GOD NOK INFORMASJON?

NEDRE ROMERIKE DISTRIKTSREVISJON REVISJONSRAPPORT GOD NOK INFORMASJON? OM BYGGESAKSBEHANDLING OG TILTAK I EGENREGI I RÆLINGEN KOMMUNE APRIL 2009 Utført av Egil Johansson

INNHOLD SAMMENDRAG, SAMLET VURDERING OG ANBEFALINGER------------------------------------------------- I FORMÅL MED PROSJEKTET ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- I REVISJONENS OPPSUMMERING OG VURDERING --------------------------------------------------------------------------------- I ANBEFALINGER------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- I 1 INNLEDNING------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 1.1 BAKGRUNN OG FORMÅL FOR PROSJEKTET-------------------------------------------------------------------------------- 1 1.2 AVGRENSNINGER OG PROBLEMSTILLINGER------------------------------------------------------------------------------ 1 2 ANVENDTE METODER I PROSJEKTET ---------------------------------------------------------------------------- 2 2.1 DATAINNSAMLING OG DATAGRUNNLAG ---------------------------------------------------------------------------------- 2 2.2 DATAENES PÅLITELIGHET OG GYLDIGHET-------------------------------------------------------------------------------- 2 3 HVORDAN FUNGERER BYGGESAKSTJENESTEN I RÆLINGEN KOMMUNE? ------------------ 3 3.1 VURDERINGSKRITERIER ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 3.2 FUNN/FAKTA------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 3.3 REVISJONENS VURDERING-------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 4 ER INFORMASJON OM KOMMUNENS EGNE TILTAK TILSTREKKELIG OG I GOD NOK TID?--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 4.1 VURDERINGSKRITERIER ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 4.2 FUNN/FAKTA------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 4.3 REVISJONENS VURDERING-------------------------------------------------------------------------------------------------- 7 VEDLEGG 1 SVAR PÅ RAPPORTEN ------------------------------------------------------------------------------------- 1 BYGGESAKSBEHANDLING

SAMMENDRAG, SAMLET VURDERING OG ANBEFALINGER Formål med prosjektet Formålet med prosjektet er å se på hvordan publikum møtes, om skriftlighet ivaretas og om saksbehandlingen følger lover og forskrifter. Det er også et poeng å se om tjenesten kommuniserer på en måte og i en form som ikke virker ekskluderende, men som gjør informasjonen lett tilgjengelig for innbyggerne. Revisjonen ser i denne rapporten på følgende problemstillinger: 1. Hvordan kommuniserer byggesakstjenesten i Rælingen med innbyggerne? 2. Er informasjon om kommunens egne tiltak tilstrekkelig og gitt i god nok tid? Revisjonens oppsummering og vurdering Byggesakstjenesten i Rælingen kommune har to dyktige og erfarne medarbeidere, som har mye av ansvaret for at tjenesten per i dag fungerer så bra som den gjør. Det er av stor viktighet for kommunen å beholde medarbeidere med så lang og bred erfaringen disse to saksbehandlerne har. Tjenesten er i praksis tilgjengelig hele døgnet, takket være muligheten for elektroniske byggesøknader via kommunens hjemmeside. Kommunen overholder gjeldende frister for saksbehandling, og er tilgjengelige også på telefon og ved oppmøte. Den informasjonen som går ut til innbyggerne er forståelig og ryddig, og ivaretar krav til opplysning om klageadgang ved avslag. Det har skjedd et stort arbeid den senere tiden for å forbedre informasjon og tilgjengelighet. Gjennom prosjektet med digitalisering av byggesaksarkivet har byggesakstjenesten fått ryddet opp i saksmapper slik at arkivet er blitt ryddig og oversiktelig. Det er lett å finne fram i mappene, saksgangen blir tydelig og mappene inneholder den informasjon som skal være der. De malene som kommunalteknisk enhet benytter i sin kommunikasjon med innbyggerne er forståelige, og informasjon om tiltak i egenregi sendes ut 2-4 dager før tiltak iverksettes. Dette kan virke noe kort for innbyggere som berøres av tiltak. Her bør kommunen vurdere om en skal informere noe tidligere, særlig når det er spørsmål om mer omfattende tiltak. Anbefalinger På bakgrunn av den gjennomførte undersøkelsen blir revisjonens anbefaling: 1. Tekniske tjenester bør vurdere de tidsfrister en opererer med for å varsle innbyggerne om iverksettelse av tiltak i egenregi. 15. april 2009 Nina Neset /sign/ revisjonssjef Ellen Lange /sign/ fagansvarlig forvaltningsrevisor BYGGESAKSBEHANDLING I

