NVE Pb. 5091, Majorstua 0301 OSLO Vår ref.: 504.43/TH/SLH/2010/56 Hamar, 21. juni 2010 Uheldige konsekvenser av ny damsikkerhetsforskrift Ny damsikkerhetsforskrift gir klare rammebetingelser for eiere av vassdragsanlegg. Det viser seg imidlertid at forskriften kan få store kostnadsmessige konsekvenser for bl.a. små vannverksdammer nær bebyggelse, som allerede har en høy innebygget sikkerhet. Vannverkseierne må prioritere bruken av midler ut fra helhetlige risiko- og sårbarhetsvurderinger for hele produksjonskjeden fra vannkilde til tappekran. Vi ber NVE vurdere å nyansere kravene i forskriften og i mellomtiden utvise skjønn i praktiseringen av det nye regelverket. Bakgrunn for henvendelsen Ny forskrift om sikkerhet ved vassdragsanlegg (damsikkerhetsforskriften) trådte i kraft 1. januar i år og erstattet den tidligere sikkerhetsforskriften, kvalifikasjonsforskriften og klassifiseringsforskriften. Den nye forskriften fremstår som et enhetlig og funksjonelt regelverk, og eiere av vassdragsanlegg har med dette fått tydelige og moderniserte rammebetingelser å forholde seg til. Norsk Vann *) er interesse- og kompetanseorganisasjon for virksomheter som sørger for vannog avløpstjenester til befolkningen, nærmere bestemt kommuner, kommunalt eide selskaper samt andelslag/samvirker. Vi har orientert om det nye regelverket på våre hjemmesider, da våre medlemmer er berørt av regelendringene i den grad de er eiere av vassdragsanlegg. Vi har fått opplyst at NVE har registrert totalt 140 eiere som har dammer i tilknytning til vannforsyningsanlegg. Våre medlemmer kan også ha ansvar for dammer som tidligere enten har vært i vannforsynings- eller industriformål, men som i dag er kulturminner og rekreasjonsdammer som kommunene har overtatt eieransvaret for. Norsk Vann støtter selvsagt formålet med damsikkerhetsforskriften, som er å fremme sikkerhet ved vassdragsanlegg og forebygge skade på mennesker, miljø og eiendom. Dambrudd er totalt uakseptabelt og betinger en høy grad av sikkerhet. Norsk Vann er imidlertid blitt gjort oppmerksom på en uheldig konsekvens av den nye forskriften, som kan resultere i unødig kostnadskrevende ombygginger av bl.a. mindre vannverksdammer med allerede høy sikkerhet. Det skyldes en kombinasjon av kriteriene for klassifisering av klasse 3 og 4 dammer ut fra antall boenheter som blir rammet ved et evt. dambrudd, kombinert med kravet om beredskapsmessig sikring av klasse 3 og 4 dammer ut fra sjablongmessige krav til ulike damtyper. De uheldige utslagene gjelder eksempelvis fyllingsdammer i klasse 4. Vi vil med dette belyse problemstillingen med eksempler fra vannverks- og rekreasjonsdammer og ta opp behovet for en nyansering av kravene. Norsk Vann BA Vangsvegen 143, NO-2317 Hamar Telefon: +47 62 55 30 30 Telefax: + 47 62 55 30 31 E-post: post@norskvann.no Internett: www.norskvann.no Organisasjonsnummer: NO 986 273 026 MVA Bankgirokonto: 7162 05 19876
Side 2 av 5 Problemstilling knyttet til vannverks- og rekreasjonsdammer Vassdragsanlegg skal dimensjoneres og kontrolleres for naturgitte laster og laster som kan forårsakes av teknisk svikt. Anlegg i konsekvensklasse 3 og 4 skal i tillegg dimensjoneres og kontrolleres for laster fra tilsiktede aksjoner i fred, under beredskap og i krig, såkalt beredskapsmessig sikring. Dammer med mer enn 20 boenheter innenfor dambruddsonen vil bli plassert i konsekvensklasse 3, mens dammer med mer enn 150 boenheter nedstrøms havner i klasse 4. Vi har forstått det slik at krav om beredskapsmessig sikring opprinnelig var hjemlet i energiloven og omfattet kraftverksdammer med magasinvolum over 5 mill. m 3. Ved overgang til ny damsikkerhetsforskrift har også klasse 3 og 4 dammer som ikke er knyttet til energiforsyning, herunder vannverksdammer og rekreasjonsdammer, blitt underlagt kravet om