Brukerbetaling for den organiserte idrettens bruk av kommunale idrettsanlegg.

Dato: 31. mars 2011 Byrådssak 1142/11 Byrådet Brukerbetaling for den organiserte idrettens bruk av kommunale idrettsanlegg. FRKA SARK-20-201005754-11 Hva saken gjelder: For å møte de fremtidige økonomiske utfordringene innen tjenesteområdet idrett, har det vært naturlig å vurdere å innføre en annen kostnadsfordeling for den organiserte idrettens bruk av kommunale idrettsanlegg, eksempelvis brukerbetaling, inntektsbringende tiltak i regi av idretten og private aktører, og på den måten ha muligheter til å gjennomføre vedtatt Idrettsplan og investeringsrammen for det nye hovedanlegget for svømming og stup på Nygårdstangen. Byråden har vurdert brukerbetaling for den organiserte idretten i lys av gjeldende momsreglement og eventuelt hvilke konsekvenser og ressurser som en innføring av brukerbetaling vil måtte medføre både for den kommunale virksomheten og idretten selv. Det er i økonomiplan 2011-2014 innført et mål om å avklare metode for voksenbetaling i kommunale idrettsanlegg i 2011. Det foreslås i saken å skrinlegge brukerbetaling for voksenidrett, og at det sammen med idretten arbeides videre med å vurdere alternative inntektskilder og kostnadsfordeling. Vedtakskompetanse: 13 (Driftsfullmakter) i reglement vedtatt av bystyret 24. april 2006 (b.sak 102-06). Byråd for kultur, kirke og idrett innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Byrådet skrinlegger sak om innføring av brukerbetaling for den organiserte idrettens bruk av kommunale idrettsanlegg. Byrådet vil i samarbeid med idretten arbeide videre med å vurdere andre inntektskilder og kostnadsfordeling på idrettsfeltet. 2. Byrådet oversender saken til komité for kultur, idrett og næring til orientering. Harald Victor Hove Byråd for kultur, kirke, idrett og eierskap 1

Saksutredning: Bakgrunn: Det er i økonomiplan 2011-2014 et mål å avklare metode for brukerbetaling for voksnes bruk av kommunale idrettsanlegg. Tiltaket er en oppfølging av idrettsplanen og oppgavemeldingen. Byrådet har i denne saken gjennomgått brukerbetaling i lys av gjeldende momsreglement, krav til innkrevingssystem og mulige konsekvenser for den frivillige idretten. Status: I Idrettsplanen - et steg foran - 2010 2014, kapittel 5.1, sies det følgende: "Innenfor vedtatte rammeåpningstider er bruken av idrettsanlegg og gymsaler i Bergen gratis for idretten, verdien av gratis bruk er beregnet til kr.73 mill. i 2008. Gratis bruk for den ordinære organiserte idretten videreføres i planperioden. For å sikre rammene til fremtidig drift av idrettsanlegg, vil Bergen kommune innføre en annen kostnadsfordeling for bedriftsidretten, bruk av anlegg til større idrettsarrangement og bruk som gjennomføres utover den ordinære trenings- og konkurransevirksomheten, eksempelvis inntektsbringende tiltak i regi av idretten og private aktører". Den organiserte idretten i Bergen hadde i 2010 registrert totalt 667 idrettslag, hvorav 398 er ordinære idrettslag med 93 211 medlemmer, og 269 er bedriftsidrettslag med 24 661 medlemmer. Den organiserte idretten har i dag gratis bruk av idrettsanleggene innenfor vedtatte rammeåpningstider. Verdien av gratis bruk for idrettene er forsiktig beregnet til kr. 80 mill i 2010. I oppgavemeldingen sies det følgende om drift av idrettsanlegg: "Bergen kommune driver ca 400 idrettsanlegg i tillegg til diverse nærmiljøanlegg. I 2008 var det 4,6 millioner bruk av anleggene, hvorav 572 049 i svømme- og isanlegg. I tillegg til å være arena for kommunal tilbudsproduksjon foregår hoveddelen av aktivitetstilbudet i kommunale anlegg ved gratis bruk av frivillig idrettslag. Total kostnad på anlegg kr. 136 mill". Det sies videre i samme melding: "Bergen satser på idrett ifølge ASSS