Helse- og omsorgsdepartementet 8. mai 2015 Postboks 8011 Dep 0030 Oslo Høringssvar om forslag til standardiserte tobakkspakninger og gjennomføringen av Tobakkskonvensjonen artikkel 5.3 er et fagråd for Helsedirektoratet. Rådet består av 11 medlemmer oppnevnt i kraft av sin tobakksfaglige kompetanse eller relaterte problemstillinger. Rådet representerer samlet sett en bred faglig kompetanse på området, inkludert skadevirkninger/- reduksjon, epidemiologi, atferdsendring, pedagogikk, produkt, jus og internasjonale perspektiv. Rådet har både forskningsbasert og erfaringsbasert kunnskap. Som eksempler på sistnevnte nevnes at det både er en rektor og en helsefaglig rådgiver på videregående skole med i Rådet. Ingen rådsmedlemmer har bindinger til tobakksindustrien. 1. FORSLAG TIL STANDARDISERTE TOBAKKSPAKNINGER støtter i sin helhet departementets forslag om å innføre standardiserte tobakkspakninger på alle typer tobakksvarer i Norge, for å forebygge tobakksbruk, særlig blant unge. Forslaget er i tråd med formålet i tobakkskadeloven som bl.a. er «å forebygge at barn og unge begynner å bruke tobakksvarer» jf. 1. Rådet mener at standardiserte tobakkspakninger er et egnet tiltak i arbeidet med å forebygge tobakksbruk i Norge, særlig blant unge. Det vises i denne forbindelse til oppdatert kunnskapsgrunnlag om standardiserte tobakkspakninger fra SIRUS, datert 10. februar 2015. På side 20, pkt. 5 konkluderer SIRUS med følgende: «Omfanget av eksperimentelle og eksplorerende studier om standardisert innpakning av tobakk har økt betydelig siden forrige oppsummering av kunnskapsgrunnlaget for effekten av tiltaket, og den totale mengden av slike studier vurderes som tilstrekkelig til å kunne trekke konklusjoner. Resultatene i studiene som er gjort viser en tydelig sammenheng mellom standardisert innpakning av tobakksvarer og reduksjon i pakkenes appell, samt i feiloppfatninger om helserisiko. De viser også at standardiserte tobakkspakninger sannsynligvis vil kunne bidra til endringer i røykerelaterte holdninger, intensjoner og atferd, og til at helseadvarsler på tobakkspakninger blir mer effektive. 1
Kunnskapsgrunnlaget for å kunne si noe om effekten av standardisert innpakning av snus er svært begrenset, men de få studiene som er gjort indikerer at tiltaket vil kunne bidra til å gjøre snus mindre appellerende for forbrukerne.» Det er bred enighet om at det tobakksforebyggende arbeidet krever et bredt spekter av tiltak, fordi ulike tiltak virker på ulike grupper personer. Noen personer avstår fra å begynne med tobakk på grunn av helseadvarsler, andre fordi tobakk er dyrt mm. Ulike tiltak virker sammen som en helhet. Rådet, som samlet representerer en bred faglig kompetanse på området, kan ikke se at det er alternative tiltak som vil ha tilsvarende effekt som standardiserte pakker og som er mindre inngripende for tobakksindustrien. Ingen andre tiltak fjerner påvirkning gjennom farger og design på tobakkspakkene. Standardiserte pakker er derfor etter Rådets oppfatning et nødvendig tiltak for å forebygge tobakksbruk, særlig blant unge. Rådet har i tillegg følgende innspill til de punktene i forslaget som Helse- og omsorgsdepartementet særskilt har bedt om innspill på i pkt. 3.8: Det er spesielt viktig for barn og unge at ingen pakninger er av en slik art at de kan oppfattes som mer attraktive enn andre. Barn og unge må kunne møte et helhetlig bilde av tobakk som noe som skader kroppen. Rådet mener at det også er behov for å standardisere snusboksenes og snusporsjoners størrelse og snusboksens form, for å forebygge tobakksbruk, særlig blant unge. Det foreligger svært lite eller ingen forskning om den potensielle effekten av standardisering av snusboksenes og snusporsjoners størrelse og snusboksens form, men det er grunn til å anta at standardisering av disse vil gi tilsvarende effekt som for sigaretter hvor det foreligger forskning om effekt. Et praktisk eksempel som indikerer at snusboksens runde form er blitt en viktig identitetsmarkør for en del unge, er at det nå lages og selges jeans til unge med en runding på stoffet i baklommen, som gjør at det ser ut som det er en snusboks i baklommen. Rådet anbefaler derfor at snusboksenes størrelse økes, har