene ble lagt bort etter valget som medførte skifte av partier i regjeringen. Det vanligste motivet for avgiftsinnkrevingen er at bruk av tunge kjøretøy påfører samfunnet eksterne kostnader i form av ulykker, kø, støy og vegslitasje, samt helse- og miljøskadelige utslipp. Dette er kostnader som den enkelte transportør ikke har bedriftsøkonomiske incentiver til å ta hensyn til. Tanken er at hvis avgiftene gjøres avhengig av sted (vegstrekning), tid (køsituasjon) og kjøretøytype (EURO-klasse) vil det over tid skje en tilpasning som gjør at de eksterne kostnadene reduseres. Man kan samtidig med innføringen av et slikt system velge å redusere eller ta bort andre avgifter som autodieselavgift, vektårsavgift og omregistreringsavgift, slik at den samlede avgiftsbelastningen blir omtrent som før. Eller man kan velge å bruke økte avgiftsinntekter til forbedring av miljøproblemene. Internasjonale erfaringer.1 Lovgivning og retningslinjer fra EU.1.1 Eurovignettdirektivet For vel et år siden, etter 10 år med diskusjon, ble det oppnådd enighet om et kompromiss om revisjonen av Eurovignettedirektivet. Direktivet inneholder regler om vegbruksavgifter for tunge kjøretøyer. Denne må betales for bruk av TEN-T veger og andre motorveger (ikke by-motorveger) i Belgia, Danmark, Luxemburg, Nederland og Sverige. For første gang blir prinsippet om "bruker/forurenser-betaler" anvendt i vegtransportsektoren. I tillegg til infrastrukturkostnadene vil det være aktuelt å betale for støy og luftforurensing. Virkeområdet gjelder lastebiler over 3,5 tonn, men medlemslandene kan gi unntak for biler under 1 tonn. Avgiftene er gradert etter forurensingsklasse (Euroklasse) og antall akslinger, og normalavgiften kan økes med inntil 175 % i fem timer med stor trafikk pr dag (for å ta hensyn til kø), men må da senkes tilsvarende resten av døgnet. Den siste bestemmelsen om at avgiften kan tidsdifferensieres, ser ut til å ha blitt lagt inn av Prosjektnotat nr. 1, versjon 5 av 17
politiske årsaker. Den ville blitt kostbar og vanskelig å håndheve, og ingen medlemsland ser ut til å overveie akkurat den varianten. Avgiftene er ikke øremerket til å forbedre miljøet, og det har møtt kritikk fra flere hold, bl.a. lastebilnæringen. Når avgiften er betalt i et av landene, er den også automatisk betalt for tilgang til vegnettet i de andre landene. Man kan velge å betale for et år, en måned, en uke eller en dag. Informasjonen om betalt avgift lagres i et sentralt register, og det behøves ingen dokumentasjon i kjøretøyet. I 01 er prisen for Euro -6 og fire eller flere akslinger 150 for et år og 15 for en måned..1. EFC-direktivet 1 EFC står for Electronic Fee Collection og dette er et rammedirektiv som på norsk også blir referert til som bompengedirektivet. Direktivet legger til rette for at elektroniske betalingssystemer på veg i Europa skal kunne kommunisere med hverandre (interoperabilitet). Målet er at trafikantene skal kunne bruke kun én brikke og en avtale for alle innkrevingsanlegg i Europa. Bompengedirektivet er på bakgrunn av behandling i Regjeringen innlemmet i EØS-avtalen med forbehold om Stortingets samtykke. Tjenesten krever et felles sett med krav og retningslinjer for at dette skal fungere i tråd med retningslinjene, og disse problemstillingene er behandlet gjennom en definisjonsbeslutning (en rettsakt) som en følge av EFC-direktivet. Definisjonsbeslutningen definerer de teknologiske og funksjonelle kravene til den felleseuropeiske elektroniske bompengetjenesten European Electronic Toll System (EETS). EETS kan sammenlignes med AutoPASS i Norge og EasyGo i Skandinavia. Trafikanten skal altså kunne betale bompenger i hele Europa ved hjelp av en kontrakt og kunne benytte en og samme On- Board Equipment (OBE eller "brikke") i alle EETS systemer. Både mikrobølgebaserte systemer (for eksempel AutoPASS) der man har fysiske betalingspunkter (bomstasjoner) og satellittbaserte systemer skal kunne ivaretas.. Situasjonen i Skandinavia I Norge gjennomførte SINTEF Teknologi og samfunn og Møreforskning AS på oppdrag for Finansdepartementet en utredning av de teknologiske mulighetene for å innføre en treffsikker vegavgift for tunge kjøretøy, som ble levert i juni 010. Finansdepartementet skriver i Prop. 1 LS (010-011) at tekniske og praktiske sider ved en vegavgift må utredes nærmere, før det tas endelig stilling til hvorvidt en slik avgift bør innføres eller ikke. Det samme gjelder hensynet til personvern, og hvordan utenlandske transportører skal inkluderes i det nye systemet. Departementet vil også se 1 DIRECTIVE 004/5/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 9 April 004 on the interoperability of electronic road toll systems in the Community Prosjektnotat nr. 1, versjon 6 av 17
