Lier kommune MELDING Saksmappe nr: 2017/4548 Saksbehandler: Anneke Borgli Formannskapet Inhabilitet - Anmodning om vurdering av grenseoppgang i enkelte tilfeller Rådmannen har blitt gjort oppmerksom på følgende problemstilling av Søren Falch Zapffe (H): I forbindelse med flere saker som behandles etter plan- og bygningsloven oppleves at kommunestyrets medlemmer eller varamedlemmer engasjerer seg i høringsuttalelser fra borettslag, sameier, velforeninger o.l. samt fra enkeltpersoners. Det har også vært tilfelle hvor medlemmer av utvalg hvor de er kjent inhabile har fremmet alternative forslag i elektronisk kommunikasjon. Det etterlyses en vurdering av grenseoppgang for hvor langt man kan engasjere seg utenfor den kommunale beslutningsprosessen før inhabilitet inntreffer. Rådmannen velger derfor å legge fram en melding for å redegjøre for saken. Eksemplet gjelder saker behandlet etter plan- og bygningsloven, men rådmannen mener problemstillingen også er aktuell for behandling av saker på andre saksområder. Noen innledende bemerkninger om formål med habilitetsbestemmelser Før en går nærmere inn på ovennevnte problemstillinger er det viktig å minne om hovedformålet med habilitetsbestemmelsene. Kommunalt politisk styre og forvaltning foretas på vegne av allmennheten. Dette innebærer i grunnen at det foreligger en slags samfunnskontrakt der befolkningen har gitt fra seg deler av sin selvbestemmelsesrett, friheter og ressurser, og overlatt disse til forvaltning av et kommunalt styresystem. En slik ordning kan kun fungere etter intensjonene dersom de samme innbyggerne kan ha tillit til at det i denne forvaltningsprosessen ikke skjer forfordelinger basert på enkeltes særinteresser. Dette forutsetter at forvalternes særinteresser, eller særinteresser til de som står dem nær, ikke skal påvirke verken beslutningen i en sak eller saksforberedelsen. Tillit skal være kjernebegrepet i enhver habilitetsvurdering, og med tillit menes allmennhetens tillit. Det vil si at den alminnelige borgerens inntrykk skal tillegges stor vekt. De fleste politikere kjennetegnes ved at de har et stort samfunnsengasjement, og slik skal det også være. Det viktigste argumentet for lokaldemokrati er lokalpolitikernes tette kontakt med befolkningen, og deres kunnskap om lokale forhold. Det er ofte slik politikere innhenter informasjon, og former sine oppfatninger. Problemet i slike tilfeller er grensesettingen. Når går vanlig politisk engasjement over til noe mer eller noe annet, som setter habiliteten i konkrete saker i fare?
Om regelverket Inhabilitet for folkevalgte følger samme regler som for offentlige tjenestemenn, jf. kommuneloven 40. Hovedbestemmelsen i 6 første og anne ledd lyder: En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for 1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller 2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. Første leddet beskriver forhold som automatisk fører til inhabilitet. Slike tilfeller er relativt enkelt å avgjøre. Problemstillingene som er reist innledningsvis her reguleres først og fremst gjennom paragrafens annet ledd. I motsetning til første ledd, gir annet ledd ikke konkrete svar på når inhabilitet utvilsomt foreligger. Paragrafen sier kun at «særegne forhold» kan medføre inhabilitet, og gir eksempler på forhold som blant annet bør vektlegges når habiliteten vurderes. Eksempler er: hvis avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for den folkevalgte personlig, eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Bestemmelsens innhold gir lite konkret hjelp i grensesettingen. Den åpner for og fordrer en stor grad av skjønn. Dette gjør et bastant svar på spørsmålene som er reist utfordrende. Vurderingen i slike tilfeller må være konkret, og basert på særforholdene i den enkelte sak. Det kan være detaljer som fører til at utfallet bør være ulikt i tilsynelatende like saker. Det er gjort undersøkelser etter hvordan kommuner i Norge vurderer ulike habilitetsspørsmål 1. Disse viser ikke bare betydelige forskjeller kommuner seg imellom, men også at utfallet av en habilitetsvurdering i en og samme kommune i tilsynelatende like saker kan skifte fra gang til gang. I tillegg er det mange saker der de lærde strides. Et eksempel er deltagelse av inhabile folkevalgte i gruppemøte der saken diskuteres. Horten byrett 2 fant dette i strid med fvl. 6, men saken blitt heftig diskutert blant jusspesialister. 3 1 «Inhabil? - En studie av habilitetsutfordringer i politiske organer i kommunene», utgitt av det juridiske fakultetet, UiO, 2015. https://www.duo.uio.no/bitstream/handle/10852/45510/masteroppg_kandidatnr221.pdf?sequence=1 2 RG 1994, s. 974