en fastsatt dybde og har rette kanter. Rådet anbefaler at det kun tilbys to typer snus på det norske markedet; en uten porsjonspakninger og en med. Fordi standardiserte tobakkspakker sannsynligvis vil føre til at omfanget av røyking reduseres, blir det mindre behov for snus som et middel for å redusere helsemessige skader ved røyking (skadereduksjon). Argumentet om ikke å standardisere snusboksene på grunn av hensynet til å redusere skader ved røyking, er derfor ikke vektig i forbindelse med dette forslaget og må vike for hensynet til betydningen av at barn og unge møter et helhetlig bilde av tobakk som noe som skader kroppen. Etter Rådets oppfatning bør alle typer tobakk standardiseres hva gjelder form og materiale, tilsvarende som i Australia. Sigarer, sigarillos og pipetobakk mv. er i dag ikke tobakksprodukter som rekrutterer nye brukere i særlig grad. Rådet er imidlertid bekymret for at tobakksindustrien i fremtiden vil utvikle disse produktene til å appellere til nye, unge brukere når tobakksindustrien ikke lenger kan bruke røyk- og snuspakker som reklameplakater. En relevant sammenligning er tobakksindustriens utvikling av snusproduktene de siste tiårene. 2
Rådet ønsker også å imøtegå tobakksindustriens påstander om at standardisert tobakkspakker vil føre til økt smugling 1. Tobacco Control Journal (British Medical Journal) publiserte i mars i år 14 nye studier som evaluerer effekten av standardiserte pakker etter innføringen i Australia i 2012 2. Studiene viser bl.a. at det ikke kan påvises noen økning i ulovlig handel av tobakk i Australia etter innføringen av standardiserte tobakkspakker. Studiene viser også at standardiserte pakker ikke har påvirket tobakksprisen, ekspederingstiden ved kjøp av tobakk er uendret, det er ingen endring i hvor røykerne kjøper røyk (dvs. at effekten av standardiserte tobakkspakker ikke har påvirket små utsalgssteder mer enn større). 2. GJENNOMFØRING AV TOBAKKSKONVENSJONEN ARTIKKEL 5.3 berømmer departementet for å vise politisk vilje og mot til å oppfylle Norges forpliktelser etter tobakkskonvensjonen art. 5.3 om å lage en «murvegg» mellom tobakksindustrien og tobakkspolitikken. Rådet understreker at Norge er juridisk forpliktet til å implementere tobakkskonvensjonen art 5.3 jf. begrepet «skal» i bestemmelsen, og at spørsmålet ikke er om Norge skal implementere art. 5.3, men hvordan vi best kan hindre at tobakksindustrien påvirker tobakkspolitikken i Norge. For politikere og andre som ikke jobber med tobakk til daglig, kan art. 5.3 synes radikal, fordi det politiske systemet i Norge nettopp legger opp til politisk påvirkning, herunder at berørte parter får uttale seg og delta i utviklingen av politikken som påvirker deres business. Av den grunn er det særlig viktig å gjøre oppmerksom på at Norge faktisk er forpliktet til å hindre at tobakksindustrien fortsetter å påvirke tobakkspolitikken gjennom tobakkskonvensjonen art. 5.3. Tobakkskonvensjonen er en av de mest tilsluttede konvensjonene i verden. I dag har 179 land og EU ratifisert konvensjonen, dvs. at det er bred internasjonal enighet om at det er helt nødvendig å hindre tobakksindustrien i å påvirke tobakkspolitikken dersom nasjonale stater skal kunne føre en effektiv tobakkspolitikk. Grunnen til at det er nødvendig er at staters rett til å beskytte folkehelsen er i grunnleggende konflikt med tobakksindustriens ønske om høyest mulig økonomisk profitt: Jo mer effektive tiltak en stat innfører for å få ned tobakksforbruket, jo mindre vil tobakksindustrien få i økonomisk profitt, og jo hardere vil tobakksindustrien jobbe for å stoppe tiltaket. Det er en svært pengesterk tobakksindustri som motarbeider nasjonale staters rett til å beskytte folkehelsen mot tobakk, og som det er dokumentert gjennom rettssaker, særlig i USA, at er villig til å bruke alle midler for å unngå regulering. For å hindre at tobakksindustrien fortsetter å påvirke tobakkspolitikken i Norge anbefaler Rådet at det som et første steg innføres en overordnet bestemmelse i tobakksskadeloven som er likelydende 1 Se bl.a. kronikk i Finansavisen 16.05.2015 og svar på kronikk 02.06.2015 2 Tobacco Control BMJ April 2015 Volume 24 Supplement 2 (tobaccocontrol.bmj.com) 3
