Forenklet styring av Innovasjon Norges distriktskontorer Rapport fra Oxford Research AS
Oxford Research er et nordisk analyseselskap. Vi dokumenterer og utvikler kunnskap gjennom analyser, evalueringer og utredninger slik at politiske og strategiske aktører kan få et bedre grunnlag for sine beslutninger. Vi kombinerer vitenskapelige arbeidsmetoder med kreativ idéutvikling for å tilføre våre kunder ny kunnskap. Vårt spesialfelt er analyser og evalueringer innen nærings- og regionalutvikling, forskning og utdanning samt velferds- og utdanningspolitikk. Oxford Research har kontorer i Kristiansand, Stockholm, København, Kotka og Brussel og retter sitt arbeid mot det nordiske og det europeiske markedet. Se www.oxford.no for mer informasjon om selskapet Oxford Research: SVERIGE Oxford Research AB Box 7578 Norrlandsgatan 12 103 93 Stockholm Telefon: (+46) 702965449 office@oxfordresearch.se DANMARK Oxford Research A/S Falkoner Allé 20, 4. sal 2000 Frederiksberg C Danmark Telefon: (+45) 33 69 13 69 Fax: (+45) 33 69 13 33 office@oxfordresearch.dk NORGE Oxford Research AS Østre Strandgate 1 4610 Kristiansand Norge Telefon: (+47) 40 00 57 93 post@oxford.no FINLAND Oxford Research OY Heikinkatu 7, 48100, Kotka, Finland GSM: +358 44 203 2083 jouni.eho@oxfordresearch.fi BELGIA Oxford Research c/o ENSR 5, Rue Archimède, Box 4 1000 Brussels Phone +32 2 5100884 Fax +32 2 5100885 secretariat@ensr.eu 2 Oxford Research AS
Forord Innovasjon Norge (IN) er eid av Nærings- og handelsdepartementet (NHD) og fylkeskommunene (FK). De mottar oppdragsbrev fra dem og øvrige departementer. Det har i 2013 vært utarbeidet et nytt mål og resultatstyringssystem (MRS), og iverksatt et eget forenklingsprosjekt i IN. I tråd med dette har det fra Kommunal- og regionaldepartementets (KRD) side, vært ønskelig å kunne tilby fylkeskommunene et felles system for utarbeidelse og struktur for oppdragsbrevene. Slik kan den fylkeskommunale styringen spisses mot allerede vedtatte mål for Innovasjon Norge, samtidig som man forenkler arbeidet både i fylkene og i IN. På bakgrunn av en kartlegging av variasjon i dagens oppdragsbrev samt innspill fra lederne av Innovasjon Norges distriktskontor (IN DK) og regional/næringssjefer i fylkeskommunene, har Oxford Research utarbeidet et første forslag til felles struktur. Tanken er at dette kan videreutvikles og tilpasses fylkeskommunale behov med tiden. Oppdraget har vært utført av ass.dir Rune Stiberg-Jamt og researcher Marthe Rosenvinge Ervik ved Oxford Research. Oxford Research takker for oppdraget, og det gode samarbeidet vi har hatt med både NHD; IN og oppdragsgiver KRD. Harald Furre Adm. dir. Alle henvendelser vedrørende rapporten rettes til: Oxford Research AS Kontaktperson: Østre Strandgate 1, 4610 Kristiansand Rune Stiberg-Jamt Org. nr: 986 950389 Mob: 902 71 250 E-post: post@oxford.no Epost: rune@oxford.no Tlf: 40 00 57 93 www.oxford.no Oxford Research AS 3
Innhold Kapittel 1. Forslag til felles struktur for oppdragsbrev... 5 1.1 Forslag til prosess for å utarbeide og følge opp oppdragsbrev... 5 1.2 Forslag til felles struktur på oppdragsbrev... 6 Kapittel 2. Bakgrunn... 8 2.1 Balansegang... 8 2.2 En del av dialogen... 8 Kapittel 3. Variasjon i dagens oppdragsbrev... 10 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 Ramme og tilskuddstype... 10 Tidspunkt... 11 Fylkeskommunale prioriteringer... 12 Resultatmål og rapportering... 12 Kapittel 4. Forklaringer på forskjeller... 14 4.1.1 4.1.2 Styring og styringssignaler... 14 Mål og regional tilpassing... 16 4 Oxford Research AS
