Rettighetslovgivning og kommunalt selvstyre 1 Av professor dr. juris Asbjørn Kjønstad Artikkelen tar opp spørsmålet om forholdet mellom lovgivning som gir borgerne rettigheter og det kommunale selvstyret. Forfatteren framhever at de problemer som i dag søkes løst av velferdsstaten og velferdskommunene, for noen tiår siden ble tatt hånd om av familiene. Det er nå ikke blitt så mye mer juss, men den offentlige retten er utvidet, mens familie- og arverettens betydning er innskrenket. De familierettslige pliktene som man før hadde overfor sin ektefelle, sine barn og andre slektninger, er nå avløst av skatterettslige forpliktelser overfor fellesskapet. Kommunene er gitt herredømme over store deler av samfunnets skatteinntekter. Med det høye skattetrykket som vi har i vårt samfunn, skulle det bare mangle om ikke borgerne hadde visse rettigheter overfor staten og kommunene. Asbjørn Kjønstad ble dr. juris og professor i privatrett ved Universitetet i Oslo i 1978. Siden 1985 har han vært professor i sosialrett. Han har særlig arbeidet med trygderettslige, helserettslige, erstatningsrettslige og forfatningsrettslige spørsmål. 1. Innledning Det har vært en sterk vekst i rettighetslovgivningen de senere årene. Utviklingen har fire viktige kjennetegn: 1 Foredrag holdt på konferanse om Lokaldemokrati i en sentralstyrt stat?, 27. mai 2003, arrangert av Universitetet i Oslo og Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
2 (1) Rettighetslovgivningen er først og fremst knyttet til velferdssektoren helsetjenester, sosiale tjenester, undervisning og trygdeytelser. Dette er meget store og kostnadskrevende sektorer i dagens samfunn. (2) Det er særlig kommuner og fylkeskommuner som er gjort til pliktsubjekter. I tillegg til velferdsstaten har vi fått velferdskommunene. (3) Borgernes individuelle rettigheter er styrket. Klageordninger, advokater og domstoler vil hjelpe folk til å få sine rettigheter. Dette skaper store faste og bundne utgifter for kommunene. (4) Kommunenes og fylkeskommunenes økonomiske handlefrihet, deres autonomi og det kommunale selvstyret er blitt innskrenket. Kommunene og fylkeskommunene framtrer i større grad som administratorer av statlig politikk og regelverk enn som selvstendige lokale politiske aktører. Dette er et bilde av rettsutviklingen som påpekes av jurister og statsvitere. 2 Men viktige korreksjoner og modifikasjoner må gjøres. Dette blir et hovedtema i denne artikkelen. 2. Litt om utviklingen de siste hundre år Når det tales om de siste trendene for kommunene, tenker de fleste på de totre siste tiårene. Man sammenlikner gjerne med den sosialdemokratiske etterkrigsperioden da velferdsstaten ble kraftig utbygd og dominerende i samfunnssystemet. Jeg skal trekke noen linjer lenger tilbake i tid. 2.1 Hjelp fra skyldfolk og fra velferdskommunen 2 Asbjørn Kjønstad, i Kjønstad og Syse, Velferdsrett I, Oslo 2001 s. 90 flg.; Øyvind Østerud, Foreløpig maktdiagnose: Politikken på retrett, kronikk i Aftenposten 7. mars 2002; Anne Lise Fimreite, Lovfestede rettigheter og lokalt folkestyre, LOS-senteret Rapport 0105, Bergen 2001.