tallene. Et viktig element er "gratisprinsippet", innenfor vedtatt rammeåpningstider er bruken av anleggene gratis for idretten. Bergen gir i tillegg betydelig kompensasjon til idrettslagenes for bortfall av automatinntekter. ASSS tallene er inklusive avskrivninger. De senere årene er mange store anlegg finansiert ved gaver fra eksterne givere. Avskrivning av disse øker utgifter per innbygger". Den organiserte idrettens gratis bruk av idrettsanlegg gjelder for bruk av anlegg innenfor vedtatte rammeåpningstider. Bruk av de kommunale idrettsanleggene utover rammeåpningstider belastes idretten i henhold til vedtatte utleiesatser. Utleiesatsene er differensiert i forhold til ulike anleggstyper. Rammeåpningstidene er som følger: Rammeåpningstider: Mandag - fredag kl 08.00-22.00/22.30 i 10 idrettshaller Lørdag kl 08.00-18.00 2

Søndag kl 13.00-22.00 Det er i arbeidet med denne saken hentet inn opplysninger fra andre bykommuner som det er relevant å sammenligne seg med. Kristiansand kommune: I Kristiansand kommune har den organiserte idretten gratis trening i ukedagene, med unntak av bedriftsidretten som er gitt tilgang på noen utvalgte anlegg og betaler for alle dager. Gjennom bruk av differensierte priser for barn og voksne betaler idretten for bruk av anleggene til arrangementer i helgene. Kommunen har innført garderobeavgift i vintersesongen, også for bruk av ubemannede garderober. I Kristiansand faktureres idretten gjennom særkretser eller idrettslag. Idrettslag faktureres direkte for bruk av anlegg til sommerleire/idrettsskoler. Stavanger kommune: Den organiserte idretten har gratis bruk innenfor rammeåpningstider i ukedager og helg. Utenfor rammetid må idretten betale for bruk, og det er avgift knyttet til kamper, arrangement eller garderobebruk. Prisene er differensiert på anleggstyper, men ikke på alder, kjønn og/eller målgruppe. Det betales for all kommersielle bruk. I Stavanger faktureres idretten direkte gjennom idrettslagene. Trondheim kommune: I Trondheim kommune er baneleie gratis for lag og organisasjoner tilhørende kommunen. Det er også gratis bruk til egenorganisert bruk for barn og unge til og med 19 år. Utenbyslag og bedriftslag blir fakturert for bruk etter egne satser. Oslo kommune: I Oslo kommune er det innført gratis bruk av idrettsanlegg, med unntak av bedriftsidrettens og elite-/toppidrettens bruk av anlegg. For sistnevnte gruppe foretas det en skjønnsmessig vurdering for bruken basert på den enkelte idretts betalingsevne. Idrettslag som har drifts-/tilsynsavtaler ved kommunale anlegg, kan som en del av inntekter kreve garderobeavgifter av brukerne. Veiledende pris i 2011 er kr. 150 pr lag/gruppe pr. trening/kamp. For idrettens bruk av kommunale badeanlegg betaler brukerne tilmålt brukstid, samtidig som de får tilskudd som tilsvarer leien. Dette begrunnes i behovet for å få synliggjort bruken og for å få en effektiv bruk av badene. Bruk utover tilmålt tid betales det leie for. Det er forutsatt at dette ikke er i konflikt med gjeldende momsreglement. I alle kommunene nevnt ovenfor fordeles bruken av idrettsanleggene i tett samarbeid med idrettsrådene i kommunen. Byråden har i dialog med representanter for idrettsstyret blitt gjort kjent med at det foreligger et forslag om at norsk idrett skal arbeide for at den organiserte, frivillige barne- og ungdomsaktivitet skal ha gratis tilgang til arrangementer, konkurranser og trening i offentlige idrettsanlegg. Det arbeides også for at den organiserte idrett skal prioriteres som bruker i alle idrettsanlegg som er spillemiddelfinansiert. 3