an utviklingen og framdriften av arbeidet med innføring av vegavgift i land som blant annet Danmark og Nederland. I Sverige har Stockholm hatt såkalt trängselsskatt permanent siden 1. august 007, og Göteborg følger etter fra 1. januar 013. Formålet er å bedre fremkommeligheten og miljøet i de sentrale bydelene og bidra til finansiering av kollektivtrafikk, bane og veg. I Stockholm koster hver passering inn til eller ut av indre by 10, 15, eller 0 SEK avhengig av tid på dagen mandag-fredag mellom 06:30 og 18:9. Svenskene definerer avgiften som en skatt, og den gjelder derfor bare for svenskregistrerte kjøretøy. Passering av betalingsstasjon registreres automatisk gjennom fotografering av nummerskilt både forfra og bakfra, og identifisering ved hjelp av OCR-teknikk (Optical Character Recognition). Betaling skjer på etterhånd etter hver måned. Sverige har ikke bompengeprosjekter av den typen vi er kjent med her hjemme, men det er planlagt delvis bompengefinansiering av et bruprosjekt i Motala i 013 og i Sundsvall i 014. Det pågår for tiden ingen offentlig diskusjon om innføring av km-basert vegavgift for tunge kjøretøy, men Regjeringen har dette under utredning for tiden, og en første rapport er ventet høsten 01. I Finland er ikke innføring av vegavgifter sannsynlig de nærmeste årene (under den nåværende regjering) og regjeringen har besluttet å ikke gå videre med utredning av trengselsavgifter i Helsingfors. Men det er opprettet en arbeidsgruppe på høyt nivå for å utrede vegavgifter generelt og beskatning av vegtrafikken 01-013. Det føres heller ikke i Finland for tiden noen offentlig debatt om vegavgifter spesielt for tunge kjøretøy. I de teknologiske miljøene er det likevel stor interesse for satellittbaserte applikasjoner på en multiservice OBE plattform. I Danmark er det forberedelser på gang til innføring av km-basert vegavgiftssystem, i første omgang for tunge kjøretøy. Den opprinnelige planen var å lage en dansk tilpasning av det nederlandske systemet, men etter at utviklingsarbeidet i Nederland ble stoppet, har Danmark bestemt seg for å gjøre dette på egen hånd. Tanken har vært å innføre et avgiftssystem med variasjon av avgiften i forhold til tid og sted, uten at den totale avgiftsbelastningen for vegtrafikksektoren skal øke. Reglene for beskatning må derfor endres, for eksempel minimum 50 % reduksjon i registreringsavgiften for kjøretøy..3 London Vegprisingssystemet i London kalt Central London Congestion Charging Zone ble satt i drift 17. februar 003. Fire år senere ble området utvidet geografisk til også å omfatte The Western Extension. Den første sonen dekket rundt 4 km og den andre km. Fra 4. januar 011 ble utvidelsen vestover fjernet fra avgiftssonen, og det ble innført takstøkninger og gjort visse andre endringer. Hovedmålet har vært å begrense antall kjøretøy inn i de sentrale bydelene. Dette har man i prinsippet lykkes med særlig de første årene, og antall bussreisende har økt. Trafikkopphopningen på vegnettet er imidlertid nå like ille som den var før 003, men det sies at dette skyldes omfattende vedlikeholdsarbeid på vegnettet med vann- og gassledninger, og at gateareal for biltrafikk har blitt redusert til fordel for fotgjengere og andre trafikantgrupper. Prosjektnotat nr. 1, versjon 7 av 17
Dagsavgiften for å kjøre eller parkere på offentlig vegnett inne i sonen er i dag på 10 hvis betalingen skjer på forhånd eller i løpet av dagen, og avgiftsperioden er mellom 07:00 og 18:00 på hverdager. Det er mange unntaksbestemmelser, for eksempel for bosatte i sonen som betaler bare 90p i dagsavgift og for elektriske kjøretøy som har avgiftsfritak. Håndhevingen av systemet er basert på kameraovervåking av alle kjøretøy som ankommer og forlater avgiftssonen. I tillegg anvendes stasjonære og mobile kamera inne i sonen for å kontrollere kjøretøy som kun beveger seg internt. Automatic Number Plate Recognition (ANPR) og OCR teknologi konverterer bildene av nummerskiltene til tekst, som blir sjekket mot en database for å