3 I nesten alle samfunn har slekten hatt ansvaret for barn, gamle, syke, vanføre og andre som ikke har kunnet forsørge eller stelle seg selv. Tidligere var det slik også i Norge. Ordet skyldfolk har antakelig sammenheng med den skyld eller forpliktelse man har til å forsørge og dra omsorg for sine slektninger. Hos oss er slektens rettslige forpliktelser etter hvert blitt sterkt innskrenket. Utviklingen har vært noe forskjellig for forsørging som omfatter dekning av utgifter til mat, klær, bolig, fritidsaktiviteter og lignende, og omsorg som omfatter pleie, stell og annen personlig hjelp til dem som ikke greier seg selv. Nå har foreldre forsørgings- og omsorgsplikt overfor barn til de fyller 18 år (vanligvis), mens barna ikke har noen familierettslige forpliktelser overfor sine foreldre. Ektefeller har gjensidig forsørgingsplikt, men de har neppe noen rettslig plikt til å gi hverandre pleie og personlig hjelp ut over vanlig husarbeid. De moralske og de sosialt sanksjonerte forpliktelsene går lenger enn de juridiske forpliktelsene, især når det gjelder omsorg. Det ytes betydelig privat pleie, stell og annen omsorg overfor gamle, syke og funksjonshemmede på frivillig basis. Det er særlig kvinner som påtar seg å yte slik hjelp. Når det gjelder forsørgingsansvaret for dem som ikke er i stand til å skaffe seg egen arbeidsinntekt til å dekke utgifter til livsopphold, har det statlige trygdesystemet, og til dels den kommunale økonomiske sosialhjelpen, helt overtatt. Den familiemessige forsørgingen av andre enn mindreårige barn er ubetydelig i vårt samfunn. Folketrygden er et statlig forsikringspreget rettighetssystem som inneholder nokså klare regler om rett til trygdeytelser ved bortfall av arbeidsinntekt og tap av forsørger. Når det gjelder pleie, stell og annen omsorg, har kommunene på eget initiativ etter hvert etablert aldershjem, sykehjem, hjemmehjelpsordninger,
4 hjemmesykepleie og lignende. Med denne utbyggingen fikk de hjelpetrengende kommunale tilbud så langt kapasiteten rakk, men de ble i første omgang ikke gitt noen rett til institusjonsplasser og sosiale tjenester. Rettighetsfestingen er her kommet senere og på en mer uklar måte enn i trygderetten. Etter at de hjelpetrengendes privatrettslige rettigheter overfor slekten stort sett er opphevet, har de altså i stedet fått offentligrettslige rettigheter overfor staten og kommunene. Borgerne har ikke fått større og mer omfattende rettigheter enn før, men rettigheter som man tidligere hadde overfor familiemedlemmer, retter seg nå mot staten og kommunene. 2.2 Rettighetsmodellens plass i ulike deler av i velferdssystemet Etter fattiglovgivningen var det den enkeltes behov, om vedkommende var verdig til å motta hjelp og lignende skjønnsmessige og moralske betraktninger som var avgjørende for om han eller hun skulle få fattighjelp. Den som fikk avslag på søknad om hjelp, kunne ikke klage på fattigstyrets avgjørelse eller bringe den inn for domstolene. Fattigstyrets skjønnsmessige avgjørelse var endelig. Loven ga muligheter for hjelp til de trengende, men ikke rettigheter. Rettighetstenkningen kom først og fremst i forbindelse med trygdelovgivningen fra slutten av 1800-tallet. Ved utbyggingen av trygdesystemet er det innført en rekke velferdsrettigheter. I dag foreligger det et omfattende lov- og forskriftsverk som angir vilkår for rett til ytelser og regler om ytelsenes størrelse. De midler som folketrygden krever inn i avgifter og de tilskudd staten gir til folketrygden, fordeles til dem som har individuelle rettskrav på ytelser. Bare i beskjeden grad gir trygden ytelser ut
5 fra fritt skjønn, og de som treffer avgjørelser kan heller ikke ta hensyn til folketrygdens økonomi. Helseetaten, skoleetaten og sosialetaten ga tidligere ikke rettigheter til borgerne, men etter hvert har rettighetstenkningen også vunnet innpass på disse områdene. Her har man imidlertid ikke så utbygde rettighetssystemer som i folketrygden. Helsesektoren og trygdesystemet er de to virkelig store velferdsordningene i vårt samfunn. Begge har i hovedsak blitt utbygd i løpet av de siste hundre årene, og med bruk av enorme ressurser fra samfunnets side. Mens trygdesystemet fra dag én ble etablert som et statlig rettighetssystem, var helsevesenet lenge et blandet statlig/kommunalt system uten borgerrettigheter. Etter min mening er rettighetstenkningen kommet meget sent til den kommunale sektoren; jeg vil si oppsiktsvekkende sent sammenliknet med den private sfæren og den statlige sektoren. 2.3 Profesjonaliseringen inntar kommunene Fattigloven av 1900 og forsorgsloven av 1948 ble administrert av folkevalgte fattigstyrer og forsorgsstyrer. De hadde ikke store midler til disposisjon, men stor frihet til å bestemme hvordan disse midlene skulle disponeres. Gradvis kom utdannede sosialarbeidere inn som tjenestemenn og tjenestekvinner, og et tidsskille kan settes omkring 1964 da loven om sosial omsorg ble vedtatt. Grunnlaget for sosialarbeidernes virksomhet ble ikke bare denne statlig vedtatte loven og de bevilgningene og retningslinjene som kom fra kommunestyrene og sosialstyrene, men også de kunnskaper og
