saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: 21.06.2019 71038/2019 Eivind Vartdal Ryste/Kristoffer Jenssen Saksnr Utval Møtedato Fylkesutvalet 27.06.2019 Fylkeskommunen må styrkast som regional utviklingsaktør - uttale til analyser og forslag i gjennomgangen av næringsretta virkemiddel Bakgrunn Etter vedtak i Stortinget, om oppgåver til dei nye regionane, sette Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) hausten 2018 i gang ein heilskapleg gjennomgang av det næringsretta virkemiddelapparatet. Formålet er å sørge for mest mogleg verdiskaping og lønsame arbeidsplassar, innanfor berekraftige rammer, av dei midlane som vert kanalisert gjennom virkemiddelapparatet. Målet var å styrke fylkeskommunen som næringspolitisk aktør NFD orienterte fylkeskommunane om gjennomgangen i brev datert 3. oktober 2018. Der heiter det m.a.: «Vi gjør oppmerksom på regionreformen og at det er vedtatt å styrke fylkeskommunenes oppgaver knyttet til mobilisering og kvalifisering av næringslivet. Virkemiddelgjennomgangen kan bidra til grunnlag for overføring av oppgaver som ytterligere styrker fylkeskommunenes rolle som næringspolitisk aktør.» Så langt ser resultatet av gjennomgangen ut til å ende i forslag som går i motsett retning. Etter konkurranse vart konsulentfirmaet Deloitte, saman med Menon Economics og Oxford Research, valde til å gjere gjennomgangen med kartlegging, analyse og forslag til endringar. Så langt har Deloitte kartlagt, analysert og levert rapportar på følgjande område: Fase 1: Kartlegging etablere eit faktagrunnlag Fase 2: Analysar Delrapport 1 - Regional organisering Delrapport 2 - Samspel og grenseflater Delrapport 3 - Kompetanse og styring Delrapport 4 - Brukaropplevingar I fase 3, som skal kome i slutten av august, vil det bli gitt ei samla vurdering og tilråding. Fase 4, som er planlagt å kome i desember, vil omhandle realisering med gjennomføringsplan. Departementet og konsulentane ber no om innspel på det som er funne og foreslått så langt. Deloitte foreslår meir sentralstyrt næringsutvikling Vi vil i det følgjande konsentrere oss om delrapport 1, Regional organisering, som omfattar m.a. fylkeskommunen sitt arbeid med næringsutvikling.
Deloitte hevdar i sin rapport at det kan identifiserast åtte problem med dagens regionalt retta virkemiddelapparat: 1. Unødvendig overlapp mellom virkemiddel 2. Vanskeleg å få oversikt for brukarane 3. For detaljert styring frå fylkeskommunen 4. Ujamn kompetanse hos aktørane 5. Varierande kostnadseffektivitet 6. Regionale virkemiddel blir «annenrangs» dvs. blir brukt på prosjekt som ikkje når opp i nasjonal konkurranse 7. Det er vanskeleg å evaluere resultat og effektivitet ved regional forvaltning 8. Manglande rom for regional strategisk styring, dvs. lite eigne satsingar frå fylkeskommunane For å rydde i organiseringa har Deloitte foreslått seks prinsipp for oppgåvefordeling i virkemiddelforvaltninga. Vidare har dei brukt desse til å lage fire kategoriar (A-D) for kven som bør ha ansvar og roller i forvaltning av ulike virkemiddel. Skjematisk blir dette slik: Viktig med Behov for nærleik til regional brukarane koordinering A Nasjonalt oppdrag og forvalting B Regionalt oppdrag, men nasjonal forvaltning C Regionalt oppdrag og forvalting, men nasjonal kvalitetsvurdering D Regionalt oppdrag og forvaltning Behov for einskapleg kvalitetsvurdering Stordriftsfordelar i organisering og fag Fare for regional suboptimering X X X X X X X X X X X X Store strategiske satsingar Så har Deloitte gått gjennom alle eksisterande næringsretta virkemiddel og plassert desse i kategori A, B, C eller D. Gjennomgåande er Deloitte skeptiske til å flytte oppdragsgivar- og forvaltingsansvar frå staten til fylkeskommunane. Deloitte skriv i si oppsummering at dei ikkje kan sjå at flytting av ansvar og oppgåver til fylkeskommunen løyser dei åtte problema som er nemnt tidlegare. Derfor foreslår Deloitte følgande: 1. Reindyrke fylkeskommunen sin rolle som oppdragsgjevar 2. Samle all forvalting av virkemiddel innanfor eit fylke i ei felles regional forvaltingseining.