bestemme om avgift er betalt eller om man er omfattet av en unntaksbestemmelse..4 Nederland Mellom 007 og midten av 010 pågikk det et stort utredningsarbeid i Nederland kalt Anders Betalen voor Mobiliteit. Målsettingen var å redusere miljøproblemene og effektivisere vegtrafikken ved å legge om avgiftene fra kjøp og eie av bil til bruk. Engangsavgiften ved kjøp av ny bil og årsavgiften skulle gradvis falle bort, og erstattes med km-baserte avgifter. Avgiften per km skulle variere avhengig av hvor og når man kjørte, og miljøvennlige biler skulle betale mindre enn andre. For å kunne administrere et slikt system var det selvsagt nødvendig at alle kjøretøy ble pålagt å installere spesielle GPS enheter, som ville registrere i et sentralt system hvor hvert kjøretøy til enhver tid hadde beveget seg på vegnettet. Ifølge nederlandske myndigheter ville seks av ti bileiere komme billigere ut med denne ordningen, og det var forventet at det ville bli mindre bilkjøring og mindre forurensning. Etter parlamentsvalget i 008, som førte til en ny flertallregjering, ble alle forberedelser og planlegging stanset, og prosjektet lagt på is på ubestemt tid. 3 Tekniske løsninger for vegprisingssystemer 3.1 Resultat fra utredningen for Finansdepartementet SINTEF utførte i 010 en utredning av vegprising for tunge kjøretøyer i Norge. Følgende 5 tekniske løsninger ble evaluert: Alternativ 1 Alternativ Alternativ 3 Alternativ 4 Alternativ 5 : Manuell rapportering av kilometer : Automatisk rapportering av kilometer : Automatisk rapportering av kilometer, tid og sone : Automatisk rapportering av kilometer, tid og sted : Rapportering av kilometer, tid og sted og tilbakemelding til fører De evalueringskriteriene som ble brukt i evalueringen var følgende: Kompatibilitet med tilsvarende systemer i Europa og med AutoPASS-systemet. Med unntak av det nordiske samarbeidet for samordnet trafikantbetaling i nordiske bompengesystemer, se EasyGo på https://www.fjellinjen.no/autopass/easygo, finnes det Prosjektnotat nr. 1, versjon 8 av 17
ikke interoperable innkrevingssystemer på internasjonalt nivå i Europa. Det er gjort forsøk både mellom Spania/Portugal og Italia/Østerrike/Frankrike, men ingen er kommet så langt som EasyGo. Dette har vært mulig fordi alle systemene er basert på DSRC- teknologi, og både utstedere og operatører i Norden har lagt ned mye arbeid i å finne både tekniske, funksjonelle og kontraktsmessige løsninger som gjør disse systemene interoperable. Løsninger for utenlandske transportører. I de landene som har innført distanseavhengige avgifter for tunge kjøretøy, er det valgt ulike løsninger for hvordan man håndterer utenlandske transportører uten en «nasjonal» On-Board Equipment (OBE) som er den enheten som er installert i kjøretøyet (kan sammenlignes med en meget avansert AutoPASS brikke). Noen har manuelle løsninger, mens andre tilbyr utenlandske transportører å kjøpe eller leie/lease en nasjonal OBE. Felles for dem alle, er prinsippet om at alle skal betale. Personvern. Personvern er et meget viktig tema i elektroniske betalingssystemer, jamfør den årelange diskusjonen mellom Datatilsynet og Statens vegvesen om personvern i AutoPASS-systemet. Også i alle andre land har personvern vært et tema i tilknytning til en registrering av kjøretøy mht. hvor og når et kjøretøy måtte befinne seg til en hver tid. Systemets transparens. Et vegprisingssystem skal også kunne brukes til å styre trafikken både i rom og i tid, i tillegg til valg av kjøretøy, for eksempel til forsert utskifting av kjøretøy i forhold til miljøvennlige motorer og drivstoff. For at vegprisingssystemet skal kunne fungere som et regulerende tiltak, må kostnadene for bruken av et vegsystem eller deler av dette, være lett tilgjengelig for brukeren. Det finnes flere alternative måter å informere brukeren om kostnadene, for eksempel ved hjelp av ulike media, internett, mobiltelefontjenester, variable skilt i vegsystemet, trådløse nettverk og tjenester dedikert til trafikantinformasjon og info til OBE via vegkantutstyr eller andre kommunikasjonsløsninger. Systemets fleksibilitet. Det var ønskelig at systemet skulle være så fleksibelt at var mulig å foreta en gradvis utbygging av systemet til å omfatte flere og flere parametere i prisberegningen for å gjøre systemet mer og mer treffsikkert. Minimumskravet var at prisen skal kunne beregnes på grunnlag av