Vurdering: Momsreglementet og brukerbetaling for organisert idrett i kommunale idrettsanlegg: Voksenidrettens bruk av kommunale idrettsanlegg er estimert til ca 20 % av den totale brukstiden. Ved kun å legge til grunn dagens betalingssatser, ville inntektspotensialet fra denne målgruppen kunne estimeres til ca kr. 8 mill i året. Det er da forutsatt en gjennomsnittlig utleiepris på kr. 400,- pr. time uavhengig av anleggstype. Ved å legge samme forutsetning til grunn ville inntekstpotensialet fra bedriftsidrettens bruk være ca kr. 1,3 mill, kr. 0,6 mill for internasjonale og nasjonale arrangement og kr. 2,5 mill for inntektsgivende kurs/arrangement. Det er videre lagt til grunn at voksenidrett omfatter organisert idrett fra og med det året de fyller 20 år (Idrettsplanen). I vedtatt idrettsplan er barn fra 6-12 år og ungdom i alderen 13-19 år prioriterte målgrupper. I den statlige idrettpolitikken er det valgt å ha et særlig fokus på barn 6-12 år og ungdom 13-19 år. Denne inndelingen er også i tråd med idrettens egen definisjon (NIF). Ved en eventuell innføring av brukerbetaling har det hele tiden vært en forutsetning at den skal vurderes i forhold til både gjeldende momsreglement, til krav til innkrevningssystem og til mulige negative konsekvenser for de involverte parter. Oversikt over regelverket: Kommunens rett til kompensasjon av merverdiavgift følger av LOV 2003-12-12 nr 108: Lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. (nedenfor benevnt som KL). I utgangspunktet krever Bergen kommune kompensasjon for merverdiavgift på alle oppføringskostnader (investeringer) knyttet til bygg og anlegg innenfor idrettsfeltet. Tilsvarende gjelder driftsutgiftene. Noen unntak finnes, for eksempel hvis kommunen driver ordinær avgiftspliktig virksomhet, men dette er ikke av vesentlig betydning i denne saken. KL 4 omtaler begrensninger i kommunens rett til kompensasjon. Hovedregel i 4,1 ledd er at " Kompensasjon ytes bare i den utstrekning anskaffelsen skjer til bruk i den kompensasjonsberettigede virksomheten". Et vilkår i denne sammenheng vil være at subjektet (kommunen) som har foretatt anskaffelsen selv står for bruken. Når eksempelvis en kommune oppfører et bygg, må bruken av bygget stå for kommunens regning og risiko for at kompensasjonsordningen skal gjelde. Finansdepartementet har i sin fortolkningsuttalelse til KL uttalt at dette er å anse som et minstekrav i denne forbindelse. Dersom en kommune reiser et bygg som helt ut overlates til andres eksklusive bruk, vil følgelig verken oppføring av bygget eller den etterfølgende virksomhet være kompensasjonsberettiget. 4, 2 ledd omhandler tilfeller der det ikke ytes kompensasjon. I denne saken vil det være av vesentlig betydning å fastlegge omfanget av innholdet i 2. ledd nr 3: Det ytes ikke kompensasjon " for merverdiavgift på anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fast eiendom for salg eller utleie". I den saken vil det være avgrensingen mot "utleie" som er relevant i forbindelse med brukerbetaling. Med "leie" forstår departementet at bruksretten til en eiendom stilles til 4

disposisjon for en annen for et avgrenset tidsrom og mot vederlag. "Utlån" vil således ikke avskjære retten til kompensasjon. Dersom en kommune låner ut eller på annen måte vederlagsfritt stiller fast eiendom til disposisjon for andre, anser departementet at kommunens anskaffelser vil være kompensasjonsberettiget. Dette gjelder uansett om låntakers bruk/rådighet er total eller ikke. Dette er illustrert med et eksempel hvor en skoles gymnastikksal og mosjonsapparater vederlagsfritt blir benyttet av ulike idrettsforeninger i kommunen. Under forutsetning av at kommunen dekker alle utgifter forbundet med driften, inklusiv renhold, likestilles dette med egen drift. Tilsvarende må da også gjelde for idrettshaller og anlegg som kommunen vederlagsfritt stiller til disposisjon. I dette eksempelet er det snakk om flere idrettsforeninger versus et tilfelle hvor en aktør