6 synspunkter om profesjonelt sosial arbeid som sosionomene hadde med seg fra sosialskolene og fagforeningene. 3 Kommunenes og fylkeskommunenes utbygging av sykehussystemet førte til at leger og andre helsearbeidere fikk stor innflytelse over bruk av offentlige midler. Ved sykehusloven av 1969 ble fylkeskommunene pålagt å bygge ut og drive helseinstitusjoner som skulle tilfredsstille befolkningens behov for spesialiserte helsetjenester. Og ved kommunehelsetjenesteloven av 1982 fikk kommunene plikt til å yte allmennhelsetjenester til sine innbyggere. Legene og andre helsearbeidere kom inn i fylkeskommunene med sine faglige kunnskaper og autonomi, og de fikk nesten all makt over helsevesenet. Først i de siste årene har politikerne fått innflytelse av betydning, og pasientene har fått visse rettigheter. Fortsatt har helseprofesjonene en maktposisjon, som etter min mening, representerer en større begrensning i det kommunale selvstyret enn pasientrettighetene. Sosialarbeidernes og helsearbeidernes inntog i kommunene og fylkeskommunene har etter min mening hatt langt større betydning for det kommunale selvstyret enn innføringen av rett til økonomisk sosialhjelp, rett til sosiale tjenester og pasientrettigheter. 2.4 Utbygging av skattesystemet Kommunene har ikke bare blitt pålagt flere oppgaver og plikter, men har fått langt større ressurser å rutte med. En onkel av meg som for et halvt hundre år siden både var formann i allmenningsstyret og ordfører i kommunen, sa at 3 Else Øyen, Sosialomsorgen og dens forvaltere: en sosialpolitisk undersøkelse, Oslo 1974.
7 han hadde en sterkere innflytelse som fordeler av trevirke enn som fordeler av kommunale goder. Gjennom skattesystemet har staten og kommunene etter hvert fått herredømme over halvparten av landets brutto nasjonalprodukt. Styrkingen av borgernes rettigheter har altså foregått mer eller mindre parallelt med økingen i deres plikter til å betale skatter og avgifter. 4 Mye tyder på at handlingsrommet for kommunene nå er mye større enn det var for 50 eller 100 år siden. 3. Rettighetspreget i dagens velferdslovgivning 3.1 Oversikt over velferdslovgivningen Kommunene har hovedansvaret for fem viktige velferdslover: lov om sosiale tjenester av 13. desember 1991 nr. 81 lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 lov om barnehager av 5. mai 1995 nr. 19 lov om grunnskolen og videregående opplæring av 17. juli 1998 nr. 61. Når det gjelder den sistnevnte loven, har primærkommunene ansvaret for grunnskoleopplæringen, mens fylkeskommunene har ansvaret for den videregående opplæringen. Staten har hovedansvaret for tre viktige velferdslover: lov om folketrygd av 28. februar 1997 nr. 19 lov om spesialisthelsetjenesten av 2. juli 1999 nr. 61 4 Kirsten Ketscher, Fra skatteyder til forsikringstager, i Petersen, Koch og Koch, Staten i forandring, København 2001 s. 253 flg.
8 lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr. 63 kapittel 2 om rett til helsehjelp. Ofte kan man se at en opplisting av disse og andre lover tas som et tegn på at vi har fått en sterk økning i rettighetsfestingen. 5 Før jeg kommer nærmere inn på dette, skal jeg ta opp spørsmålet om hva en velferdsmessig rettighet anses å være. 3.2 Rettighetsbegrepet I velferdslovgivningen kan man skille mellom ytelser som den enkelte har rettskrav på å få, og tilfeller hvor man må konkurrere om knappe ressurser: 6 (1) Som eksempel på tilfeller hvor man har rettskrav på velferdsytelser, kan nevnes retten til opplæring etter grunnskoleloven og retten til alderspensjon etter folketrygdloven. Det året man fyller seks år, har man et rettskrav på å begynne på skolen; det gjelder selv om det også er mange andre som skal begynne på skolen dette året, slik at skolebudsjettene kan sprenges. Og når man fyller 67 år og slutter i sitt arbeid, har man rett til alderspensjon; det gjelder selv om det er mange andre som ønsker å bli pensjonister dette året, slik at det blir store utgifter for folketrygden. (2) I mange tilfeller har de som søker om hjelp fra en velferdsordning, ikke noe rettskrav på hjelp, men bare en rett til å konkurrere om knappe ressurser. Som eksempel kan nevnes konkurransen om rett til å få barnehageplass, opptak til lukkede studier eller ansettelse i en vernet bedrift. På disse 5 Se for eksempel Fimreite, op. cit. s. 23, men kommentarene på s. 22, 24 og 25 peker på viktige nyanser. 6 Ståle Eskeland, Ressurser, rettssikkerhet og forvaltningens ansvar, i Festskrift til Torstein Eckhoff, Oslo 1986 s, 293 flg.; Asbjørn Kjønstad, Rett og rettferdighet ved fordeling av helsetjenester, i Festskrift til Torstein Eckhoff, Oslo 1986 s. 417 flg.; og Aslak Syse, Rettssikkerhet og livskvalitet for utviklingshemmete, Oslo 1995.