1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn og formål for prosjektet Med utgangspunkt i plan for forvaltningsrevisjon har revisjonen gjennomført et revisjonsprosjekt om byggesaksbehandling i Rælingen kommune. Formålet med prosjektet er å se på hvordan publikum møtes, om skriftlighet ivaretas og om saksbehandlingen følger lover og forskrifter. Det er også et poeng å se om tjenesten kommuniserer på en måte og i en form som ikke virker ekskluderende, men som gjør informasjonen lett tilgjengelig for innbyggerne. Prosjektet er gjennomført i perioden november 2008 til mars 2009 av Egil Johansson. 1.2 Avgrensninger og problemstillinger Utbyggingsservice har blant annet ansvar for saksbehandling og utredningsarbeid etter plan- og bygningsloven, samt ajourhold av kommunens kartdatabaser og offentlige registre. I dette prosjektet ønsker vi å fokusere på hvordan innbyggerne i Rælingen kommune behandles i sitt møte med denne tjenesten. Her vil det være av interesse å se om det er lett å komme i kontakt med tjenesten, og hvordan kommunikasjon mellom tjenesten og innbyggerne håndteres. For at innbyggerne skal kunne oppleve at de blir informert, må den informasjonen som er ment for innbyggerne være av en slik karakter at den er forståelig, også for personer uten fagkunnskap innenfor forvaltning eller saksbehandling. Vi ønsker derfor å se nærmere på hvordan informasjon til innbyggere er utformet. Kommunikasjon med innbyggerne i forbindelse med tiltak i egenregi håndteres av kommunalteknisk avdeling. I gjennomgangen gjør vi ingen evaluering av de faglige vurderinger som ligger til grunn for de vedtak som er gjort. Revisjonen ser i denne rapporten på følgende problemstillinger: 1. Hvordan kommuniserer byggesakstjenesten i Rælingen med innbyggerne? 2. Er informasjon om kommunens egne tiltak tilstrekkelig og gitt i god nok tid? BYGGESAKSBEHANDLING 1

2 ANVENDTE METODER I PROSJEKTET 2.1 Datainnsamling og datagrunnlag Vi har samlet inn data til prosjektet gjennom: - Faktainnsamling fra åpne kilder som kommunens hjemmesider og kommunens interne datasystemer. - Samtaler med leder for utbyggingsservice. - Gjennomgang av 10 saksmapper. - Gjennomgang av klagesaker i planutvalget. Data som angår saksbehandlingstid er hentet fra KOSTRA-tallene til Statistisk sentralbyrå og er rapportert for 2007. Vi har gått gjennom byggesaker som er behandlet av utbyggingstjenesten i 2008. Saksbehandlerne registrerer alle saker på manuelle regneark for oversikt. Det er behandlet til sammen 231 saker i 2008. Vi har identifisert 12 klagesaker som ble behandlet i planutvalget i 2008. 2.2 Dataenes pålitelighet og gyldighet Både data fra kommunens arkiver og kommunens digitale systemer regnes som pålitelige og korrekte. Det samme gjelder dokumenter fra klagebehandling i kommunen og hos juridisk avdeling hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Data fra KOSTRA-databasen hos Statistisk sentralbyrå regnes som pålitelige. Informasjon mottatt gjennom samtaler regnes som pålitelig. Dataenes pålitelighet og gyldighet anses tilstrekkelig for denne gjennomgangen. 2 BYGGESAKSBEHANDLING