Rådmannen har likevel forsøkt å si noe konkret om de tilfellene som nevnes, basert på forhold som i henhold til loven, kommentarer og andre rettskilder må vektlegges. Mer konkret om spørsmålene Om deltagelse/engasjement i høringsuttalelser fra borettslag/sameier/velforeninger: Slike instanser er rene interesseorganisasjoner, som neppe vil investere tid og ressurser i å utarbeide en høringsuttalelse, om ikke en sak medfører klare fordeler eller ulemper for deres medlemmer. Det kan gjelde trafikkstøy, friluftsoner, utbyggingstetthet, utsikt m.m. Det vil som regel være forhold som, uansett hvordan man ser på det, kan føres tilbake til økonomiske konsekvenser og/eller forminskning av bomiljøet eier bolig i området. Det betyr at høringsinnspillet vil være motivert av lagsmedlemmers særinteresser. Det kan være lite tvil om at en folkevalgt, som deler denne særinteressen gjennom medlemskap, eller har tett tilknytning til en som har disse særinteressene, vil være inhabil i en senere politisk sak, og som regel uavhengig av om han har deltatt i høringsuttalelsen eller ikke. Vanskeligere kan det være dersom denne tilknytningen er mindre direkte eller ikke har grunnlag i en personlig fordel. Folkevalgte har en meget vid anledning til å uttrykke politiske standpunkter uten å bli inhabile til å behandle saker om samme temaet 4. En kan tenke seg at en politiker, som har miljøvern som hovedengasjement, kan se et formålsfellesskap med et borettslag som slås for bevaring av et skogsområde i lagets nærmiljø. Kan en folkevalgt engasjere seg i en slik sak? Det er selvfølgelig ikke diskvalifiserende å ha f.eks. miljøengasjement som grunnlag for et politisk ståsted, og la det påvirke de vurderingene man tar som politiker når vedtak skal fattes. Tvert imot vil slikt engasjement som regel være grunnen til at man har fått velgernes tillit som folkevalgt. Å flagge et slikt standpunkt på generelt grunnlag er også helt i orden. Men hva med direkte engasjement gjennom høringsnotat e.l.? Dersom den folkevalgte f.eks. har medvirket til å føre høringsnotatet i pennen, vil tilknytningen til den konkrete saken kunne nærme seg partbegrepet i 6 første ledd. Den folkevalgte blir i så fall knyttet opp mot organisasjonens særinteresse i en slik grad, at mye taler for at dette medfører inhabilitet. Når det gjelder andre former for engasjement er dette en konkret vurdering. Jo løsere bidraget er, og jo mer det er knyttet opp mot det generelle politiske engasjementet til den folkevalgte, desto mindre grunnlag er det for å konstatere inhabilitet i henhold til loven. Det som imidlertid er viktig å huske er hvordan saken fremstår for allmennheten. Selv når formålet med den folkevalgtes engasjement er motivert av generelle politiske og ikke personlige interesser vil det, kanskje særlig på et lokalpolitisk plan, ikke alltid være lett for allmennheten å se hvor det alminnelige politiske engasjementet ender, og støtte til særinteresser starter. Dette tilsier at en folkevalgt må opptre med klokskap i forhold til personer eller grupper som har særinteresser i en sak. Det er dessuten grunn til å minne om et annet forhold som kan gjøre omfattende engasjement i enkeltsaker problematiske, selv om det ikke direkte fører til inhabilitet. Det er et viktig 3 Se bl.a. «Ugildhet i gruppemøter?», av Bernt Frydenberg 4 Veileder «Habilitet i kommuner og fylkeskommuner», kommunal- og regionaldepartementet, produksjonskode: H-2266, 2011, s. 11. https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/krd/vedlegg/komm/veiledere/habilitet_i_kommuner_og_fylk eskommuner.pdf