beredskapsmessig sikring. Vi kan ikke se at konsekvensene av dette er nærmere drøftet i høringsdokument datert 29.09.2006 om den nye damsikkerhetsforskriften. Kravene til klasse 3 og 4 om beredskapsmessig sikring medfører at man ikke dimensjonerer etter laster, men må bygge dammen etter mer sjablongmessige dimensjoneringskriterier. For en del gamle vannverks- og rekreasjonsdammer, som gjerne ligger nær tettbebyggelse, skal det lite til før man kommer opp i mer enn 20 eller 150 boenheter nedstrøms dammen eller berører viktig infrastruktur som europaveger eller riksveger, og dermed utløser krav om beredskapsmessig sikring. Så lenge et hus er regnet som ødelagt dersom det kommer vann i kjelleren eller en veg er regnet som ødelagt dersom den må stenges, er det mange dammer som får høy klasse. Mye bebyggelse ligger i dag på gamle flomsletter og langs vassdragene, og selv om de er evakuert når en 1000 års flom kommer, regnes ikke dette med i klassifiseringskriteriene. En viktig faktor som vanntrykk, er heller ikke tillagt betydning i regelverket. Eksempelvis vil en fyllingsdam med bare 2 meter vanntrykk, men med mer enn 150 boenheter i dambruddsonen, bli plassert i klasse 4. Dameier vil da få krav om at dammen må ha minimum 6 meter mellom høyeste regulerte vannstand og damtopp og minimum 6,5 meter bred damkrone. I praksis kan dette bety at det må bygges en helt ny dam. Norsk Vann har også fått signaler om at det virker å være innført en forvaltningspraksis der det er vanskelig å skille krav om beredskapsmessig sikring fra krav om sikring mot naturgitte laster som medfører overtopping og erosjon. Krav til sikring mot overtopping og erosjon ved eksisterende dammer burde være basert på en vurdering av hvilke situasjoner som reelt kan forekomme ved hver enkelt dam, eksempelvis ras i magasinet eller jøkulhlaup. Regelverket har i mange år vært strengt og stilt krav om dimensjonering etter store laster, både flommer (Q1000 og PMF påregnelig maksimal flom) og andre naturgitte laster. En ytterligere skjerping av dimensjoneringskriteriene, uten at reelle laster blir lagt til grunn, kan føre til feil bruk av samfunnets ressurser. Særlig store blir de økonomiske konsekvensene for eksisterende dammer. Vi vil belyse mulige konsekvenser for dameier, med to eksempler: Det første eksemplet er Ebbestad-dammen i Svelvik kommune, som er en eldre fyllingsdam i klasse 3, for kommunens reservevannkilde. I 2008 ble dammen ombygd slik det er vist på figur 1 av tverrsnittet nedenfor. Dette kostet 5 millioner kroner. Dersom Svelvik kommune tillatter nybygging innenfor dambruddsonen, slik at samlet antall boenheter blir mer enn 150, vil man få en klasse 4 dam som må ombygges som vist i det største tverrsnittet. Det vil da bli nødvendig med nye investeringer på denne lille dammen på om lag 10-15 millioner kroner.
Side 3 av 5 6,00 Figur 1. Ebbestad-dammen (Kilde: Elin Hønsi, vassdragsteknisk ansvarlig i Drammens-regionen) Det andre eksemplet er en badedam i Groruddalen i Oslo kommune, som ble bygget for rekreasjonsformål på 1960-tallet som en jorddam, med et magasinvolum på 0,04 mill m 3 og et vanntrykk ved høyeste regulerte vannstand på 3 m. Dambruddsbølgeberegninger gir en klasse 3 dam som grenser mot klasse 4. Figur 2 nedenfor viser utforming av dammen med beredskapsmessige krav for klasse 3, der opprinnelig dam er tegnet i skravur. Konstruktive krav innebærer at dammen får et fribord på 4,5 m og en bredde ved høyeste regulerte vannstand på ca 19 m. Figur 2. Badedam - utforming klasse 3. (Kilde: Thomas Konow, Norconsult, i notat på oppdrag for Energi Norge) I figur 3 nedenfor er det vist utforming av dammen med beredskapsmessige krav for klasse 4. Konstruktive krav innebærer at dammen får et fribord på 6 m og en bredde ved høyeste regulerte vannstand på minimum 24,5 m.