Kapittel 1. Forslag til felles struktur for oppdragsbrev Oxford Research foreslår en felles prosess og struktur for oppdragsbrevene fra fylkeskommunen til Innovasjon Norge. Dette vil kunne avlaste og forenkle arbeidet med å styre Innovasjon Norge mot de mål som er vedtatt. Oppdragsbrevet er en del av styringsdialogen vårt forslag til prosess plasserer det dermed inn i en større sammenheng gjennom å skissere en mulig prosess før og etter utformingen. I utarbeidelsen av felles struktur for oppdragsbrevet er følgende lagt til grunn: Statens økonomiregelverk, som legger føringer for tildelingsbrev. Kunnskap innhentet gjennom dette aktuelle oppdraget. MRS-systemet til Innovasjon Norge. DFØs mal for tildelingsbrev fra NHD til Innovasjon Norge. Figur 1: Grunnlag for utarbeidelse av ny mal IN DK. Tidspunktet for dette vil normal være ved starten av året. Tema for møtet: Overordnede føringer fra dep. evt. andre (FK ansv.) Gjennomgang av resultatrapportering fra foregående år (IN DK ansv.) Forslag til plan for inneværende år (felles drøfting) 2. Med dette som bakgrunn utformer FK innholdet i nytt oppdragsbrev. Strukturen foreslått i neste del kan med hell benyttes. Den baserer seg på vedtatte mål for IN og det mål- og resultatstyringssystem (MRS) som implementeres i hele organisasjonen. FK vil dermed bidra til å forenkle resultatrapporteringen fra IN DK til FK og sikre en klar sammenheng mellom målene og styringsindikatorene. 3. Etter nødvendig behandling i FK oversendes oppdragsbrevet IN DK. Dette bør skje innen utgangen av første kvartal. 4. Et påfølgende møte mellom partene kan initieres av IN DK. Tema for møtet: Evt. uklarheter i oppdragsbrevet Gjennomgang av ønskede resultatmål Gjennomgang av plan for året Oxford Research AS Kilde: 1.1 Forslag til prosess for å utarbeide og følge opp oppdragsbrev 1. Etter mottak av føringer fra relevante departementer, samt evt. andre kilder til midler vurdert overført til IN DK, initierer FK et dialogmøte med Den foreslåtte prosessen baserer seg på hurtig tilgang på informasjon fra flere parter. I den grad denne forutsetningen ikke lar seg oppfylle, bør møtene evt. justeres i innhold eller tidspunkt. Alle føringer, budsjettsignaler, beslutninger m.v. bør inn i oppdragsbrevet, evt. supplert gjennom skriftlige referater fra møter mellom FK og IN DK. Det foreslås at ansvarlige for innkalling til møtet også er ansvarlige for å føre referat. Ønskelig å kommentere grenseoppgangen mellom hva som skal drøftes i partnerskapet og hva som skal tas i dialogmøtet mellom FK og IN DK Det er selvfølgelig åpent for tilpassinger, men det understrekes at styringsdialogen rundt utformingen av oppdragsbrevene blir ansett som viktig av alle parter og bør fokuseres sterkt. Oxford Research AS 5
1.2 Forslag til felles struktur på oppdragsbrev 1. Overordnede føringer Under dette punktet kan det gis en kortfattet og konkret omtale av overordnede forhold og utfordringer som er spesielt relevante for Innovasjon Norge DK i det kommende budsjettåret. Mål, styringsparameter og oppdrag som skal ha høy oppmerksomhet i budsjettåret. Nødvendig at alle føringer er presiserte. IN DK skal ikke måtte gå til andre dokumenter (fylkesplan, budsjett, RUP m.v.)og lete seg frem til -føringer som gjelder IN DKs forvalting av FK-midlene. Generell omtale av formål eller stabile mål og aktiviteter som videreføres som før, skal unngås. 2. Oversikt over bevilgninger stilt til disposisjon for <år> Under dette punktet kan det gis en innledende oversikt over de samlede bevilgningene til Innovasjon Norge over fylkeskommunens budsjett. 3. Mål for Innovasjon Norge DK sin aktivitet Under dette punktet kan det gis en beskrivelse av den fylkesvise satsingen knyttet til INs overordnede mål. Hva FK ønsker å oppnå knyttet til å utløse bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling og ulike regioners næringsmessige muligheter, kan fremkomme her. Det er gunstig å benytte INs vedtatte delmål. Delmål 1: Flere gode gründere Under dette punktet kan det gis en beskrivelse av FK mål knyttet til INs oppdrag når det gjelder å stimulere gründere og oppstartsbedrifter til vekst. Delmål 2: Flere vekstkraftige bedrifter Under dette punktet kan det gis en beskrivelse av FK mål knyttet til INs bistand til både de nyskapende bedriftene med internasjonale ambisjoner og bredden av norsk næringsliv, som hver dag arbeider for å sikre sin konkurransekraft og lønnsomhet. Delmål 3: Flere innovative næringsmiljøer Under dette punktet kan det gis en beskrivelse av FK mål knyttet til å stimulere bedrifter, kunnskapsmiljøer og offentlige aktører til samhandling for å forsterke evnen til innovasjon og omstilling og INs bruk av fylkeskommunale midler for å realisere disse målene. 4. Fylkeskommunens vektlegging av målene I tråd med Meld. St. 22 skal det legges vekt på økt grad av målstyring, og mindre grad av detaljstyring av selskapet. Dette betyr at føringene fra hver enkelt FK bør holdes på et overordnet nivå. Under dette punktet kan det eventuelt gis signaler om den innbyrdes vektleggingen av målene. 5. Koordineringsbehov Under dette punktet kan det gis en beskrivelse av forventninger til koordinering av aktivitet mot annen innsats på samme område. 6 Oxford Research AS