Alle dei regionale aktørane blir då samla i eitt selskap, med operativt ansvar for alle virkemiddel som fell innanfor kategori B, C og D. Dvs. at fylkeskommunen ikkje lenger vil forvalte nokon virkemiddel, verken dei som er forvalta av fylkeskommunen no, eller dei nye som er planlagde i regionreforma. Deloitte seier også at staten, eller ein nasjonal aktør, bør ha ansvar for vurdering av kva virkemidlar som skal kategoriserast som nivå A, B, C og D, og at det bør vere eit prinsipp at alle virkemiddel skal eigast av ein nasjonal aktør. Dette skal sikre at det ikkje oppstår ein «flora» av virkemiddel på regionalt nivå som burde forvaltast nasjonalt. Det regionale handlingsrommet vil då vere avgrensa til å kunne velge virkemiddel frå ein nasjonalt bestemt meny. Eigarskap og styringsstruktur for den regionale forvaltingseininga vil Deloitte drøfte i fase 3, men det er verdt å merke seg at dei allereie no skriv: «Samlet sett trekker dette i retning av behov for en mer sentralisert styring av virkemiddelapparatet, slik at man kan få et mer enhetlig system som er koordinert på tvers av det nasjonale og regionale nivået». Andre fagmiljø ser annleis på dette På oppdrag frå KS er har Nordlandsforskning og Samfunnsøkonomisk analyse (SØA) sett på regionalisering av næringspolitikken frå sin ståstad. Nordlandsforskning viser i sin rapport, («Om regionalisering av nærings- og innovasjonspolitikken Norge sett i et europeisk perspektiv») til ei rekkje evalueringar av nasjonale forskings- og innovasjonspolitiske virkemiddel som viser nedslåande resultat. Kvifor skaper ikkje all satsinga på forsking og innovasjon fleire nye, raskt veksande verksemder og nye bein å stå på i norsk økonomi? Kanskje regionane kan gi bidrag til å løyse nokre av desse problema? Nordlandsforskning ser på kva resten av Europa gjer med denne problemstillinga, og kjem med følgjande råd: I staden for å bygge store, nasjonale system bør Norge heller gjere som EU, og aktivere regionane gjennom ein strategi for Smart Spesialisering (slik vår eigen FoI-strategi for næringslivet er bygd opp). Saman med universitet, klynger og bedrifter samarbeider regionane på kryss og tvers i Europa i tematiske nettverk, med fokus på avanserte teknologiar som kan få rotfeste i regionane sitt næringsliv. Samfunnsøkonomisk Analyse (SØA) har i rapporten «Implikasjoner av regionalisering av virkemidler for næringsutvikling og næringsrettet forskning» sett på korleis fylkeskommunane fremjar næringsutvikling gjennom å sette i gang og delfinansiere utviklingsarbeid, samhandlingsprosjekt, nettverkstiltak og kompetansetiltak. Fylkeskommunen er meir enn ein virkemiddelaktør. Fylkeskommunen kan i tillegg auke verdiskapinga gjennom koordinering og samarbeid med det statlege virkemiddelapparatet og gjennom koordinering med anna regional politikk. SØA framhevar også at når Staten dei siste åra har redusert overføringane til regionale utviklingsmidlar, så har fylkeskommunane heldt fram med å prioritere næringsutvikling, ved å hente inn ekstern støtte og prioritere bruk av eigne midlar. SØA-rapporten peikar vidare på potensialet som ligg i å sjå nærings- og kompetansepolitikken i samanheng. Fylkeskommunane kan t.d. balansere behovet