Side 4 av 5 Figur 3. Badedam - utforming klasse 4. (Kilde: Thomas Konow, Norconsult, i notat på oppdrag for Energi Norge) Usikkerhet i forhold til fremtidig klassifisering (klasse 3 eller 4) og omfanget av konstruktive krav for dammen, medførte at dameier i dette tilfellet valgte å bygge en massiv betongdam som erstatning for den gamle jordfyllingsdammen. Som disse eksemplene viser, vil kravene i forskriften kunne føre til overdrevne sikkerhetskrav for enkelte damtyper, som ikke er samfunnsøkonomisk forsvarlig. Vi vil også nevne at de landskapsmessige inngrepene kan bli betydelige. Sikkerhet i vannforsyningen må baseres på risiko og kost/nytte Vannverkseiere må tenke sikkerhet i hele produksjonskjeden, fra vannkilde til tappekran, og prioritere de investeringene som gir abonnentene mest kvalitet og sikkerhet per gebyrkrone. Mange vannverkseiere står i dag overfor store investeringsbehov for å sikre nødvendige reservevannsløsninger, tilstrekkelig fornyelse av gammelt ledningsnett og bygging av nye vannbehandlingsprosesser. Prioriteringer ved det enkelte vannverk gjøres på basis av krav fra myndigheter som Mattilsynet og NVE, men også ut fra behovet for tiltak som fremkommer av bl.a. ROSanalyser, beredskapsplaner og hovedplaner for vannforsyningen. Kommunestyrene beslutter hvilke investeringer som kan gjennomføres, gjennom vedtak av budsjetter og vedtak om årlige gebyrnivåer som kan kreves inn av abonnentene. Det er ikke anledning til å kreve inn mer i gebyrer enn hva som er nødvendige kostnader for å utføre vann- og avløpstjenesten. Det er viktig for vannverkseiere og deres abonnenter at kravene til de ulike ledd i kjeden fra vannkilde til tappekran er avstemt ut fra noenlunde samme sikkerhetsnivå. Utilstrekkelig vannbehandling kan innebære en større risiko for befolkningens liv og helse enn et dambrudd i en liten fyllingsdam. Investering i sikkerhet må altså bygge på en helkjedevurdering. Dimensjonering av norske vannverksdammer har i utgangspunktet en høy innebygget sikkerhet når de er dimensjonert etter laster, slik at de ikke skal kunne gå til brudd. Vi opplever at NVEs krav til beredskapsmessig sikring av dammer i klasse 3 og 4, kan gi et overdrevent sikkerhetsnivå for mindre vannverksdammer nær bebyggelse i forhold til sikkerhetsnivået for øvrig i vannforsyningssystemet.
Side 5 av 5 Anbefaling På denne bakgrunn ber vi NVE vurdere å nyansere kravene i damsikkerhetsforskriften, slik at kommuner og andre vannverkseiere ikke blir pålagt kostnadskrevende utbedringer av mindre vannverksdammer, der disse allerede har tilfredsstillende sikkerhet. Vi mener vanntrykk bl.a. bør være et sentralt kriterium. Kravene bør med fordel utformes på bakgrunn av moderne risikoanalysemetoder, der sannsynlighetsberegninger vektlegges. Så vidt vi er kjent med, ble de samfunnsøkonomiske konsekvensene av skjerpede krav ikke nærmere utredet undervegs i forskriftsarbeidet. I høringsnotatet for ny forskrift, datert 29.09.2006, er økonomiske konsekvenser for anleggseierne oppsummert til at Den reviderte forskriften vil slik vi ser det uansett ikke påføre anleggseierne nye økonomiske byrder sammenlignet med dagens forvaltning. Vi tror det derfor er viktig at man i vurderingen av et mer nyansert kravregime til klasse 3 og 4 dammer, også utreder hva dette vil innebære økonomisk. I og med at forskriften får tilbakevirkende kraft for dammer som allerede er bygget og godkjent av myndighetene etter tidligere regelverk, ber vi NVE utvise skjønn i forvaltning av de nye forskriftsbestemmelsene, i påvente av en evt. nærmere nyansering av kravene. Vi er klar over at forskriften 8-2 gir adgang for NVE til å fravike bestemmelser i forskriften gjennom enkeltvedtak, der det er forsvarlig ut fra en sikkerhetsmessig vurdering. Vi tror imidlertid det vil være mer hensiktsmessig med en nyansering av kravene fremfor å legge opp til en utstrakt dispensasjonspraksis. Blant innbyggerne og i pressen vil en utstrakt dispensasjonspraksis kunne bli oppfattet som at NVE og dameierne ikke tar sikkerhet på alvor. En nyansering av kravene, slik vi foreslår, vil ikke frata NVE muligheten til å stille skjerpede krav til enkeltdammer ved behov. Jf. bl.a. forskriften 7-10 som gir NVE hjemmel til å pålegge særskilte sikringstiltak der sikkerhetsmessige hensyn gjør det nødvendig, og 8-2 som gir hjemmel til å pålegge strengere krav enn det som følger av den enkelte bestemmelse. Norsk Vann håper innspillet oppfattes som konstruktivt og kan bidra til et regelverk som gir god damsikkerhet, men samtidig er samfunnsøkonomisk forsvarlig. Vi bidrar gjerne med utdypende opplysninger og synspunkter i et møte med NVE, hvis det skulle være ønske om det. Med hilsen Norsk Vann BA Einar Melheim Direktør Toril Hofshagen Kopi til: o Olje- og energidepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet o Mattilsynet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap o Energi Norge og KS Bedrift *) Norsk Vann er en ikke-kommersiell interesseorganisasjon for vann- og avløpssektoren (VA-sektoren). Vi arbeider for å oppfylle visjonen Rent vann vår framtid ved å påvirke til funksjonelle rammevilkår og legge til rette for kunnskapsutvikling og kunnskapsdeling. Norsk Vann eies av kommuner, kommunalt eide VA-selskaper, kommunenes driftassistanser og private andelsvannverk. Våre eiere representerer 340 kommuner og over 90 % av Norges befolkning. Norsk Vann har en samarbeidsavtale med KS.