6. Særlige regionale tilpassinger Under dette punktet kan det gis en beskrivelse av særlige fylkesvise tilpassinger for budsjettperioden. Generell omtale av formål eller stabile mål og aktiviteter som videreføres som før, skal unngås. Prosjekt Under dette punktet kan det gis en beskrivelse av prioriterte prosjekter FK ønsker at IN DK bør gjennomføre i budsjettperioden. Geografisk nivå Under dette punktet kan det gis en beskrivelse av prioriterte geografiske områder (kommuner, regioner mv.) FK ønsker at IN DK bør prioritere, men i tråd med føringer gitt gjennom fastleggingen av DPV (distriktspolitiske virkeområdet). Brukergrupper Under dette punktet kan det gis en beskrivelse av særlige brukergrupper FK ønsker at IN DK bør prioritere i budsjettperioden. Prioriterte grupper i IN er ofte kvinner, unge og innvandrere 7. Krav til dokumentasjon av resultat Overordnede føringer knyttet til Innovasjon Norges rapportering til fylkeskommunen kan beskrives her. Hvilke indikatorer, evt. nivå/endring og tidspunk for rapportering, kan spesifiseres. Slike indikatorer kan også suppleres med støttende analyser, hvor avvik fra føringer, budsjett m.v. kan fremkomme sammen med forklaringer på avvik, evt. tiltak for å rette det opp m.v. Indikatorer i MRS Følgende indikatorer for effekt og resultat er knyttet opp til Innovasjon Norges tre delmål. Disse kan med fordel benyttes, da virksomheten vil styres etter disse. Delmål 1: Flere gode gründere Effektindikator Omsetningsvekst Overlevelsesrate Resultatindikator Addisjonalitet Økt kompetanse hos bedriftene Innovasjonshøyde i bedriftene Risiko i prosjektene Delmål 2: Flere vekstkraftige bedrifter Effektindikator Resultatindikator Omsetningsvekst Addisjonalitet Lønnsomhetsvekst Økt kompetanse hos bedriftene Produktivitetsvekst Innovasjonshøyde i bedriftene Driftsrisiko i bedriftene Delmål 3: Flere innovative næringsmiljøer Effektindikator Resultatindikator Omsetningsvekst Samarbeid innad i næringsmiljøet og med eksterne kunnskapsmiljøer Lønnsomhetsvekst Mobiliserte deltagere i næringsmiljøene Oxford Research AS 7
Kapittel 2. Bakgrunn God statleg styring føreset god styring av underliggjande verksemder. Reglement for økonomistyring i staten har mellom anna som formål å sikre at statlege midlar blir brukte og inntekter blir oppnådde i samsvar med Stortingets vedtak og føresetnader, og at fastsette mål og resultatkrav blir oppnådde. Eksempelsamling med kommentarar, Styringsdokumenta instruks for økonomi og verksemdsstyring og tildelingsbrev frå departement til verksemd Innovasjon Norges formål er å fremme bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling i hele landet, og utløse ulike distrikters og regioners næringsmessige muligheter gjennom å bidra til innovasjon, internasjonalisering og profilering. Innovasjon Norge eies av staten med 51 prosentandeler og fylkeskommunene med 49 prosentandeler. LOV 2003-12-19 nr 130: Lov om Innovasjon Norge er det grunnleggende styringsdokumentet for Innovasjon Norge, mens den løpende styringen i stor grad skjer gjennom foretaksmøte, kontaktmøter og oppdragsbrev. Gjennom disse gir eierne og oppdragsgivere føringer for selskapets aktiviteter kommende år. 2.1 Balansegang IN har både nasjonale og regionale oppdragsgivere noe som innebærer en balansegang mellom to behov: nasjonal koordinering og regional tilpassing. Tilpassing Stortingets hensikt med felles eierskap mellom staten og fylkeskommunene i Innovasjon Norge var å tilrettelegge for en eierstruktur som