med tobakkskonvensjonens artikkel 5.3. En bestemmelse i tobakkskadeloven vil kunne øke kunnskapen blant personer i det offentlige om at de er forpliktet til å være aktsomme med å ha kontakt med tobakksindustrien. Det vil også kunne oppfattes som mer bindende om forpliktelsen står i lovsform enn for eksempel kun i en intern retningslinje. Et annet egnet tiltak i en norsk kontekst er å innføre særskilte habilitetsbestemmelser i tråd med retningslinjene til art. 5.3. Slike bestemmelser vil sikre at publikum kan ha tillit til at myndighetene ikke lar tobakksindustrien influere helsepolitikken og samtidig beskytte personer i det offentlige mot pågang fra tobakksindustrien. En relevant sammenligning i denne sammenheng er habilitetsbestemmelser for forskere: Forskere er underlagt strenge habilitetsregler og opplysningsplikt med hensyn til enhver reell og/eller oppfattet kobling og/eller interessekonflikt med tobakksindustrien ved publisering av vitenskapelige artikler og foredrag. Rådet anbefaler også å utvide tobakksindustriens rapporteringsplikt i tobakksskadeloven 38 i tråd med retningslinjene til art. 5.3, til å omfatte jevnlig rapportering om markedsandeler, markedsstrategi, lobbyvirksomhet overfor politikere/beslutningstakere, samarbeid med brukerorganisasjoner/andre interesseorganisasjoner, bruk av frontgrupper, advokater, kommunikasjonsbyråer mv. og om omsetning av tobakksprodukter, slik at omsetningen kan studeres fylkesvis. Sistnevnte for å ha bedre tallgrunnlag for å sammenholde med sykelighet og dødelighet av tobakksrelaterte sykdommer i ulike fylker. Anbefalingen er i tråd med anbefalingen som WHOs ekspertgruppe kom med i april 2010, i forbindelse med at ekspertgruppen evaluerte arbeidet med tobakksforebygging i Norge. I rapporten til ekspertgruppen heter det: II.2.9. Tobakksindustriens markedsføringstaktikk og -strategier i Norge er lite kjent Til tross for at tobakksindustrien nylig har anlagt et søksmål mot myndighetene vedrørende et tobakksforebyggende tiltak, er det en utbredt oppfatning både innenfor myndighetene og ikkestatlige sirkler at tobakksindustrien er inaktiv og at det ikke er behov for å overvåke den. Erfaringer fra andre steder i verden har imidlertid vist at selv om industriens arbeid muligens ikke er så tydelig, er den allestedsnærværende, overvåker hva helsemyndighetene gjør og finner muligheter til å påvirke politikk og virksomhet som er til dens fordel. Tobakksmarkedet og tobakksindustriens markedsstrategier i Norge er ikke godt kjent, og det finnes ikke noe system for å overvåke industriens aktiviteter, verken på nasjonalt eller internasjonalt plan. Med hensyn til dette, kan ikke Tobakkskonvensjonen artikkel 5.3, som beskytter mot utilbørlig forstyrrelse fra tobakksindustrien, og retningslinjene til artikkel 13 om tobakksreklame, markedsføring og sponsing, gjennomføres hensiktsmessig uten at det forekommer overvåking for å hindre at tobakksindustriens aktiviteter undergraver det tobakksforebyggende arbeidet. II.3.8. Tobakksindustriens virksomhet som påvirker det indre marked, bør overvåkes både på nasjonalt og internasjonalt plan. Tobakksindustrien importører, distributører og frontgrupper i Norge, samt produsenter og eksportører internasjonalt må ikke undervurderes. Å holde seg oppdatert om endringene i landets tobakksmarked og kjenne til eksisterende produkter, merker og tobakksindustriens 4
tilstedeværelse, er sentralt for å kunne forutse motstand mot ny politikk innen tobakksforebygging. Å forstå tobakksindustriens markedsføringsstrategier nasjonalt og internasjonalt kan være en uvurderlig hjelp som rettesnor for strategiene for det tobakksforebyggende arbeidet og for å beskytte myndighetene proaktivt mot angrep. Dette omfatter prisframstøt, nye taktikker for å oppnå publisitet, emballasje- og produktmanipulering og plasseringsstrategier for å øke fortjenesten og nå fram til nye kunder. Videre kan undersøkelser av arkivene med tobakksindustriens dokumenter som er frigitt som et ledd i Master Settlement Agreement i USA, være en viktig informasjonskilde for landet. Rådet vil til slutt rose Helse- og omsorgsdepartementet for et grundig og detaljert høringsnotat. Med vennlig hilsen Grethe S. Tell På vegne av 5