3 HVORDAN FUNGERER BYGGESAKSTJENESTEN I RÆLINGEN KOMMUNE? 3.1 Vurderingskriterier Byggesakstjenesten skal behandle søknader fra innbyggere i alle typer byggesaker enten det er små eller store tiltak som skal gjennomføres. I dette prosjektet ser vi på plan- og bygningsloven av 14.06.2003. Kapittel XVI i denne loven omhandler saksbehandlingsregler for ulike typer søknader. Vi ser også på forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) av 24.06.2003 som inneholder mer detaljerte regler som skal sikre effektiv og forsvarlig saksbehandling i ulike typer byggesaker. I tillegg kommer lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10.02.1967. Plan- og bygningsloven stiller krav til hvor lang tid kommunen kan bruke på saksbehandling av ulike typer søknader. Disse tidsfristene er presisert i forskrifter om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK), og eventuell brudd på disse fristene kan medføre at kommunen må redusere gebyr for saksbehandling. Skal byggesakstjenestene være best mulig tilgjengelig, gjelder det at innbyggerne kan komme i kontakt med tjenesten både ved oppmøte, ved bruk av telefon og helst også internett. Det må være mulig å oppnå slik kontakt også utenom vanlig kontor- og åpningstider. Informasjon og kommunikasjon er viktig for at innbyggerne skal være i stand til å få de tjenestene de har krav på. Kommunen har alminnelig veiledningsplikt for de som kontakter byggesakstjenesten. I henhold til forvaltningslovens 11 skal søkere uoppfordret få opplysning om hvilke klagemuligheter som finnes, og hvordan de eventuelt skal gå fram for å klage på et vedtak. Informasjonen må være formulert på en måte som personer uten fagkunnskap innenfor saksbehandling og byggesak kan forstå. Dette stiller krav til hvordan informasjon og brev til innbyggerne er utformet. Skal det være mulig å kvalitetssikre saksbehandling i den enkelte sak er det viktig at alle tiltak dokumenteres på en måte som gjør at prosessen kan spores. I SAK 23 finner vi nærmere detaljer om tidsfrister for behandling av ulike typer søknader. I 23 bokstav d), tredje ledd gjøres det klart at dersom fristene for saksbehandling i henhold til plan- og bygningslovens 93 brytes, skal kommunen tilbakebetale tiltakshaver 25 % av det totale byggesaksgebyret for hver påbegynt uke fristen overskrides. Ut fra dette setter revisjonen opp følgende kriterier: Byggesakstjenesten bør være tilgjengelig også utenfor vanlig åpningstid. Regler for saksbehandling skal overholdes. Det skal være tydelig kommunikasjon med søkere. Dokumentasjonen skal være forståelig og fullstendig. 3.2 Funn/fakta Rælingen kommune har to erfarne saksbehandlere som har arbeidet lenge i kommunen. BYGGESAKSBEHANDLING 3

Byggesaker behandlet i 2007 og 2008: Vedtak 2007 2008 Avslag melding / tiltak 5 9 Melding 65 71 Tiltak 60 45 Enkle tiltak 13 27 Rammetillatelse 12 18 Igangsettingstillatelse 15 15 Brukstillatelse 8 21 Ferdigattest 28 24 Endring av tillatelse 1 Sum vedtak: 206 231 Planutvalget behandlet 12 klagesaker i 2008 1, hvorav 7 ble oversendt fylkesmannen til endelig behandling, en ble utsatt og fire ble helt eller delvis imøtekommet. Disse klagesakene inneholder klager både på enkeltsøknader og på reguleringsplaner. Vi har ikke gjennomgått klagebehandling i detalj, men konstaterer at det har gått formelt riktig for seg så langt vi kan se ut fra de offisielle dokumentene som er tilgjengelig. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i Rælingen kommune for vedtatte reguleringsplaner var 250 dager, for byggesaker 18 dager 2 og for kartforretning 20 dager i 2007 (KOSTRA). Til sammenligning er gjennomsnittlig saksbehandlingstid for byggesak i Lørenskog 26 dager, i Skedsmo 33 dager, og i Nittedal 90 dager. I SAK er det angitt regler for saksbehandlingstid. I tillegg er det bestemmelse som sier at søker kan kreve deler av byggesaksgebyret tilbakeført dersom kommunen bruker lenger tid enn bestemt. I 2008 har Rælingen overholdt disse fristene for saksbehandling, og er ikke blitt avkrevd tilbakebetaling av byggesaksgebyrer til tiltakshaver for brudd på forskriftens bestemmelser om saksbehandlingstid 3. I Rælingen kommune er det mulig å komme i kontakt med byggesaksbehandlerne både via brev (papirbaserte eller elektroniske), via oppmøte på kommunen og via telefon. I tillegg er det mulig å benytte seg av kommunens hjemmesider hele døgnet. På kommunens hjemmesider finner vi under linken Selvbetjening muligheten for å velge dokumenter Bolig og eiendom og under dette valget ligger en lang rekke dokumenter som kan brukes til å innhente informasjon. Blant annet en bruksanvisning for levering av byggesøknad på internett. På hjemmesiden ligger også en direkte link til Byggsøk. Ved å klikke på den kommer man rett inn til et område på Statens bygningstekniske etat hvor det er mulig å gjennomføre en komplett byggesøknad elektronisk. Revisjonen har ikke testet denne søkemodulen, men det er mange kommuner som benytter seg av den. I Rælingen er det identifisert 16 saker som er importert inn i sak-/arkivsystemet, og som skyldes søknader via internett. I tillegg kommer noen få saker der en ikke har klart å importere søknader automatisk til dette systemet. Det er altså minst 16 elektroniske søknader som er behandlet i 2008, og der søker har kunnet sitte når som helst på døgnet og fylle ut sin søknad. Mange av de dokumentene (veilederne) kommunen har gjort tilgjengelig på sin hjemmeside er hentet fra brukerveiledningen som ligger på disse sidene. Vi har gjennomgått de veiledningsdokumenter som kommunen benytter seg av og vurderer disse til å være i en form som de aller fleste vil kunne forstå. Selv om det henvises til en lang 1 Basert på protokoller som er tilgjengelige på kommunens hjemmesider. 2 SAK 23 1. ledd bokstav d) 1. avsnitt: Søknader etter pbl 93 skal behandles av kommunen innen tolv uker. 3 SAK 23, 1. ledd bokstav d) 3. avsnitt: Ved overskridelse av fristen etter bokstav d første ledd skal kommunen tilbakebetale tiltakshaver 25 % av det totale byggesaksbegyret for hver påbegynt uke fristen overskrides. 4 BYGGESAKSBEHANDLING