kjørt distanse og enkelte sentrale kjøretøykarakteristika. Senere skal prisen kunne beregnes etter hvor og når kjøretøyet befinner seg i vegnettet, og andre kjøretøykarakteristika. Administrative konsekvenser. I det arbeidet som er utført av EU-kommisjonen og av prosjektene CESARE I- IV er det beskrevet en rekke roller som er nødvendig for å kunne drive EETS (The European Electronic Toll Service). Dagens bompengeselskaper har sin plass i denne rolle- og ansvarsbeskrivelsen og i utredningen for Finansdepartementet var det naturlig å se på hvordan et norsk avansert vegprisingssystem kunne tilpasses den samme modellen, ikke minst mht til samordning med andre europeiske systemer. Det var imidlertid forutsatt at hovedansvaret for innkreving av vegavgift 3 for tunge kjøretøy skulle ligge hos Toll- og Avgiftsdirektoratet (TAD). Kostnadskomponenter. På samme måte som de vurderte alternativene ville medføre ulike konsekvenser med hensyn til driftsmodeller og hvilke etater/organisasjoner som ville være Standardisert mikrobølgeteknologi på 5,8 GHz som bl.a. brukes i AutoPASS systemet 3 Med vegavgift menes fra nå av den avgiften som brukeren (bileieren) skal betale i vegprisingssystemet Prosjektnotat nr. 1, versjon 9 av 17
involvert i driften, ville alternativene ha ulike investerings- og driftskostnader. Det finnes lite erfaringsdata på dette området i og med at svært få slike systemer er i drift. Utredningen for Finansdepartementet endte opp i en anbefaling av Alternativ 4, dvs. automatisk rapportering av kilometer, tid og sted. Dette var den tekniske løsningen som best oppfylte alle evalueringskriteriene. En liten hake ved denne løsningen var personvernet fordi alle data om kjøretøyets bruk samles i en sentral enhet hvorpå avgiften beregnes. Det gjør det mulig å spore enkeltkjøretøyene relativt bra mht. hvor de har vært til hvilket tidspunkt. Dette er det gjort nærmere rede for i neste kapittel. 3. Teknisk løsning 3..1 Oversikt Alternativ 4 er basert på kontinuerlig posisjonering av kjøretøyet ved hjelp av satellittposisjonering. Dette kan benyttes både til å registrere når et kjøretøy er innenfor en geografisk sone og/eller når det befinner seg på en bestemt veglenke. Det gir også mulighet til å registrere hvor langt kjøretøyet har kjørt innenfor sonen eller på veglenken og når det har kjørt. Alternativ 4 er dermed det mest treffsikre systemet mht. å gi muligheter for en differensiert vegavgift basert på detaljerte data om utkjørt avstand, hvor det har kjørt og når det har kjørt. I alternativ 4 sendes alle data til operatørens sentralsystem som beregner de vegavgiftene som kjøretøyets eier skal betale. Kjøretøyenheten kommuniserer vanligvis med sentralsystemet via GSM/GPRS, se Figur 1. Figur 1: Prinsipp for teknisk løsning for vegprisingssystem Prosjektnotat nr. 1, versjon 10 av 17
3.. Funksjonell beskrivelse Funksjonelt kan dette alternativet beskrives gjennom følgende sett av prosedyrer: 1. Kunden (bileieren) inngår avtale med Toll- og Avgiftsdirektoratet (TAD) om bruk av elektronisk kjøretøyenhet til innkreving av vegavgift. Alternativt kan TAD/Statens vegvesen gjennom forskrifter pålegge alle bileiere av alle eller visse kjøretøykategorier å bruke en slik kjøretøyenhet.. Kunden (bileieren) får installert kjøretøyenheten som er koplet til kjøretøyets odometer på en sikker måte og som kan være initialisert med kjøretøykarakteristika. 3. Kjøretøyenheten sender automatisk, og ved bestemte mellomrom eller spesielle hendelser, utkjørt distanse, posisjon og tid. 4. Operatør av vegprisingssystemet mottar data fra kjøretøyenheten, innhenter nødvendige tilleggsdata fra andre kilder, for eksempel kjøretøyregisteret om det aktuelle kjøretøyet, finner ut hvor i vegnettet distansen på x beregnet km er utkjørt og til hvilken tid distansen er utkjørt. På grunnlag av dette beregnes vegavgiften. 5. Operatøren sender data om vegavgiftens størrelse til TAD som sender et krav til kunden. 