tildeles disposisjonsrett, jf departementets uttalelse om "eksklusiv bruk" ovenfor. Betyr dette at hvis en klubb alene benytter et kommunalt idrettsanlegg så vil kommunens kompensasjonsrett bortfalle? Det finnes eksempel i Bergen hvor en klubb tilnærmet er enebruker av kommunale idrettsanlegg. For eksempel er idrettslaget Arna Bjørnar enebruker av idrettsanlegget på Garnes i Arna bydel. Skattedirektoratet har her uttalt at "lokale idrettsklubbers normale bruk av ikke kommersiell karakter må anses som allmenn bruk". Ovenfor er det søkt å avklare status for kommunens rett til merverdikompensasjon når andre bruker kommunens bygg/anlegg vederlagsfritt. Hvordan skal vi forholde oss til merverdikompensasjon om anleggene leies ut? Hovedregelen er at kommunen ikke får kompensasjon på anskaffelser til bygg eller anlegg for utleie. I denne saken behandles utleie til aktører som ikke driver avgiftspliktig virksomhet. Ubetydelig bruk "Dersom bruken av en merverdiavgiftspliktig anskaffelse utenfor kompensasjonsberettiget virksomhet er ubetydelig i forhold til bruken innenfor kompensasjonsberettiget virksomhet, ytes full kompensasjon for merverdiavgift uten fordeling av inngående merverdiavgift på anskaffelsen. Som ubetydelig anses bruken når den ikke overstiger 5 % av den totale bruk." Teksten er hentet fra 9 i Forskrift om kompensasjon av merverdiavgift til kommuner, fylkeskommuner mv. (FOR 2003-12-12 nr 1566). Det har således ikke betydning for kommunens merverdikompensasjon om det foregår en ubetydelig utleie. I et slikt tilfelle antas ikke utleieprisen å ha betydning. Det er andel av bruk som er relevant. Hvis mindre enn 5 % av arealet i en idrettshall fast leies ut, kan kommunen fortsatt kreve full kompensasjon. Et eksempel kan være at et lite kontor i en idrettshall leies ut til et idrettslag. Tilsvarende må også gjelde for sporadisk utleie. Utleieandelen må her beregnes ut fra anleggets totale åpningstid og antall kvadratmeter utleid. Dersom 5 % grensen overstiges, skal det gjennomføre en forholdsmessig reduksjon av merverdikompensasjon. Voksenidrettens bruk av kommunale idrettsanlegg er forsiktig estimert til 20 % av den totale bruken av de kommunale idrettsanleggene i Bergen. Bruken vil kunne variere noe fra anlegg til anlegg, men vil overstige "ubetydelig bruk". Det vil stille seg annerledes om man kun ser på bedriftsidrettens bruk. Selv her vil det kun på enkeltanlegg overstige "ubetydelig bruk", for eksempel bedriftsidrettens bruk av fotballbanene ved Slettebakken idrettspark. 5

Symbolsk betaling Symbolsk betaling for bruk av et bygg/anlegg avskjærer ikke kommunens rett til full merverdikompensasjon. Det er ikke angitt noen eksakte beløp på hva som kan betraktes som symbolsk, men finansdepartementet har gitt noen eksempler: "Departementet antar at dersom betalingen er helt symbolsk, for eksempel for å dekke rengjøring, vil det ikke anses å foreligge utleie. Dersom eksempelvis fotballgruppen betaler et lite beløp hver gang den henter nøkkel til gymsalen, eller det koster et lite beløp å få benytte hele bygningen der skolefritidsordningen drives en ettermiddag/lørdag for å holde bursdagsselskap, antar departementet dermed at kompensasjonsordningen vil gjelde. Det samme gjelder hvor brukerne av en kommunal gymsal spleiser på renholdet." Dagens utleiesatser antas å ligge over det nivå som symbols betaling indikerer. Publikumsbetaling På individnivå i for eksempel svømmehaller kreves det inn betaling for adgang til anlegget. Enkeltbillett for voksne i sentralbadet koster kr 70,- og på Slåtthaug kunstisbane koster det kr 40.