rekke ulike bestemmelser i lov og forskrifter, er den løpende teksten av en slik art at det bør være mulig for de aller fleste å fylle ut en søknad til utbyggingstjenesten. Bruk av forhåndskonferanser er begrenset, og gjennomføres stort sett når utbygger/søker ber om dette. Mest vanlig er det med uformelle veiledningsmøter med søkere, mens det ofte er større utbyggere (feltutbygging) som ber om forhåndskonferanse. Revisjonen valgte ut ti tilfeldige saksmapper, basert på oversiktslister over samtlige saker som var behandlet i 2008, og oversikt over klagesaker. Utvalget ble gjort slik at vi fikk se både helt enkle og svært kompliserte saker. Vi ønsket å se hvordan sakene er håndtert, om det er ryddige og oversiktelige mapper, og hva slags kommunikasjon som har vært med søker og andre involverte parter. Vi har undersøkt om de inneholder all den informasjon som bør være tilstede med tanke på etterkontroll av vedtak. Vi har ikke gjennomført noen faglig vurdering av de vedtak som er fattet. De mappene vi gikk gjennom var ryddige og oversiktelige. Det var lett å følge saksgangen, og den korrespondansen vi fant er holdt i en språkføring som er tydelig og uten fagtermer som kan være vanskelig å forstå. I en av de saksmappene vi gjennomgikk hadde det vært avholdt forhåndskonferanse, og der var det arkivert et kortfattet referat i punktform fra møtet, i tråd med forskriftens krav til kommunen om å lage slikt referat 4. Forvaltningsloven stiller krav til kommunen om å opplyse hva slags klageadgang søkere har ved avslag på søknad. Vi har funnet at kommunen informerer om dette i de tilfeller en søker har fått avslag. Det er opplyst om klagemuligheter, og det legges ved skjema som søker kan benytte seg av. Rælingen kommune har kommet godt i gang med å digitalisere byggesaksarkivet for lettere å kunne gjenfinne tidligere saker. Dette har medført omfattende rydding og sortering i alle saksmappene. Det har i løpet av de siste par år gjort mappene mye mer systematisk enn de var tidligere. Hadde vi gjennomført dette prosjektet et par år tidligere, ville arkivmappene antakelig vært uoversiktelige og vanskelige å finne ut av. 3.3 Revisjonens vurdering Kommunen har to erfarne og dyktige saksbehandlere, og det vil være av stor betydning for kommunen å beholde ansatte med så dyp og bred erfaring. Rælingen kommune har klart å overholdt de gjeldende fristene for byggesaksbehandling. De er ikke dermed ikke avkrevd reduserte byggesaksgebyrer i 2008. Det betyr at de har holdt seg innenfor tidsfristene som er satt for behandling av ulike typer søknader. Rælingen kommune har kortere gjennomsnittlig saksbehandlingstid enn både Lørenskog, Nittedal og Skedsmo kommuner. Når det gjelder kommunikasjon og orden i saksmappene, konstaterer vi at den korrespondansen vi har gått gjennom i saksmappene i arkivet er holdt i en språkføring som er tydelig og uten fagtermer som kan være vanskelig å forstå for innbyggerne. Ifølge opplysninger fra tjenesten er mappene blitt ryddigere som følge av prosjektet med digitalisering av byggesaksarkivet kan også innebære at det var større sjanse for at det oppsto feil og mangler i kommunikasjonen med innbyggerne før digitaliseringen ble påbegynt. Brukerveiledningen som ligger på Byggsøk er god og detaljert, og egnet til å hjelpe den enkelte søker gjennom prosessen med å utfylle byggesøknad digitalt. 4 SAK, 2, punkt 6. BYGGESAKSBEHANDLING 5