6. Kunden betaler vegavgiften 3..3 Oppfyllelse av de ulike evalueringskriteriene Kompatibilitet med tilsvarende systemer i Europa og med AutoPASS-systemet Utenlandske eller norske kjøretøy med en EETS-kompatibel kjøretøyenhet (OBE), skal kunne kommunisere både via GSM og DSRC i henhold til Directive 004/5/EC (EFC direktivet). Det vil si at en EETS-kompatibel OBE skal kunne kommunisere med et norsk vegprisingssystem basert på de samme standardene som EETS bygger på. Utenlandske kjøretøy med en EETS-kompatibel OBE fra en utenlandsk utsteder vil først sende de nødvendige vegavgiftsdataene til sin utsteder, som igjen vil sende de til TAD. Norske kjøretøy bør ha en kjøretøyenhet som både kan benyttes til å betale vegavgift og til vanlig bompengeinnkreving. Det vil si at kjøretøyenheten må ha to applikasjoner: AutoPASS betalingsapplikasjon (bompenge-applikasjonen) og vegavgifts-applikasjonen basert på satellittposisjonering). Løsninger for utenlandske transportører For de utenlandske kjøretøyene som har montert en EETS-kompatibel kjøretøyenhet, skal det i prinsippet være mulig å benytte denne i Alternativ 4. Det betyr imidlertid at følgende betingelser må være oppfylt: Prosjektnotat nr. 1, versjon 11 av 17
Kunden må ha en avtale med sin EETS-utsteder om bruk av kjøretøyenheten for betaling av vegavgift i Norge, og EETS-utstederen må ha en avtale med TAD om bruk av sine EETS-avtaler og kjøretøyenheter i Norge. Det må monteres vegkantutstyr ved grenseovergangene som kan detektere og kontrollere alle kjøretøyer som kjører inn i eller ut av Norge mht. om de har en fungerende kjøretøyenhet og en avtale med en EETS-utsteder som har avtale med den norske operatøren. Det samme vegkantutstyret benyttes til å kommunisere med kjøretøyenheten og hente ut essensielle data som odometerstatus ved innkjøring til/utkjøring fra Norge, og andre kjøretøykarakteristika som benyttes til beregning av vegavgift. Kjøretøyenheten har nødvendig funksjonalitet for å kunne kommunisere med vegavgiftssystemet i Norge, og den har lagret de data som skal brukes i beregningen av den norske vegavgiften. Dersom disse forutsetningene ikke kan oppfylles, må disse kjøretøyene behandles manuelt på grenseovergangene, dvs. det beregnes en vegavgift basert på utkjørt kilometer uavhengig av tid og sted. Det kan derfor medføre en skjev belastning i forhold til nasjonale bileiere som vil kunne betale en høyere avgift fordi kjøretøyet er brukt i miljøfølsomme soner og på kritiske tider av døgnet. Personvern I og med at de dataene som blir sendt inn til sentralsystemet for videre prosessering og beregning av vegavgift vil inneholde mange detaljerte opplysninger om hvor kjøretøyet har vært, er Alternativ 4 et dårligere alternative enn de andre alternativene som ble vurdert. Systemets transparens Alternativ 4 vil kunne ha en trafikkregulerende effekt ved at førere og eiere av kjøretøy vil kunne unngå veglenker med høye takster på tider av døgnet hvor takstene er satt spesielt høyt for å redusere de eksterne kostnadene. For at alternativet skal kunne ha en slik regulerende effekt, er det viktig at eiere og førere har lett tilgang til informasjon om takstene og hvilke veglenker som har hvilke priser til hvilke tider av døgnet. Ved omfattende og meget differensiert takststrukturer, vil det være svært vanskelig for kjøretøyeiere og førere å forholde seg til prisene og dette vil redusere deres mulighet til å endre adferd som følge av takststrukturen. Systemets fleksibilitet En mulig utvikling og innføring av Alternativ 4 kan være: Etablering av vegprising (Alternativ 4) med minimumsløsning flat kilometeravgift uavhengig av tid og sted for utkjørte kilometer Innføring av en vegavgift basert på kjøring innenfor eller utenfor byer og tettsteder Innføring av en vegavgift basert på kjøring innenfor eller utenfor byer og tettsteder, og tid på døgnet Inndeling av det norske vegnettet i 3 5 ulike typer veglenker hvor inndelingen er basert på de mest typiske attributtene som benyttes for å beskrive eksterne kostnader. Innkreving av Prosjektnotat nr. 1, versjon 1 av 17
vegavgift baseres deretter på hvilken type veglenke som er benyttet, og når denne veglenken er benyttet (ukedag og tid på døgnet). Som forrige punkt, men en inndeling i 6 10 ulike typer veglenker for en enda bedre treffsikkerhet. Dette siste leddet i utviklingen bør vurderes spesielt mht. brukernes mulighet for å oppfatte differensieringen Kostnadskomponenter Alternativ 4 krever følgende komponenter for investering og drift: Utvikling, produksjon, installasjon og testing av et sentralsystem for initialisering av kjøretøyenheter, innsamling av data fra operatørene og servicestasjoner, beregning av avgifter, håndtering av brukerregister og fakturering av brukerne (forutsatt at TAD er både