forvaltningsrettslig prinsipp at en sak opplyses fullt ut før en beslutning tas. I politikken betyr dette at beslutningen tas i møte, når alle relevante opplysninger foreligger og etter at muligheten for å diskutere alle sider i saken er ivaretatt. Dette bidrar også til at beslutningsprosessen forblir transparent. Det vil skade det politiske systemets anseelse og legitimitet om det oppstår et inntrykk av at beslutninger tas i ukontrollerbare, uformelle prosesser og på sviktende grunnlag. Dette betyr ikke at politikere ikke kan gi uttrykk for sine meninger utenfor møtesalen. Det er som regel fullt mulig for en folkevalgt å flagge sine politiske standpunkter uten å engasjere seg for dypt i den enkelte sak og sakens parter. Om tilfeller hvor medlemmer av utvalg, som allerede tidligere er kjent inhabile i en sak, har fremmet alternative forslag i elektronisk kommunikasjon Når en politiker er kjent inhabil i en sak, kan vedkommende i henhold til loven verken delta i beslutninger eller saksforberedelsen, jf. 6 første ledd. Hvor langt inhabiliteten strekker seg er dermed avhengig av hva som ligger i begrepet saksforberedelse. Rent juridisk er det å sende et forslag til en partifelle alene ikke en handling som strider mot eksisterende inhabilitet, da det strengt tatt ikke er tale om saksforberedelse. Om et slikt forslag sendes til gruppemøte er situasjonen mer usikker, jf. tidligere nevnte dom der Horten byrett anså gruppemøte som del av saksforberedelsen. Selv om handlingen til den inhabile kanskje strengt tatt faller utenfor rammene av det loven forbyr, kan den få konsekvenser for andre enn ham selv. Det kan ikke utelukkes at en som er inhabil f.eks. som part i en sak, gjennom dialog om saken med en politikerkollega, gjør også denne kollegaen inhabil. Dette vil blant annet være avhengig av hvor tett forholdet og påvirkningsevnen anses å være. Engasjement i saker rundt enkeltpersoner Det er ikke uvanlig at politikere får henvendelser fra personer som ønsker hjelp i sin sak. Saksbehandlingen følger faste rettsregler som er nedfelt til forvaltningsloven. Disse rettsreglene er utarbeidet nettopp for å ivareta den enkeltes rettssikkerhet, f.eks. gjennom faste regler rundt innhenting av informasjon, opplysning av saken, kontradiksjon, krav om begrunnelse, regler for skjønnsutøvelse og ikke minst klagerett. Når en politiker blander seg inn i en enkeltsak til gunst for en innbygger, så stilles saken til denne innbyggeren seg annerledes enn andre. Så lenge det ikke foreligger særlige forhold, f.eks. en tett tilknytning mellom politikeren og saken eller personen saken handler om, vil dette som regel ikke føre til inhabilitet. Men ut fra et likebehandlingsperspektiv skal det likevel gode grunner til for en slik innblanding. En korrekt håndtering vil være å oppfordre innbyggeren til å benytte seg av de påvirkningsmulighetene loven gir ham, dvs. gi tilsvar, medvirke til at all relevant informasjon stilles til saksbehandlerens disposisjon, og evt. benytte seg av klageretten. Konklusjon Det er som tidligere nevnt vanskelig å gi en konkret grenseoppgang i saker der politikere engasjerer seg utenfor den kommunale beslutningsprosessen før inhabilitet inntreffer. Det er således enklere å si hva som forventes av den enkelte. Den folkevalgte skal i en sak/vedtaksprosess ikke være påvirket av særinteresser, som er egnet til å ha innflytelse på hans vurderingsevne. Han skal heller ikke ha nær tilknytning til andre som har særinteresser i saken, på en slik måte at dette er egnet til å påvirke hans vurderingsevne. Tommelfingerregelen er: jo nærmere og mer spesifikt saken er, desto større risiko for at inhabilitet inntrer når den folkevalgte engasjerer seg. Jo mer generell politisk en sak er, desto mer rom det er for å engasjere seg i den.
Habilitet handler om allmennhetens tillit, og hvordan saken kan se ut for den alminnelige borgeren utenfra, må tillegges stor vekt i habilitetsvurderingen. Den enkelte politikeren bærer således et individuelt og etisk ansvar for innbyggernes tillitt og legitimiteten til kommuneorganisasjonen som helhet.