et viktig ledd i gjennomføringen av forvaltningsreformen. Fylkeskommunene skulle ha økt innflytelse i regional- og næringspolitikken gjennom eierskap til en vesentlig del av virkemiddelapparatet som Innovasjon Norge representerer. For fylkeskommunene skulle dette gi et bedre verktøy for å utøve sitt ansvar og mandat som regional utviklingsaktør, og bidra til å løfte regionale utviklingsmuligheter opp på nasjonalt nivå. «Delt eierskap muliggjør både økt regional innflytelse og større samordning mellom det regionale og nasjonale nivået» sa daværende næringsminister Giske. For å legge til rette for en forsterket politisk dialog om Innovasjon Norge ble det også opprettet et samarbeidsforum hvor selskapets eiere og oppdragsgivere deltar. Koordinering Innovasjon Norge har et omfattende oppdrag, både med hensyn til det store antallet oppdragsgivere (mer enn 40) og spennvidden i de oppdrag de får.. Det er åpenbart at omfanget alene medfører risiko for sprikende og til dels motstridene føringer, og taler for stor grad av koordinering. Dette har da også Innovasjon Norge påpekt, blant annet i sin rapport Forenkling av Innovasjon Norges tjenesteportefølje. I tillegg til mange oppdragsgivere og mange oppdrag, er oppdragene utledet av en rekke ulike sett med mål. Fylkeskommunen har sine, departementene sine etc. og ikke alle er i overenstemmelse med Innovasjon Norges målsettinger og tilhørende indikatorer. Dette vil fremover ha stor betydning. Stortingsmeldingen om Innovasjon Norge varsler en overgang til målstyring med mindre vekt på detaljerte føringer for hvordan Innovasjon Norge skal nå sine mål, og mer vekt på hvilke resultater oppdragsgiverne ønsker å oppnå. 2.2 En del av dialogen Styringsdialogen og koordineringen mellom eierne og Innovasjon Norge omfatter mer enn bare oppdragsbrevene, kanskje spesielt på regionalt nivå. Innovasjon Norge ved distriktskontorene mottar oppdragsbrev fra fylkeskommunen. Disse danner, sammen med nasjonale føringer gitt gjennom departementenes oppdragsbrev og Innovasjon Norges strategier og policies, rammene for distriktskontorenes aktiviteter i sitt fylke. Fylkeskommunene og Oslo kommune skriver oppdragsbrev til Innovasjon Norge i forbindelse med 8 Oxford Research AS
overføring av budsjettmidler (Statsbudsjettet kapittel 551 post 60 og 61). Brevene er basert på de ulike fylkenes mål, utfordringer, fylkesplaner og regionale handlingsprogram (RUP), som igjen er basert på «KRDs mål for særskilte midler til distrikts- og regionalpolitikk». 1 Det er dermed både nasjonale føringer for Innovasjon Norges distriktskontorers bruk av disse midlene, og i tillegg er det et handlingsrom for fylkesvise tilpasninger. I det følgende vil vi presentere funn fra kartleggingen av oppdragsbrevene og tilbakemeldingene gjennom spørreundersøkelsen fra fylkeskommunene og distriktskontorene til Innovasjon Norge. 1 St.prp. nr. 1 (2007-2008) Oxford Research AS 9
Kapittel 3. Variasjon i dagens oppdragsbrev Oxford Researchs oppdrag har vært å kartlegge variasjonsbredden i oppdragsbrevene for 2013 til Innovasjon Norge fra fylkeskommunene og Oslo kommune, for deretter å gi en systematisk beskrivelse av dem. 2 Beskrivelsen gis ut fra noen gitte parametere. I denne sammenheng er det sentralt hvilke parametere vi vurderer variasjonen ut fra. Parameterne er derfor utviklet i med innspill fra oppdragsgiver. Parameterne Fra KRDs tidligere arbeid med oppdragsbrev vet vi at det er i dag stor forskjell på brevene på flere punkter. Rapporten «Forenkling av Innovasjon Norges tjenesteportefølje» gir innspill på ytterligere forhold som også er relevant i kartleggingen av oppdragsbrevene (se spes. s. 6). På denne bakgrunn har følgende parametre blitt benyttet i kartleggingen. Omfang (s) Tidspunkt (dato) Før 1. mars Bruk av henvisninger uten referering Bruk av vedlegg Antall vedlegg Sum tildelte midler i mill. NOK Over/under 20 Type tilskudd Prioriterte grupper Hvilke grupper Prioriterte næringer Hvilke næringer Prioritert geo (ut over dpv) Hvilke geo? Bruk av resultatmål Henvisning til INs målstruktur Krav til rapportering Øvrige krav til rapportering Antall spesialoppdrag Særlige fokusområder regionalt forankret Koordinering vertikalt Koordinering horisontalt Forankret lokal prosess Prosessbeskrivelse Konkret budsjettfordeling Krav til gjennomføring Presisering I det følgende vil vi gi en fremstilling av denne variasjonen på de mest interessante dimensjonene. 