Avtaleutsteder, Kjøretøyenhetutsteder og Operatør). Utvikling, produksjon, sertifisering og distribusjon av kjøretøyenhetene. Kjøretøyenheten vil være kompleks og kreve tilknytning til strøm, og vil derfor kreve en autorisert installasjon. Utvikling, produksjon, sertifisering og installering av vegkantutstyr i punkter hvor satellittposisjoneringssystemer ikke kan gi tilstrekkelig informasjon, for eksempel hvor to veglenker med forskjellig pris ligger meget nære hverandre, eller i trange bygater med høye bygninger. Utvikling og testing av en applikasjon som kan håndtere kjøretøyenheter i utenlandske kjøretøy. Utvikling, produksjon, sertifisering og installasjon av vegkantutstyr på alle norske grenseoverganger, for å kunne kommunisere med utenlandske EETS-kompatible kjøretøyenheter (Compliance Checking Communication i henhold til standarden ISO/TS 1813). Etablering av servicestasjoner på alle grenseoverganger, slik at utenlandske førere av tunge kjøretøy kan få registrert utkjørt kilometer i Norge, og for at norske sjåfører kan få registrert odometerstand ved ut- og innkjøring til Norge. Kostnaden for driften av disse stasjonene er vanskelig å stipulere før det er utarbeidet en mer detaljert spesifikasjon for disse stasjonene, og i hvilken grad de skal være betjente/ubetjente. Utvikling og etablering av en sikker web-løsning for de samme registreringene. Det finnes veldig lite erfaringsdata på dette området og det har derfor ikke vært mulig å si noe om kostnadene for etablering av et slikt system. I oppdragsbeskrivelsen fra Norsk Petroleumsinstitutt er det etterspurt om et vegprisingssystem kan implementeres uten alt for store kostnader. Den største kostnaden vil utvilsomt være knyttet til kjøretøyenhetene som skal monteres i bilene. På litt sikt vil en vegprisingsapplikasjon kunne implementeres i den ITS stasjonen 4 som etter hvert vil bli en standard på nye kjøretøyer. Da er det kun snakk om en programvare som skal lastes inn og dette kan trolig gjøres av de bilprodusentene som leverer kjøretøyene til Norge. På kort sikt må det installeres egne kjøretøyenheter. Det er meget vanskelig å antyde hva en slik kjøretøyenhet vil kunne koste, 4 ITS = Intelligente Transportsystemer Prosjektnotat nr. 1, versjon 13 av 17
men dersom den kan kombineres med kjøretøyenheten for tradisjonell bompengeinnkreving, eventuelt også med kjøretøyenhet for elektronisk vognkort, er det grunn til å anta at en kan komme ned på et nivå hvor det er snakk om akseptable kostnader. 3.3 Sammenligning av krav til tunge og lette kjøretøyer De vurderingene som ble gjort for tunge kjøretøyer kan overføres til lette kjøretøyer. Funksjonelt vil et avgiftssystem for lette kjøretøyer virke på samme måte som for tunge kjøretøyer. Det vil kreve samme utstyr og samme infrastruktur for drift. Løsningen for lette kjøretøyer må også være kompatibel med EETS og AutoPASS. Det må finnes løsninger for utenlandske lette kjøretøyer. Den løsningen som er beskrevet for tunge kjøretøyer vil også fungere for lette kjøretøyer og de samme kravene til kontroll og innsamling av data vil gjelde for lette kjøretøyer. Mht. personvern er det i prinsippet de samme kravene som gjelder enten føreren er en privatbilist eller en yrkessjåfør i en næringstransport. Siden mange transportører i dag har flåtestyringssystemer og til en hver tid vet hvor kjøretøyene (og sjåføren) befinner seg, kan det se ut som om kravene til personvern for yrkessjåfører er svekket i forhold til personvernet for privatbilister. Yrkessjåfører ser også fordeler med flåtestyringssystemer og posisjoneringssystemer siden dette kan øke sikkerheten for sjåføren, spesielt når kjøretøyet befinner seg i land hvor ran på vegen og på rasteplasser kan være et problem. Systemet må være transparent for at avgiften skal kunne påvirke bilføreren/bileieren mht. adferd enten kjøretøyet er et lett eller tungt kjøretøy. Systemet for lette kjøretøyer må den samme grad av fleksibilitet mht. utvikling og innføring. Det vil være de samme kostnadskomponentene for lette kjøretøyer som det er for tunge kjøretøyer. 