for nærings- og etterutdanningstiltak i tråd med regionale utfordringar og moglegheiter. Vurdering Forslag frå Deloitte er i strid med måla for regionreforma Tilrådinga frå Deloitte om å opprette eigne einingar for næringsretta virkemiddel i regionane, under sterk statleg styring, er i strid med målet for regionreforma. Forslaget vil ikkje «styrke fylkeskommunens rolle som næringspolitisk aktør». Tvert imot. Rapporten avslører manglande forståing av fylkeskommunen sine oppgåver og roller Rapporten frå Deloitte legg ikkje til grunn at fylkeskommunen er ein demokratisk institusjon og sjølvstendig regional myndigheit. Det kan virke som Deloitte har forstått Fylkeskommunen utelukkande som ein forvaltar av førehandsdefinerte virkemiddel, slik som Innovasjon Norge og Forskingsrådet. Det er grunnleggande feil. Fylkeskommunen kombinerer bruk av virkemiddel for næringsutvikling med regional politikkutforming, tilpassing og prioritering av regionale tenestetilbod og bygging av infrastruktur. Fylkeskommunen driv regional planlegging, koplar næringslivet sitt behov for kompetanse med relevante utdanningstilbod og byggjer attraktive stader gjennom kultursatsing og stedsutvikling. Fylkeskommunen driv også med klynge- og campusutvikling saman med universitets-, høgskule- og FoUsektoren, ofte handlar dette om å kvalifisere regionale og lokale miljø til å nå opp i konkurransen om nasjonale og internasjonale virkemiddel. Denne kombinasjonen av strategisk og operativt arbeid, og det regionale samspelet mellom næringsliv, FoU og offentleg sektor er det berre fylkeskommunen som kan få til. Det er behov for meir regional næringspolitikk, ikkje mindre I rapporten er det lagt stor vekt på å skilje rolla som oppdragsgjevar frå rolla som forvaltar. Deloitte grunngjev dette med at fylkespolitikarane i dag er for detaljstyrande og fordeler virkemiddel tynt utover for mange små prosjekt. Fylkesrådmannen meiner engasjement frå politikarane i næringsutviklingsarbeidet er svært viktig. Det får vi ikkje til ved å redusere den politiske innsatsen til eit årleg oppdragsbrev til ei ekstern forvaltningseining. Det er når politikk og forvalting jobbar saman, og vi kombinerer strategi med operativt arbeid, at vi får til dei største og beste satsingane. Forslaget til Deloitte vil ikkje gi større regionalt handlingsrom, dersom alt fylkeskommunen kan gjere er å velje frå ein meny med sentralt bestemte ordningar. Skal fylkeskommunen, saman med det regionale partnerskapet, svare på regionale utfordringar og utløyse regionale moglegheiter, må fylkeskommunen ha mynde til å eige og utforme eigne virkemiddel. Regionane er også raskare til å oppfatte endringar i næringslivet sine behov, og dermed raskare til å tilpasse virkemiddel når omstillingsbehovet kjem raskt. Det har vi sett døme på i tidlegare konkjunktursvingingar. Rom for regional politikkutforming Fylka har ulike føresetnader og potensial. Vi skal lage regionale strategiar som er tilpassa dette (Smart Spesialisering), og då må også virkemidla vere regionalt