9 områdene eksisterer det ikke lover eller forskrifter som spesifiserer vilkårene for at en person skal tildeles et gode. Mulighetene for den enkelte til å få godet, avhenger av hvor stort samfunnets tilbud er, hvor mange andre som er interessert i samme gode, deres behov, andre kjennetegn ved søkerne, og hvilke momenter som det legges vekt på ved tildelingen av godet. Det er altså to momenter som er avgjørende: Rettigheter foreligger når lov og/eller forskrifter angir kriterier for tildeling og utmåling av velferdsytelser. Og krav om en rettighet kan i prinsippet ikke avslås fordi forvaltningen ikke har ressurser til å imøtekomme det; manglende eller for små bevilgninger over offentlige budsjetter er altså uten betydning. Retten til å konkurrere om knappe ressurser er derimot undergitt budsjettmessige prioriteringer. 4. Helsesektoren 4.1 Pasientrettighetenes framvekst Fra slutten av 1970-årene og i løpet av 1980-årene vokste det fram en rekke rettigheter for pasientene. 7 Særlig kan nevnes: rett til innsyn i sykejournaler rett til informasjon om helsetilstand og behandling betydelige muligheter for tvangsinnlagte pasienter til å bli utskrevet fra psykiatriske sykehus objektivt erstatningsrettslig vern for pasienter som hadde vært ulovlig tvangsinnlagt styrking av det erstatningsrettslige vernet for pasienter som ble 7 Se nærmere Asbjørn Kjønstad, Pasientrettighetenes framvekst, i Kjønstad og Syse, Helseprioriteringer og pasientrettigheter, Oslo 1992 s. 189 flg.
10 feilbehandlet ved somatiske sykehus, særlig hvor det forelå mangelfull journalføring. Viktige kjennetegn ved pasientrettighetene er: (1) De ble i hovedsak skapt gjennom domstolenes virksomhet, men med støtte i lovgining og juridisk teori. (2) Det var i første rekke kommunene og fylkeskommunene som ble pliktsubjekter i egenskap av sykehuseiere og ansvarlige for allmennhelsetjenesten. (3) Utbyggingen av pasientrettighetene stoppet opp i 1990-årene, til vi fikk pasientrettighetsloven av 1999. Denne loven er i stor grad en kodifisering av det som tidligere ble ansett som gjeldende rett. 4.2 Rett til allmennhelsetjenester Når det gjelder retten til allmennhelsetjenester er loven om helsetjenesten i kommunene 2-1 om rett til nødvendig helsehjelp viktig. 8 Lovens 2 1 første ledd lyder: «Enhver har rett til nødvendig helsehjelp i den kommune der han eller hun bor eller midlertidig oppholder seg.» I lovens forarbeider uttales det: «Denne regelen inneholder hjemmel for at pasienten har et rettskrav på helsehjelp i den kommune han til enhver tid oppholder seg» 9. Etter dette er det klart at lovgiverens mening var å gi borgerne rettskrav på helsehjelp. Det dreide seg her om en individuell rettighet som den enkelte kan gjøre gjeldende overfor kommunen. 8 Se Asbjørn Kjønstad, i Kjønstad og Syse, Velferdsrett I, Oslo 2001 s. 187-224. 9 Ot. prp. nr. 66 for 1981-82 s. 30.