4 ER INFORMASJON OM KOMMUNENS EGNE TILTAK TILSTREKKELIG OG I GOD NOK TID? 4.1 Vurderingskriterier Dersom kommunen gjennomfører tiltak i egenregi, og disse tiltakene får konsekvenser for innbyggerne, er det viktig at slik informasjon både sendes ut i god tid, og at den er forståelig for mottakerne. Ut fra dette setter revisjonen opp følgende kriterier: Informasjon om egne tiltak skal være tidsnok. Informasjon om egne tiltak skal være forståelig. 4.2 Funn/fakta Utbyggingstjenesten har bare kommunikasjon med innbyggerne i relasjon til innbyggernes rolle som aktør i enkeltsaker. Enten de er søkere eller interessenter (nabovarsel). Tjenesten har ingen tiltak i egenregi, og dermed heller ikke behov for kommunikasjon med innbyggerne i forbindelse med tiltak kommunen selv gjennomfører. Eiendomsenheten har ansvar for drift, vedlikehold og utbygging på vegne av kommunen, og vil dermed i enkelte tilfeller opptre som byggherre. I slike tilfeller blir enhetens rolle lik enhver utbygger, med nabovarsling og søknader til utbyggingstjenesten. Utover dette har ikke eiendomsenheten ansvar for tiltak i egenregi for kommunen. Kommunalteknisk enhet gjennomfører en lang rekke tiltak på vegne av kommunen, blant annet det som har med vann, vei og avløp å gjøre. Dermed vil denne enheten ha behov for å kommunisere med innbyggerne i ulike sammenhenger. Ved investeringsprosjekter følger enheten vanlig prosedyre gjennom å sende byggesøknad på vanlig måte til Rælingen kommune. Naboer får da tilsendt nabovarsel der de kan komme med merknader og innsigelser. Arbeider vedrørende vedlikehold og drifting av veier blir ikke meldt til innbyggerne generelt, men ved utbedringer som hindrer fremkommelighet blir huseierne kontaktet eller de får en melding i posten. Ved stopp av vanntilførsel har enheten en beredskapsplan som følges. Her ligger informasjon som tiltak ved alle ulike scenarier. På spørsmål om hvilke tidsfrister man opererer med, svarer tjenesten at det ved akutte tilfeller blir informert så raskt som praktisk mulig. I andre sammenhenger skal det informeres fra 2-4 dager før planlagte tiltak settes i verk. Kommunalteknisk enhet bruker standardmaler for å informere innbyggerne, korte og presise i formen, der tidsrom for ubeleiligheter for innbyggerne (vannet skrudd av, veien gravd opp og lignende) føres inn for hver gang malen benyttes. Dette blir så distribuert til berørte innbyggere i postkassene. I alle malene ligger også at det skal opplyses om navn på kontaktperson for det enkelte tiltak, med tilhørende telefonnummer. 6 BYGGESAKSBEHANDLING

4.3 Revisjonens vurdering Så langt vi har kunnet se, er det lite kommunikasjon mellom utbyggingstjenesten og eiendomsenheten og innbyggerne på et generelt nivå. Informasjonsflyten går mellom søkere, naboer og kommunen. Det er kommunalteknisk enhet som er den enheten som kommuniserer oftest med innbyggere på et mer generelt grunnlag, mest i forbindelse med tiltak på vei og vann, men også noe i forbindelse med andre prosjekter. Vi har ikke gått grundig inn og sjekket konkrete enkeltprosjekter hvor det er gjennomført informasjonstiltak, men konstaterer at språk og innhold i de standardmalene som benyttes bør være enkelt å forholde seg til for den som mottar melding. I forbindelse med mindre tiltak som får små konsekvenser for innbyggerne kan varsling 2-4 dager før tiltak iverksettes være tilstrekkelig, men er det snakk om større inngrep kan dette bli i minste laget for de som berøres. Basert på de funn som er gjort, mener vi det skriftlige materialet som benyttes er tilfredsstillende. Når det gjelder om informasjon gis i tilstrekkelig tid og til tilstrekkelig antall innbyggere, så har vi valgt å ikke gå inn i konkrete prosjekter og vurdert dette. BYGGESAKSBEHANDLING 7

VEDLEGG 1 SVAR PÅ RAPPORTEN