3.1.1 Ramme og tilskuddstype Den første vesentlige forskjellen vi vil trekke fram etter kartleggingen av tildelingsbrevene er rammen av midler som fylkeskommunene tildeler IN DK. I gjennomsnitt tildeler fylkene 32,159 mill. NOK til IN DK kontorer, men gjennomsnittet skjuler en stor variasjon. Som illustrert i den neste figuren varierer denne tildelingen fra 3 mill. NOK fra Oslo kommune (2012- tall) og Vestfold fylkeskommune til hele 110,525 mill. NOK fra Nordland fylkeskommune. Merk at hverken Oslo kommune eller Akershus fylkeskommune overførte midler til IN i 2013. Gjennomgående er det fylkene som gir IN DK en stor ramme er de samme fylkene som tildeles en stor del av potten fra KRD til regional- og distriktsutvikling. 2 Hverken Akershus fylkeskommune eller Oslo kommune har sendt oppdragsbrev til Innovasjon Norges distriktskontor i 2013. Derfor har vi i stedet benyttet oppdragsbrevene for 2012. 10 Oxford Research AS
Figur 2: Ramme på tildeling fra fylkeskommunen til IN distriktskontor etter fylke * Tildeling av midler i mill. NOK etter fylke Frekvens Finnmark Troms Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Møre og Romsdal Sogn og Fjordane Hordaland Rogaland Vest-Agder Aust-Agder Telemark Vestfold Buskerud Oppland Hedmark Østfold Oslo Akershus *NB: tall fro Oslo og Akershus er fra 2012 54,3 23,760 52 33,5 60 39,7 35 8,5 8,155 10 21,3 3 33,12 30 76,36 4,7 3 4,1 110,525 0 40 80 120 Der presiseringer gjøres er det i all hovedsak at midlene skal gå til etablerertilskudd, bedriftsutvikling eller regional utvikling. Enkelte presiserer også at Innovasjon Norge-kontorene skal fokusere på bygdeutvikling i sine brev. 9 av de 19 fylkene stiller et eller flere spesifikke krav til budsjettfordeling i oppdragsbrevet sitt. Dette kan eksempelvis ofte være knytet til en bestemt post som politikerne ønsker å fremheve, eller en kronefordeling av hvor mye som skal brukes på henholdsvis etableringstilskudd og bedriftsrettede tilskudd. 3.1.2 Tidspunkt Kartleggingen av oppdragsbrevene viste også at det var stor variasjon mellom fylkene i når Innovasjon Norge rapporterer å ha mottatt brevet fra fylkeskommunen. Merk at det er Innovasjon Norges dato for journalføring for mottak som er anvendt. Som figuren viser var det kun 3 av fylkene som sendte oppdragsbrevet før 1. mars, som er dagens målsetting om tidspunkt for sending. Imidlertid hadde 15 av 19 fylker sendt brevet innen utgangen av april. Årsaken til variasjonen kan (til dels) knyttes til ulike saksbehandlingsrutiner i fylkene. Noen steder skal oppdragsbrevet behandles av Fylkestinget mens det holder med fylkesråds- eller fylkesutvalgsbehandling andre steder. Dette påvirker tidsbruken. Merk at tallene for Oslo og Akershus ikke er med i denne figuren, da disse ble sendt for 2012. Oxford Research AS 11
Figur 3: Dato for mottak av oppdragsbrev i Innovasjon Norges distriktskontorene, etter fylke Dato for mottak hos IN DK Frekvens Finnmark Troms Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Møre og Romsdal Sogn og Fjordane Hordaland Rogaland Vest-Agder Aust-Agder Telemark Vestfold Buskerud Oppland Hedmark Østfold 19.02.2013 19.02.2013 02.05.2013 19.04.2013 02.04.2013 21.03.2013 20.03.2013 02.04.2013 05.04.2013 29.04.2013 20.03.2013 02.04.2013 15.04.2013 22.04.2013 29.04.2013 12.04.2013 26.06.2013 01.02.13 02.04.13 01.06.13 3.1.3 Fylkeskommunale prioriteringer Det var også store forskjeller mellom fylkene når det gjelder å legge inn egne prioriteringer av grupper, næringer og geografi. 14 av 19 fylker prioriterte særskilte grupper, (fortrinnsvis kvinner, innvandrere og unge) i tråd med Innovasjon Norge sine nasjonale mål. Enkelte fylker valgte også å presisere kravet om universell utforming. Universell utforming er et begrep innen design, arkitektur og byplanlegging, som inneholder et sterkere likestillingskrav for personer med nedsatt funksjonsevne. med særlige behov, omstillingskommuner eller lignende. 3.1.4 Resultatmål og rapportering 9 av 19 fylker henviser konkret til Innovasjon Norges målstruktur i utformingen av brevet. Som vi ser av figuren under, er det bare 10 av fylkene som angir konkrete resultatmål. 10 av 19 fylker spesifiserte en eller flere næringer de mente det var særlig behov for å prioritere i deres fylke. 9 av 19 spesifiserte geografiske prioriteringer, som for eksempel enkelte kommuner 12 Oxford Research AS