11 Det understrekes i lovforarbeidene at lovfestingen av retten til helsehjelp «er noe nytt». 10 Tidligere hadde vi i helselovgivningen bare hatt regler om rett til øyeblikkelig hjelp når det var påtrengende nødvendig. Denne retten hadde borgerne bare overfor bestemte helseprofesjoner (leger, tannleger og jordmødre) og overfor bestemte helseinstitusjoner (somatiske sykehus, fødeklinikker). Noen generell rett til allmennhelsetjenester forelå ikke før 1982. Men borgerne hadde en annen rettighet som har vært meget viktig, nemlig retten til å få dekning fra folketrygden for utgifter til legehjelp, fysikalsk behandling og andre helsetjenester. 11 Hvis man fikk tak i lege eller fysioterapeut, og denne ga behandling, dekket trygden det meste av utgiftene. I forbindelse med innføringen av loven om helsetjenesten i kommunene ble trygdens refusjonssatser vesentlig redusert, og de frigjorte midlene ble overført til kommunene gjennom rammetilskudd. Disse midlene «tilhørte» de trygdede og var dengang øremerket for helsetjenester. Dersom borgerne ikke hadde fått rett til helsehjelp fra kommunene etter den nye helsetjenesteloven, ville deres rettsstilling blitt svekket og kommunene ville blitt tilført midler som de fikk fri disposisjonsrett over. Retten til helsehjelp fra kommunene representerer altså ikke en helt ny rettighet, men en transformering av tidligere trygderettigheter. Det nye med loven om helsetjenesten i kommunene var at den ga rett til naturalytelser, og ikke bare pengeytelser slik som trygden gjorde. Det dreier seg altså om en gammel rettighet i ny forkledning. 10 Ot. prp. nr. 66 for 1981-82 s. 30. 11 Se Anne Margrete Lund, Allmennlegetjenesten i Norge i dette århundret, i Foyn, Lund og Viken, Pasienters rettsstilling, Oslo 1990 s. 19 flg., særlig s. 38-39.
12 I forarbeidene til 2-1 i loven om helsetjenestene i kommunen ble det tatt et ressursforbehold. Kommunens plikter skulle være begrenset til det som økonomi, tilgang på helsepersonell og utstyr gjør nødvendig. 12 I Rt. 1990 s. 874 (Fusa-dommen) var det spørsmål om Fusa kommune kunne redusere hjemmehjelp og hjemmesykepleie til en sterkt fysisk funksjonshemmet kvinne. Høyesterett kom til at vedtaket fra klientutvalget i Fusa kommune måtte kjennes ugyldig. Den enkelte kommunes økonomiske situasjon kunne ikke tillegges vekt når lovens minstestandard skulle fastlegges. Borgerne er garantert å få sine «helt livsviktige behov» dekket. Når man kommer utenfor det området hvor det foreligger rett til helsehjelp etter 2 1, er det adgang til å legge vekt på kommuneøkonomien. Det gjelder hvis helsehjelp ikke er «nødvendig» i lovens forstand; det gjelder for ytelser som ligger over minstestandarden; og det gjelder hvis det er spørsmål om helsetjenester som ikke omfattes av lovens 1 3. 4.3 Rett til spesialhelsetjenester I de senere årene har Stortinget vist tilbakeholdenhet med å innføre nye minstestandarder uten ressursforbehold. Et viktig eksempel er pasientrettighetsloven 2-1 om rett til spesialiserte helsetjenester. 13 Her skal jeg bare nevne noen punkter som er relevante for vårt tema. Etter pasientrettighetsloven 2-1 andre ledd har den enkelte rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Så langt er bestemmelsen i samsvar med retten til allmennhelsetjenester etter loven om helsetjenesten i 12 Ot. prp. 66 for 1981-82 s. 31. 13 Asbjørn Kjønstad, i Kjønstad og Syse, Velferdsrett I, Oslo 2001 s. 216-222.
13 kommunene 2-1, men viktige modifikasjoner kommer i pasientrettighetsloven 2-1 tredje og fjerde ledd: I tredje ledd sies det innledningsvis at retten til helsehjelp bare gjelder dersom pasienten kan ha forventet nytte av helsehjelpen. En tilsvarende bremsekloss er ikke uttrykkelig tatt inn i kommunalhelsetjenesteloven 2-1. Men det er mulig at man kan legge en viss vekt på dette synspunktet som et moment i nødvendighetsvurderingen. Etter pasientrettighetsloven 2-1 tredje ledd i.f. gjelder retten til spesialisert helsehjelp bare dersom kostnadene står i et rimelig forhold til tiltakets effekt. Man skal altså foreta en cost-benefit analyse og anvende et forholdsmessighetsprinsipp. Etter pasientrettighetsloven 2-1 fjerde ledd gjelder retten til spesialisert helsehjelp bare innen de grenser som kapasiteten setter. Her har lovgiveren altså tatt inn et helt generelt ressursforbehold, og dette fratar hele bestemmelsen dens rettighetspreg. Her skiller retten til spesialisthelsetjenester seg dramatisk fra retten til allmennhelsetjenester. Et hovedpoeng med Fusa-dommen var at minstestandarden gjaldt uten hensyn til kommuneøkonomien, se punkt 4.2. Etter pasientrettighetsloven 2-1 foreligger det altså intet rettskrav på en minstestandard av spesialiserte helsetjenester. Det kan ikke utelukkes at kommunehelsetjenesteloven 2-1 kan bli endret i samme retning. For dette taler hensynet til det kommunale selvstyret, kommuneøkonomien, og mest mulig lik rettsstilling i forholdet mellom allmennhelsetjenester og spesialiserte helsetjenester. Etter min mening er det viktig å understreke at utviklingen av nye pasientrettigheter først og fremst har skjedd i et samspill mellom juridisk teori og rettspraksis. Vi har fått mange nye helselover de senere årene, men her er det i liten grad innført nye pasientrettigheter.