tilpassa. Føresetnaden om at alle virkemiddel skal vere nasjonalt standardiserte bryt med målet om større regionalt handlingsrom og betre tilpassing til regionale utfordringar og moglegheiter. Framtidas næringspolitikk må ha rom for at politikkutforming også kan skje regionalt og at fylka kan teste ut ulike løysingar slik at det som blir nasjonal politikk like gjerne kan ha sitt utspring i ein region, som i den sentrale forvaltninga (jfr t.d. Møre og Romsdal si unike og samla gründersatsing hoppid.no). Fylkeskommunane samla reagerer på rapporten KS har utarbeidd eit notat knytt til rapporten frå Deloitte. KS meiner det teoretiske og prinsipielle rammeverket har vesentlege manglar, som gjer at konklusjonar til dels blir trekte på sviktande grunnlag. KS peiker også på ei rekkje faktafeil i Deloitte sin rapport, noko som svekkjer inntrykket av rapporten sin kvalitet og grunnlag for dei tilrådingane som konsulentane har kome med. Fylkesrådmannen meiner rammeverket for Deloitte sin delrapport 1 har vesentlege manglar. Det vil derfor vere feil å legge denne rapporten til grunn for konklusjonar som inneber ei radikal omlegging av heile det regionale virkemiddelapparatet, som svekker fylkeskommunane sitt arbeid for å fremje utvikling av næring, forsking og innovasjon i regionane. Fylkeskommunen sin rolle i regional næringsutvikling bør heller styrkast Eit alternativ til Deloitte sitt forslag kan vere at fylkeskommunen får ansvaret for eit samla regionalt virkemiddelapparat. Så skal ein sjølvsagt framleis ha spissa ordningar der det er nasjonal (og internasjonal) konkurranse. Desse kan ligge nasjonalt i Innovasjon Norge og Forskingsrådet, men dei må vere ein del av løysinga i dei regionale strategiane, og ein del av «ei dør inn» i ei regional førsteline. Fylkesrådmannen vil tilrå at fylkesutvalet gir slik uttale: Forslag til vedtak: 1. Møre og Romsdal fylkeskommune meiner Deloitte sin rapport, som foreslår ny regional organisering av virkemiddel for næringsutvikling, manglar ei grunnleggande forståing av fylkeskommunen sin rolle som regional utviklar. Denne rapporten kan ikkje åleine leggast til grunn for ei radikal endring av norsk næringspolitikk. 2. Møre og Romsdal fylkeskommune meiner at forslaget om å reindyrke fylkeskommunen som oppdragsgjevar, og å samle all forvaltning av næringsvirkemiddel i ei ny regional eining under sentral styring, vil svekke fylkeskommunen som regional utviklar, og vere i strid med målet for regionreforma. 3. Møre og Romsdal fylkeskommune viser til at rapporten foreslår sterkare nasjonal styring av næringspolitiske virkemiddel. Møre og Romsdal fylkeskommunane meiner at - Fylkeskommunane må kunne eige, utforme og forvalte virkemiddel dersom regionane sine muligheiter skal bli realisert. - Mindre rom for å tilpasse virkemiddelbruken vil gå ut over regionane sine muligheiter til å raskt kunne svare på næringslivet sine omstillingsbehov.
- Meir sentralstyring vil redusere fylkeskommunane si evne til å kombinere næringsvirkemiddel med anna regional politikk, og svekke fylkeskommunen som regional utviklingsaktør. 4. Møre og Romsdal fylkeskommune er einig i at det trengs koordinering mellom virkemiddel, og at det må bli lettare å skaffe seg oversikt for brukarane. Dette kan løysast gjennom sterkare samhandling på det regionale nivået. 5. Møre og Romsdal fylkeskommune meiner at dersom det skal opprettast ei ny regional eining for forvaltning av næringsvirkemiddel må denne vere eigd og styrt av det regionalpolitiske nivået, fylkeskommunen. Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann Bergljot Landstad regional- og næringssjef Vedlegg 1 Virkemiddelgjennomgangen - samlerapport frå Deloitte 2 Rapport frå Nordlandsforskning 3 Rapport frå SØA