4 Personvern i vegprising Personvern kan defineres som beskyttelsen av den enkeltes personlige integritet og ivaretakelsen av privatlivets fred. Gjennom blant annet EØS-avtalen og Menneskerettighetskonvensjonens art. 8, er Norge forpliktet til å sørge for at tiltak som iverksettes, tilfredsstiller visse personvernkrav. En full utredning av konsekvensene for personvernet kan først gjennomføres når det er valgt et konsept for et norsk vegprisingssystem og når dette konseptet er spesifisert til et annet detaljeringsnivå enn det som ble gjort i mulighetsanalysen for Finansdepartementet. De aller fleste av de punktene som er beskrevet i Veileder til utredningsinstruksen Vurdering av personvernkonsekvenser (Fornyings- og Administrasjonsdepartementet, 008) kan ikke besvares ut fra nåværende detaljeringsgrad. I den utstrekning det var mulig, ble derfor beskrivelsen av personvernkonsekvenser for de ulike alternativene i oppdraget for Finansdepartementet basert på de antatte systemene for innsamling og behandling av data. Disse vurderingene ble forelagt Datatilsynet, som svarte at betraktningene rundt personvernet ser korrekte og relevante ut. Datatilsynet kom også med kommentarer til noen av alternativene, og disse ble tatt med i vurderingen av de enkelte alternativene. Prosjektnotat nr. 1, versjon 14 av 17
I tillegg til at mange nye anvendelsesområder av IKT i transportsektoren hver for seg kan medføre en risiko mht. personvernet, vil de samlet kunne utgjøre en enda større risiko. Informasjonen fra systemer innenfor flere anvendelsesområder og flere sektorer kan settes sammen som et puslespill, og til sammen fremskaffe ny informasjon som kan oppleves som en trussel mot enkeltindividers personlige integritet. I Alternativ 4 som er beskrevet i dette prosjektnotatet samles det masse rådata om kjøretøyets bevegelser og disse sendes inn til et sentralsystem for videre behandling, primært beregning av vegavgiften. Dersom andre systemer får tilgang til disse dataene, kan de brukes til andre formål enn det de opprinnelig var tiltenkt. Overholdelse av hvileplikt og overvåking av gjennomsnittshastighet er to eksempler på slik anvendelse. Mht. til personvern, er derfor alternativ 4 et dårligere alternativ enn alternativ 5 som bruker rådata i kjøretøyenheten til å beregne avgiften, for deretter å slette alle rådata som ikke behøves for å kunne etterkontrollere den beregnede avgiften. Dataene vil være mer detaljerte enn de passeringsopplysningene som samles inn i bompengesystemer i og med at det nesten kontinuerlig samles inn og overføres data til sentralsystemet om hvilke veglenker kjøretøyet har benyttet til hvilke tidspunkt. Dersom Alternativ 4 skulle bli det valgte alternativet er det meget viktig at det blir utarbeidet meget strenge rutiner for adgangskontroll til og sletting av bruksdata umiddelbart etter at de er avregnet og betalt. I Slovakia er det funnet en løsning ved at utsteder og operatør er to adskilte juridiske enheter med hver sine sentralsystemer, og hvor operatøren ikke vet hvem kunden er. Utsteder sitter på kundedata, og operatøren sitter på passeringsdata. Det hindrer imidlertid ikke at operatøren kan skaffe seg data på andre måter, for eksempel gjennom såkalte kontrollposter (enforcement) hvor det vil være mulig å samle inn nok data til å kunne identifisere en kunde. I en norsk modell hvor TAD er både utsteder (har eksplisitt eller implisitt avtale med kjøretøyeier om bruk av kjøretøyenhet og betaling for elektronisk vegprising) og operatør av vegprisingssystemet vil ikke den slovakiske løsningen kunne fungere. En annen trussel som må nevnes, er at en høy frekvens av rapportering av transaksjonsdata vil generere tilsvarende antall teletrafikktransaksjoner med lokaliseringsinformasjon hos teleoperatørene. Disse dataene vil kunne medføre en trussel mot personvernet dersom arbeidsgiver eller noen andre ber om fullt innsyn i teletrafikktransaksjonene. Datatilsynet har gitt uttrykk for at Alternativ 4 er det dårligste mht. å lagre informasjon som kan utgjøre en trussel mot personvernet. Det arbeides imidlertid stadig med å finne nye metoder og tekniske løsninger for hvordan personvernet kan ivaretas på en tilfredsstillende måte. Innenfor internasjonal standardisering av elektronisk avgiftsinnkreving for vegrelaterte tjenester er det fokus på å finne løsninger som tilfredsstiller europeiske og nasjonale krav til personvern. Erfaringer fra arbeidet med AutoPASS viser at det er mulig å komme frem til løsninger som er akseptable for Datatilsynet. Dette krever imidlertid at Datatilsynet involveres helt fra starten av slik at det viktige prinsippet Privacy by design kan innføres tidlig i prosessen