14 5. De fire nivåene i lov om sosiale tjenester 5.1 Innledning I forhold til problemstillingen kommunalt selvstyre er det for grovkornet bare å operere med de to hovedgruppene rettighetslover og ikke rettighetslover. Lovgivningen kan være mer eller mindre bindende for kommunene. Og innen den enkelte lov er det som regel bestemmelser av ulik karakter. Jeg skal illustrere dette ved å benytte den mest moderne kommunale velferdsloven som eksempel, nemlig lov om sosiale tjenester. Etter min mening kan man skille mellom fire ulike ambisjonsnivåer i de ulike delene av lov om sosiale tjenester. Det gjelder både arten av de ytelser som skal være tilgjengelige for borgerne, og hvor mye man kan få av hver ytelse. Hvis man går fra det høyeste til de lavere nivåene, kan loven om sosiale tjenester skjematisk framstilles slik: (1) Formålsbestemmelsen i 1-1 om trygghet, likeverd, likestilling og meningsfylt tilværelse. (2) Sosialtjenestens generelle oppgaver i kapittel 3 om å forebygge sosiale problemer, styrke sosialt felleskap og aktivisere funksjonshemmede. (3) Sosialtjenestelovens rettighetsbestemmelser i kapittel 4 og 5 om rett til minstestandard når det gjelder sosiale tjenester og økonomisk stønad til livsopphold. (4) Øvrige bestemmelser hvor kommunen kan legge seg under en slik minstestandard. I det følgende skal jeg si litt mer om hvert av disse nivåene i lov om sosiale tjenester.
15 5.2 Sosialtjenestelovens formål Formålet med loven om sosiale tjenester framgår av 1-1. Her bestemmes det: Sosialtjenesten skal fremme økonomisk og sosial trygghet. Dette innebærer at kommunen skal tilstrebe å gi den enkelte sikkerhet når det gjelder personlig økonomi og sosialt liv. Sosialtjenesten skal bedre levevilkårene for vanskeligstilte. Sosialtjenesten har altså et særlig ansvar for de svakstilte i samfunnet. Sosialtjenesten skal bidra til økt likeverd og likestilling. De funksjonshemmede skal tilføres ressurser slik at de i størst mulig grad får samme levevilkår som funksjonsfriske. Sosialtjenesten skal bidra til å forebygge sosiale problemer. Man skal altså søke å hindre at funksjonshemmede får tilleggsproblemer. Fritidsaktiviteter, ferier, sosialt samvær, kulturopplevelser og lignende kan her være egnede virkemidler. Sosialtjenesten skal bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig. Plasseringen av unge trafikkofre i syke- og aldershjem er i strid med denne formålsbestemmelsen. Sosialtjenesten skal bidra til at den enkelte kan ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i felleskap med andre. For at funksjonshemmede skal få et aktivt liv, må de både ha faktisk hjelp og betydelig økonomiske midler. Målsettingen om at sosialtjenesten skal bidra til at den enkelte får en meningsfylt tilværelse svarer til målsettingen for yrkesaktive i arbeidsmiljøloven 1 nr. 2 om sikring av en meningsfylt arbeidssituasjon for den enkelte arbeidstaker.