- for voksne. I sum ser byråden ikke bort fra at dette overstiger hva departementet har fastsatt som symbolsk betaling. På tross av dette antas kompensasjonsordningen fullt ut å gjelde. Inngangsbilletter for brukere kan ikke betraktes som utleie. Brukerne får ingen eksklusiv rett til lokalene. Forholdet antas å være annerledes dersom Sentralbadet eller Slåtthaug leies eksklusivt ut til en gruppe på for eksempel timebasis. Det er i vedtatt økonomiplan varslet at det skal utredes innføring av brukerbetaling for voksne innenfor idrettsfeltet. Ut fra redegjørelsen ovenfor kan dette vanskelig effektueres uten at kommunen påføres en kostnad i form av redusert merverdikompensasjon. Størrelsen på tapet vil avhenge av hvilken modell som velges, men uansett antas beløpet å være vesentlig. I 2010 fikk kommunen kr. 14,5 mill i merverdikompensasjon knyttet til byrådsavdelingens investeringer på idrett. Merverdikompensasjon knyttet til Bergen Kommunale Byggs (BKB) investeringer i eksempel hovedanlegget for svømming og stup, utgjorde kr. 16,9 mill i 2010. Merverdikompensasjon fra tidligere år vil også måtte justeres. Det vil også bli redusert merverdiavgiftskompensasjon på byggrelaterte driftsutgifter (strøm, renhold, vedlikehold mv.). Totalt ble det innenfor byrådsavdelingen inntektsført ca kr. 5 mill i merverdikompensasjon (drift) på byggfunksjonen på idrett. Det er ikke foretatt noen beregning av inntektstapet. Dette vil som nevnt avhenge av eventuell modell. Dersom det kreves leie for all voksen bruk av anleggene, og denne bruken utgjør 20 % av total bruk, vil et grovt anslag for inntektstapet bli kr. 6 mill på investering og kr. 1 mill på drift i 2010. Det er da ikke tatt hensyn til eventuelt tapt investeringsmoms for tidligere år. En annen vinkling vil være å utrede ytterligere inntektsmuligheter på idrettfeltet uten å komme i konflikt med kommunens merverdikompensasjon. I så fall må det aksepteres at idrettsanleggene i enkelttilfeller ("ubetydelig bruk") anvendes til annet enn idrettsformål. Tilsvarende må det avklares hvor grensen mellom "publikumsbetaling" og utleie skal trekkes. Garderobeavgift kan være et eksempel. 6

Oppsummering av gjeldende momsreglement: Kompensasjonsretten til offentlige organer begrenses av vilkåret om at anskaffelsen skal være til bruk i den kompensasjonsberettigete virksomheten, det vil si at kommunen eier og driver anlegget. Det ytes ikke kompensasjon for merverdiavgift på anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fast eiendom for salg eller utleie. Ved utlån beholder kommunen sin kompensasjonsrett. Momskompensasjon betinger at kommunen dekker alle utgifter med driften av anlegget, men det har vært gitt åpning for at det betales en helt "symbolsk betaling". Innkrevningssystem: Ved en eventuell innføring av brukerbetaling vil det være 2 hovedprinsipper som er vurdert lagt til grunn for innkreving: Betaling for faktisk bruk Betaling for tildelt tid til trening og kamper, uavhengig om tildelt tid benyttes eller ikke. Betaling for faktisk bruk vil kreve ekstra ressurser til registrering og avregning av bruken av anleggene. Legger man prinsipp for betaling ut i fra tildelt tid, vil dette kreve færre kommunale ressurser for å administrere ordningen, men for brukerne vil det medføre økt administrativ belastning. Når det gjelder innkrevning av betaling uavhengig av prinsipp, er det vurdert 2 ulike modeller: Bergen kommune fakturerer det enkelte idrettslag/gruppe direkte. Bergen kommune fakturerer idrettsrådet/særkretser, som dermed er ansvarlig for innkreving fra de enkelte klubber/lag. Velger en den siste modellen, er dette på bakgrunn av at fordeling av rammeåpningstiden skjer via idrettsrådet til særkretser, som så viderefordeler dette ut til de enkelte klubber/lag. Denne modellen er relativt lite ressurskrevende for Bergen kommune, men vil gi idretten økt administrativ belastning. En slik ordning vil det måtte forventes sterke reaksjoner