Figur 4: Bruk av resultatmål i oppdragsbrevene Nei Ja Bruk av resultatmål Frekvens Dersom man sammenligner resultatene ovenfor, bruk av resultatmål og tildeling, viser Oxford Researchs analyser at det særlig er fylkeskommuner som har gitt en ramme på over 20 mill. NOK som anvender resultatmål i oppdragsbrevet. Det er 10 av fylkene som stiller krav til hvordan gjennomføringen av oppdraget skal skje, etter tildeling av midlene. 18 av 19 fylkeskommuner stiller krav om rapportering. Hovedvekten av fylkene ber om en årlig rapport, men mange ber også om halvårlig og kvartalsvis rapportering. Flere av fylkene lister også opp svært detaljerte og krav til rapportering. 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819 Oxford Research AS 13
Kapittel 4. Forklaringer på variasjon Et av delmålene med dette prosjektet var å søke forklaringer på forskjellene som beskrevet ovenfor, og undersøke i hvilken grad fylkeskommunene tar Innovasjon Norges distriktskontorer med på råd når oppdragsbrevene skal utformes for å sikre at regionale prioriteringer og Innovasjon Norges mål blir godt integrert i oppdragsbrevet. Dette vil vi gå nærmere inn på i denne delen av rapporten. Data til denne delen ble samlet inn gjennom et spørreskjema til direktører på Innovasjon Norges distriktskontorer, samt til næringssjefer eller tilsvarende i fylkeskommunene og Oslo kommune. Skjemaet ble sendt til personen i fylkeskommunen som hadde signert oppdragsbrevet for 2013. Spørreskjemaet innhenter både kvantitative og kvalitative data. Vi har vektlagt å oppnå en høy svarprosent, og har derfor både purret en gang via mail og samtidig kontaktet respondenten per telefon for å sikre dette. Per mandag 18. november hadde det lyktes Oxford Research å få tilbakemeldinger fra Innovasjon Norge distriktskontorer knyttet til 16 forskjellige fylkeskommunale oppdragsbrev, og 17 av 19 fylkeskommuner. De som ikke har svart på spørreundersøkelsen er Oslo kommune og Telemark fylkeskommune. Spørsmålene er i stor grad utformet basert på de forskjellene vi identifiserte gjennom kartleggingen, men også for å belyse bakgrunnen for oppdragsbrevenes tilblivelse (hvorfor er de ulike parameterne nevnt i kapittel Kapittel 1. inkludert eller ikke inkludert i oppdragsbrevet) og prosessen frem mot utformingen (innhold, struktur, tidspunkt og prosess) av brevene. I det følgende vil vi presentere interessante funn fra undersøkelsen, som Oxford Research mener vil bidra til å belyse forskjellene avdekket i kartleggingen. Noen forhold belyses ved bruk av figurer mens andre kun tekstlig. 4.1.1 Styring og styringssignaler Fylkeskommunene er aktører i regional- og næringspolitikken, og de fleste samarbeider med Innovasjon Norge. Et relevant og overordnet spørsmål er derfor hvorvidt oppdragsbrevet, som et overordnet styringssignal, korresponderer med mer øvrige signaler gitt gjennom året. Ofte ser en at strategier blir til underveis, mer enn at de formuleres, vedtas og gjennomføres. Henry Mintzberg (1978) 3 framsatte skillet mellom bevisst og fremvoksende strategi. Det har vist seg at en stor del av en virksomhets realiserte strategi faktisk ikke var vedtatt, men ble til underveis. Opplevelsen av samsvar mellom aktivitet (praksis) og mandat (teori) er dermed nokså sentralt. Figur 5: Styring teori og praksis Source: Oxford Research AS Graden av samsvar vil naturligvis påvirkes av tydeligheten og spissingen av både aktivitetene og av mandatet. Om mandatet er vidt er muligheten for samsvar større, og