16 Ambisjonene i lov om sosiale tjenester 1-1 er meget høye. 14 I praktisk sosialt arbeid er det vanskelig eller umulig å nå alle disse målene fullt ut. Men det er viktig at man har idealer å strekke seg mot. Formålsbestemmelsen i 1-1 er så generelt utformet at den ikke bare kan tjene som formålsbestemmelse for denne loven, men som en mer generell grunnlov for hele den norske velferdsstaten. Som nevnt i punkt 3.1 har kommunene ansvaret for fem velferdslover, men samtidig har de begrenset med ressurser. Kommunene har heller ikke noen rettslig plikt til fullt ut å virkeliggjøre målsettingene i lov om sosiale tjenester 1-1. Derfor representerer 1-1 ikke noen begrensning av betydning i det kommunale selvstyret. 5.3 Sosialtjenestens generelle oppgaver Lov om sosiale tjenester kapittel 3 inneholder bestemmelser om sosialtjenestens generelle forebyggende virksomhet, samarbeid med offentlige og private organer, boliger for vanskeligstilte og informasjon til befolkningen. 15 Bestemmelsene setter i første rekke mål for sosialtjenestens virke, og de ligner på formålsbestemmelsen i lovens 1-1, men de er noe mer konkret utformet. Etter 3-1 første ledd skal sosialtjenesten søke å finne tiltak som kan forebygge [sosiale] problemer. Man skal merke seg at det ikke bare er spørsmål om forebygging, men om konkrete tiltak. Dette viser at kommunen her har en rettslig handlingsplikt. 14 Asbjørn Kjønstad, Oversikt over lov om sosiale tjenester og grunnprinsipper i sosialretten, i Kjønstad, Bernt, Kjellevold og Hove, Sosial trygghet og rettssikkerhet, Bergen 2000 s. 26. 15 Se Asbjørn Kjønstad, op. cit., Sosial trygghet og rettssikkerhet, Bergen 2000 s. 34-37.
17 Etter 3-1 andre ledd skal sosialtjenesten søke å legge forholdene til rette for å utvikle og styrke sosialt felleskap og solidaritet i nærmiljøet. Her stilles det meget store krav til kommunene. De skal altså bidra til å skape felleskap mellom mennesker, og til og med solidaritet. Funksjonshemmede skal integreres i et lokalmiljø på en slik måte at de føler seg hjemme. Etter 3-1 fjerde ledd skal sosialtjenesten arbeide for at det blir satt i verk velferds- og aktivitetstiltak for funksjonshemmede. Her er det ikke bare spørsmål om en målsetting som i lovens 1-1, men om å finne fram til tiltak. De funksjonshemmede skal få muligheten til å være i aktivitet, og loven peker særlig på velferdstiltak. Generelt vil jeg framheve at lov om sosiale tjenester kapittel 3 legger plikter på kommunene, men i dette kapitlet gis det ikke rettigheter til enkeltindivider. Kapittel 3 ligger på et mellomnivå i forhold til den allment utformede formålsbestemmelsen i sosialtjenesteloven 1-1 og de konkrete rettighetene for borgerne i lovens kapittel 4 og 5. Ved brudd på sosialtjenesteloven kapittel 3 er det ikke kommunens klienter, men de statlige tilsynsmyndighetene (fylkesmennene) som kan påtale dette. Dette viser at kapittel 3 ikke gir rettigheter for borgerne, men plikter for kommunene. Etter dette må de pliktene som kommunene har etter lov om sosiale tjenester kapittel 3, anses å representere en ikke ubetydelig innskrenkning i det kommunale selvstyret. Det er altså ikke bare rettighetsbestemmelser som begrenser kommunenes autonomi. 5.4 Rettighetsbestemmelsene minstestandarden Etter lov om sosiale tjenester 4-3 har den som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å
18 greie dagliglivets gjøremål, krav på hjelp etter 4-2 bokstav a-d. De tjenestene som omfattes av 4-2 bokstav a til d, er brukerstyrt personlig assistanse, annen praktisk bistand, avlastningstiltak, støttekontakt og plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester. Rettighetsbegrepet har vært viet stor oppmerksomhet i velferdsretten. 16 Jeg har nevnt noen momenter i punkt 2.2 og 3.2. Når det gjelder innholdet i retten til sosiale tjenester etter 4-2, viser jeg til standardverkene i sosial- og velferdsretten. 17 Jeg skal bare sitere en uttalelse fra Fusa-dommen som er helt sentral i forhold til loven om sosiale tjenester. Førstvoterende uttalte (Rt. 1990 s. 874, på s. 888): Vedtaket innebar en vesentlig reduksjon av de ytelser som Kari Austestad hadde hatt, og det var åpenbart at det ikke tilfredstilte hennes helt livsviktige behov for stell og pleie. Et slikt vedtak kan etter min mening ikke forsvares ut fra hensynet til kommunens økonomi. Her er det to viktige prinsipper som fastslås: (1) Minstestandarden knyttes til begrepet livsviktig, mens lov om sosiale tjenester bruker uttrykkene ikke kan dra omsorg for seg selv og helt avhengig av hjelp. Begge utrykkene må innebære at den funksjonshemmede har rett til ytelser som er nødvendige for å kunne føre livet videre. Dette gjelder først og fremst de biologiske behovene og de medisinske tiltakene. Sosiale aktiviteter m.m. som omfattes av lov om sosiale tjenester 1-1 og 3-1, vil i stor grad falle utenfor rettighetsbestemmelsen i 4-3. 16 Se Asbjørn Kjønstad, op. cit., Sosial trygghet og rettssikkerhet, Bergen 2000 s. 46-49; og Asbjørn Kjønstad, i Kjønstad og Syse, Velferdsrett I, Oslo 2001 s. 90-95. 17 Asbjørn Kjønstad, Sosiale tjenester og naturalytelser, i Kjønstad, Bernt, Kjellevold og Hove, Sosial trygghet og rettssikkerhet, Bergen 2000 s. 111-143; Aslak Syse, i Kjønstad og Syse, Velferdsrett I, Oslo 2001 s. 147-183.