på. Det synes som om fakturering i forhold til faktisk forbruk vil være det som oppleves mest rettferdig fra brukers synspunkt. En slik ordning vil kreve mye administrasjon både for Bergen kommune og for idretten. Det vil også være den mest kostnadskrevende. Det er ikke foretatt en detaljert kostnadsvurdering, men det vurderes at det er betydelige kostnader forbundet med å følge opp og administrere ordningen både på kommunalt nivå og i den frivillige idretten. Idrettslagenes inntekter kommer i hovedsak fra egeninnsats, som lotterier, dugnader, medlems- og treningsavgifter. I tillegg henter idrettslagene i varierende grad støtte fra eksterne samarbeidspartnere og givere. Det foreligger ikke en samlet dokumentasjon på omfanget og fordeling av inntektene til idretten i Bergen. En eventuell innføring av brukerbetaling vil kunne medføre økt fokus på inntektsbringende tiltak på bekostning av idrettslagenes fokus på utvikling av kjerneaktiviteten for barn og unge. Byråden har foreløpig ikke vurdert andre alternativer til brukerbetaling, for eksempel kutt i tilskudd til idretten eller reduksjon i rammeåpningstidene. Byråden har hatt dialog med Idrettsrådet (IRB) i Bergen om brukerbetaling, han har også invitert IRB til å komme med 7

innspill til konkretisering av ordningen, dersom prinsippet blir vedtatt innført. IRB har uttrykt prinsipiell uenighet om innføring av brukerbetaling for voksne. På grunn av toppidrettens økonomi og dens store betydning som spydspiss for idretten og som byens ambassadører, ha byråden vurdert at betaling for toppidrettens bruk også bør skjermes. Byens gode talent- og toppidrett gjør at Bergen blir lagt merke til både nasjonalt og internasjonalt, og stimulerer breddeidretten. I vedtatt Idrettsplan er det også en ambisjon å styrke arbeidet med å tilrettelegge for at Bergen skal sikres flere nasjonale og internasjonale idrettsarrangement. Store internasjonale arrangement setter Bergen på kartet som idrettsby - og arrangementsby, og vil kunne generere gode inntekter til næringslivet i byen. Byråden har derfor heller ikke vurdert utvidet betaling for bruk av anlegg til dette formålet i denne omgang. Konklusjon: Det er byrådens vurdering at innføring av betalingsidrett for voksnes bruk i kommunale idrettsanlegg ikke vil ha det inntektspotensialet en slik ordning måtte forvente å ha for å forsvare den innført i Bergen. Dette begrunnes både i forhold til merutgifter for å kunne innføre og administrere ordningen, til økt belastning på den frivillige idretten, samt vurderinger knyttet til gjeldene momsreglement. Det vurderes at voksenidrettens bruk av kommunale idrettsanlegg vil overstige "ubetydelig bruk". Derimot vurderes det at bedriftsidrettens bruk kan vurderes under prinsippet "ubetydelig bruk". Byråden ønsker likevel ikke å innføre brukerbetaling i denne omgang for denne målgruppen, på grunn av at dagens kvalitet på det mest brukte anlegget er i dårlig forfatning. Byråden foreslår på denne bakgrunn å skrinlegge saken om brukerbetaling for organisert idrett. Byråden foreslår videre at det initieres et samarbeid med idrettens organer for å se nærmere på andre alternative løsninger til inntektskilder og kostnadsfordeling for idrettsfeltet, uten å komme i konflikt med kommunens merverdikompensasjon. I så fall må det aksepteres at idrettsanleggene i enkelttilfeller ("ubetydelig bruk") anvendes til annet enn idrettsformål. Tilsvarende må det avklares hvor grensen mellom "publikumsbetaling" og utleie skal trekkes. Garderobeavgift kan være et eksempel. Et samarbeid om felles forståelse med idretten for å se på annen kostnadsfordeling vil være med på å kunne opprettholde Idrettsplanens målsetting med et rikt og variert idretts- og friluftsliv for målgruppen barn og unge og toppidrett. 8