om aktivitetene er altomfattende er sannsynligheten stor for at noen er i tråd med et konkret mandat. I henhold til vår oppdragsforståelse vil Innovasjon Norge DKs opplevde handlingsrom og faktiske mulighet for tilpasning av INs aktiviteter være sentralt for å forklare forskjeller i styringsdialogen. Dette ønsket vi derfor å belyse gjennom spørsmålene til FK og IN DK. I tilbakemeldingen oppga flertallet av både FK og IN DK at IN har fått anledning til å gi innspill til oppdragsbrevet (16 av 17 FK, og 12 av 16 IN DK). Neste figur viser at begge aktører ser ut til å være enige om at det tas hensyn til INs innspill i utformingen av oppdragsbrevet. Hovedvekten av fylkene oppgir også å ha egne møter med IN i utformingsfasen for å sikre at disse innspillene blir innarbeidet. 3 Mintzberg, H. (1978). Patterns in Strategy Formation, Management Science, Vol 24, No 9, 1978, pp 934-948 14 Oxford Research AS
Figur 6: Hensyn til IN i utformingen Figur 7: Styring av IN DK I hvilke grad tas INs evt. innspill hensyn til ved utformingen av oppdragsbrevet? Gjennomsnitt Hvordan styres IN DK av FK? Frekvens, flere svar mulig IN DK FK 3,9 4,1 Aktivitet Innsats/budsjett 1 2 3 4 5 I liten grad I stor grad Mål og resultat 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9101 1213141516171819 IN DK FK Imidlertid oppgir fylkeskommunene i noen grad at de påvirker distriktskontoret sine strategiske prioriteringer gjennom brevet mens IN DK selv oppgir at oppdragsbrevet styrer dem i mindre eller liten grad. Dette viser at oppdragsgiverne i fylkeskommunen ser ut til å ha et inntrykk av at oppdragsbrevene har større innvirkning på styringen av IN DK enn DK selv har. Både FK og IN DK oppgir at styringssignalene i brevet i stor grad er tydelige, og at oppdragsbrevet i stor grad korresponderer med løpende signaler gjennom året. Som tidligere gjennomganger har vist oppgir både fylkeskommunene og Innovasjon Norge at IN DK i liten grad styres etter resultater og effekter av innsatsen. Dette bekreftes i stor grad av tilbakemeldingene fra både FK og IN DK i denne sammenheng. Den neste figuren viser at det i all hovedsak styres etter innsats og budsjett. De fleste tilbakemeldingene oppga at FK brukte flere alternativer for styring, da ofte en kombinasjon av aktivitet og innsats/budsjett. Oxford Research viste gjennom kartleggingsdelen at det er store forskjeller i når fylkene sender ut oppdragsbrevet. Det er også her det er størst avvik mellom fylkeskommunene og IN DK i tilbakemeldingene på spørreundersøkelsen som ble gjennomført. Som neste figur viser oppgir både FK og IN DK at det tidlig på året blir gitt signaler på neste års ramme. Andelen er imidlertid ikke veldig stor, da 5 av 19 fylker og 6 av 16 IN DK oppgir at det ikke blir gitt slike signaler på et tidlig tidspunkt. Figur 8: Signaler på neste års ramme Nei Blir det tidlig gitt signaler om neste års ramme? Frekvens Ja 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819 IN DK FK Oxford Research AS 15
Denne tendensen er enda tydeligere i neste figur, som illustrerer fordelingen over hvilke aktører som kunne tenke seg at FK sendte et midlertidig oppdragsbrev til IN DK. Som figuren viser svarer hele 11 av IN DK at dette er ønskelig, mens kun 3 fylkeskommuner ønsker det samme. Dette støtter indikasjonene vi har sett tidligere i kartleggingen på at styringssignalene ikke alltid er like tydelige for Innovasjon Norge som fylkeskommunene tror at det er, og at det er en inkonsistens mellom hvordan aktørene oppfatter at styringen fungerer i dag. Figur 10: Viktighet ved regional tilpassing IN DK I hvilke grad er det viktig med regional tilpassing ved utformingen av oppdragsbrevet? Gjennomsnitt FK 3,5 4,8 Figur 9: Foreløpig oppdragsbrev 1 2 3 4 5 I liten grad I stor grad Nei Ja Er det ønskelig å sende foreløpig oppdragsbrev fra FK til IN? Frekvens 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819 IN DK FK Både FK og IN DK oppgir gjennom tilbakemeldingene at oppdragsbrevet i stor grad åpner for stort handlingsrom. Interessant nok oppgir hovedvekten av fylkeskommunene at de ønsker å gi mer