19 (2) Den minstestandarden som de funksjonshemmede har rett til etter loven om sosiale tjenester 4-3, har ubetinget gjennomslag i forhold til kommuneøkonomien. Den enkelte kommunes økonomiske situasjon kan altså ikke tillegges vekt når lovens minstestandard skal fastlegges. Borgerne skal være garantert å få sine helt livsviktige behov dekket. Det er viktig å understreke at den velferdsrettslige minstestandarden ligger på et ganske lavt nivå. Jeg vil illustrere hvor lavt dette nivået er, ved å trekke paralleller mellom de to rettighetsbestemmelsene i lov om sosiale tjenester, nemlig 4-3 og 5-1. Etter 5-1 har den som ikke kan sørge for sitt livsopphold. krav på økonomisk stønad. Spørsmålet om minstestandarden etter 5-1 er behandlet i standardverkene i sosial- og velferdsrett. 18 Sosial- og helsedepartementet fastsatte den 13. februar 2001 statlige veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven 5-1 tredje ledd. Minstestandarden for enslige er 3 880 kroner per måned. Dertil kommer boutgifter. Til sammen vil den økonomiske sosialhjelpen utbetales med et beløp som utgjør ca. 1/3 av en vanlig arbeidsinntekt, eller ca. 1/2 etter skatt. Det må understrekes at retten til økonomisk sosialhjelp til livsopphold er eldre og mer grunnfestet enn retten til praktisk bistand, avlastningstiltak, støttekontakt, personlig assistanse og andre sosiale tjenester. Minstenivået for sosiale tjenester kan i alle fall generelt sett ikke ligge på et høyere nivå enn minstenivået for den økonomiske sosialhjelpen. Dette skulle indikere at minstestandarden for sosiale tjenester utgjør ca. 1/3 1/2 av en 18 Se Jan Frithjof Bernt, Rett til stønad til livsopphold, i Kjønstad, Bernt, Kjellevold og Hove, Sosial trygghet og rettssikkerhet, Bergen 2000 s. 85-105; og Aslak Syse, i Kjønstad og Syse, Velferdsrett I, Oslo 2001 s. 345-354.
20 behovsstandard for pleie og omsorg som gir den funksjonshemmede et tilnærmet likeverdig liv med funksjonsfriske. Retten til minstestandard når det gjelder sosiale tjenester og de veiledende retningslinjene for utmåling av økonomisk sosialhjelp representerer klare innskrenkninger i det kommunale selvstyret. Dette svekkes imidlertid noe ved at det ikke er opprettet et ordinært forvaltningsrettslig klagesystem. Etter lov om sosiale tjenester 8-6 kan borgerne klage til fylkesmannen, men etter 8-7 er fylkesmannens overprøvingskompetanse begrenset. Bakgrunnen for dette fraviket fra det alminnelige prinsippet i forvaltningsloven 28 om full overprøvingskompetanse for klageinstansen, er nettopp hensynet til det kommunale selvstyret. 19 Etter dette har borgerne betydelige rettigheter etter lov om sosiale tjenester kapittel 4 og 5, men disse rettighetene svekkes ved at det statlige klageorganet er vingeklippet. 5.5 Under minstestandarden I en rekke tilfeller har kommunene rettslig adgang til å legge seg under den minstestandarden som følger av lov om sosiale tjenester 4-3 og 5-1. Det gjelder alle ytelser som faller utenfor denne rettighetsbestemmelsen. Her kan nevnes lov om sosiale tjenester 3-4 om boliger til vanskeligstilte, 4-1 om råd og veiledning, 4-2 bokstav e om omsorgslønn, 4-5 om midlertidig husvære og 5-2 om økonomisk støtte i særlig tilfeller. Når det gjelder disse 19 Se Jan Fridthjof Bernt, Saksbehandling og klage i saker om tildeling av ytelser, i Kjønstad, Bernt, Kjellevold og Hove, Sosial trygghet og rettssikkerhet, Bergen 2000 s. 217 flg.