i utviklingen av et norsk vegprisingssystem. Mer intelligens i kjøretøyenheten kan være en måte å løse dette på. I stedet for å overføre alle rådata til sentralsystemet, aggregeres rådata i kjøretøyenheten på en slik måte at det blir vanskeligere for de som driver vegprisingssystemet å spore de enkelte kjøretøyene på samme detaljnivå som ved overføring av alle rådata. Rådata fryses i kjøretøyenheten og krypteres på en slik måte at de bare kan dekrypteres når det foreligger sterk mistanke om manipulering av de aggregerte data. Etter at vegavgiften er beregnet, godtatt og betalt kan de fryste rådata i kjøretøyenheten slettes. Kommunikasjonsoperatører som leverer mobiltelefontjenester samler i dag inn mye rådata om en telefonsamtale, for eksempel basestasjon, mottaker av samtalen, varighet, dato og tidspunkt. Prosjektnotat nr. 1, versjon 15 av 17
Kunden ser ikke den informasjonen som samles inn på telefonregningen sin med mindre kunden ber om spesifisert regning hvor mottaker, varighet, dato og tidspunkt (og eventuelt land) vil vises. Det er strenge regler for oppbevaring og sletting av slike data. Slik reglene for fakturaer fra bompengeselskap er i dag, vil kunden se i hvilket bompengesystem en passering er foretatt og tidspunktet for denne. Det er uvisst i hvilken grad en operatør av et vegavgiftssystem vil bli pålagt å opplyse om hvilke strekninger som er kjørt og til hvilket tidspunkt og på hvilken dag mht. innkreving av vegavgift (uansett må disse dataene oppbevares slik at trafikanten har en mulighet til å klage). Det er derfor vanskelig å si noe om i hvilken grad et vegprisingssystem vil innebære større utfordringer for personvernet i forhold til det brukerne aksepterer med hensyn til innsamling og behandling av data fra mobiltelefoni. I prinsippet er det ikke så stor forskjell på utfordringene i forhold til personvern i og med at begge systemene samler inn, behandler data og lagrer om hvor kunden/trafikanten har befunnet seg og når kunden/trafikanten har vært på dette stedet. 5 Oppsummering Problemstilling: Finnes det internasjonale erfaringer for slik veiprising? I dette notatet er det referert en del systemer som har elementer av vegprising i seg. Dette dreier seg i hovedsak om hvor mange kilometer som er kjørt. I noen få systemer varierer prisen ut i fra vegkategoriene. Det finnes imidlertid ikke så treffsikre vegprisingssystemer som det som Finansdepartementet i utgangspunktet ønsket å få vurdert, nemlig et system hvor avgiften beregnes ut i fra utkjørte kilometer, veglenke(r) hvor kjøretøyet hadde kjørt og når på døgnet kjøretøyet hadde kjørt. Problemstilling: Er det tekniske løsninger tilgjengelige nå som gjør det mulig med elektronisk veiprising uten altfor stor kostnad? I dette notatet er det gjort rede for den tekniske løsningen som ble valgt som den beste løsningen i utredningen for Finansdepartementet. Samme løsning vil gjelde for lette kjøretøyer. Løsningen er tilgjengelig i dag, men disse løsningene inkluderer relativt dyre kjøretøyenheter som må installeres av autoriserte verksteder. På litt sikt vil en slik kjøretøyenhet kunne kombineres med tilsvarende kjøretøyenheter for tradisjonell bompengebetaling og elektronisk vognkort. På enda lenger sikt vil vegprisingen kunne bli en applikasjon som installeres på en ITS stasjon i kjøretøyet. En slik ITS stasjon vil ha tilgang på odometeret, den vil ha en GPS sensor og den vil kunne kommunisere med annen infrastruktur på mange ulike måter. Vegprisingsapplikasjonen vil dermed bare bli en programvare som skal installeres på samme måte som andre ITS applikasjoner. Problemstilling: Er det mulig å tilfredsstille personverninteressene på en tilfredsstillende måte? Personvern vil være en viktig faktor mht. å finne gode og akseptable løsninger for et vegprisingssystem i Norge. Det finnes tekniske løsninger, sikkerhetsmekanismer og rutiner som kan bidra til et tilfredsstillende risikonivå mht. muligheter for krenking av den personlige integriteten for brukerne. Den viktigste suksessfaktoren her ligger i Privacy by design slik at det tas hensyn til Prosjektnotat nr. 1, versjon 16 av 17
personverninteressene helt fra starten av slik at det ikke blir et problem som må løses på mer eller mindre gode måter når systemet skal installeres og settes i drift. Prosjektnotat nr. 1, versjon 17 av 17
Teknologi for et bedre samfunn www.sintef.no