spesifikke oppdrag på delmålsnivå (10 stk.). Den samme tendensen finnes i svarende fra IN DK, selv om tilbakemeldingene her er noe mer splittet. Figur 11: Mål på delmålsnivå 4.1.2 Mål og regional tilpassing Innovasjon Norge skal utløse bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling, og utløse regionenes næringsmessige muligheter. I så måte skal regionale muligheter og prioriteringer legges inn i INs regionale arbeid. Som den neste figuren illustrerer ser det altså ut til å være større avvik mellom fylkeskommunene og Innovasjon Norges distriktskontorer i hvor viktig regional tilpassing er i utformingen av brevet. Nei Ja Bør FK gi oppdraget på delmålsnivå? Frekvens 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819 IN DK FK Fylkeskommunene oppgir i langt større grad at den regionale tilpassingen er viktig, mens Innovasjon Norge-kontorene oppgir at dette er viktig i langt mindre grad. IN får oppdrag både fra departementer og fylkeskommunen. Det er i denne sammenhengen inter- 16 Oxford Research AS
essant å få belyst i hvilken grad det er konsistens i mandatene fra de ulike oppdragsgiverne. Hvordan identifiseres og håndteres eventuelle konflikter i føringene? I første omgang spurte vi respondentene om hvorvidt FK gav oppdrag som var utenfor delmålene til Innovasjon Norge som fastsatt sentralt. Som vi ser av den neste figuren er det svært varierende blant fylkeskommunene, 9 dem oppgir at de gir denne typen «ekstraoppdrag». Flesteparten av fylkeskommunene ser altså ut til å ha den oppfatningen at de gir mål som er innenfor delmålene til IN. På den annen side oppgir hele 10 av distriktskontorene at de får oppdrag utover delmålene, altså en klar hovedvekt. Det er naturlig å anta at det er IN DK som kjenner INs delmål best, og at forskjellen her potensielt kan ligge i at fylkeskommunene kjenner INs målstruktur for dårlig. Figur 12: Oppdrag utenfor delmålene til IN Gir FK oppdrag utenfor delmålene til IN? Frekvens Figur 13: Oppdrag utover INs vanlige portefølje Nei Ja Gir FK oppdrag utover IN vanlige portefølje? Frekvens 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819 IN DK FK Som neste figur viser oppgir både FK og IN DK at det i liten grad er avvikende syn mellom aktørene i syn på budsjettprioriteringer, utfordringer og lignende i denne delen av prosessen Figur 14: Avvikende syn mellom FK og IN Nei Ja I hvilke grad er det avvikende syn mellom FK og IN om utfordringer, budsjettprioriteringer m.m.? Gjennomsnitt 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819 IN DK FK IN DK 2,0 FK 1,5 Det er også noe ulike svar hva gjelder INs portefølje, og som adresserer den samme problematikken som diskutert ovenfor. Av figuren framgår det at hovedvekten av fylkeskommunene oppgir at de ikke gir oppdrag utenfor INs vanlige portefølje, mens IN DK er delt halv om halvt i hvorvidt FK gjør dette eller ikke. 1 2 3 4 5 I liten grad I stor grad Hovedvekten av respondentene oppgir at det rapporteres på avvik fra kravene i oppdragsbrevet, nærmere bestemt 10 av 17 fylker og 9 av 14 IN DK. Det er imidlertid også en betydelig andel som oppgir at det ikke rapporteres på avvik. Videre oppgir hovedvekten av fylkeskommunene at avvik fra oppdragsbrevet får konsekvenser for Oxford Research AS 17
neste års oppdragsbrev, mens hovedvekten av IN DK oppgir at avvikene ikke får følger. Dette dissonansen mellom respondentgruppene er også verdt å merke seg, og kan tyde på at fylkeskommunene sitter med et inntrykk av en høyere grad av styring over DK enn DK selv opplever. Funnet samsvarer i så fall med de tidligere forklaringene i denne rapporten. Med utgangspunkt i vår foreslåtte prosess og struktur for oppdragsbrevene, er ambisjonen at styringen skal bli enklere og koordineringen bedre. Gjennom dette vil forhåpentligvis måloppnåelsen styrkes. Figur 15: Følger for neste oppdragsbrev Får avvik følger for neste års oppdragsbrev? Frekvens Nei Ja 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819 IN DK FK 18 Oxford Research AS
Oxford Research AS, Østre Strandgate 1, 4610 Kristiansand, Norge, Tlf. 40 00 57 93, www.oxford.no