Saksframlegg HØRINGSUTTALELSE: NOU 2004:18 HELHET OG PLAN I SOSIAL- OG HELSETJENESTENE Arkivsaksnr.: 04/40106 Forslag til vedtak: Formannskapet oversender vedlagte høringsuttalelse til Helse- og omsorgsdepartementet og til Arbeids- og sosialdepartementet. Trondheim kommune ser det som svært positivt at det nå foreligger et utkast til felles lov for sosial- og helsetjenestene i kommunene. Det nye utkastet innebærer et betydelig forenkling av dagens lovverk, og redusert detaljstyring gir kommunen større handlingsfrihet til å velge løsninger tilpasset lokale forhold. Saksfremlegg - arkivsak 04/40106 1
Saksutredning: Bakgrunn Nou 2004:18 er en utredning som ser på behovet for harmonisering av regelverket for den kommunale sosial og helsetjenesten. Utvalget forelslår i utredningen at dagens to lover ( Kommunehelsetjenesteloven og Sosialtjenesteloven ) erstattes av en ny harmonisert kommunal sosial- og helsetjenestelov. En gjennomgang av NOU:18 Helhet og plan i sosial og helsetjenestene viser at dette er et arbeid og forslag som gir et grunnlag for å gjøre det enklere for tjenestemottakeren å orientere seg om rettigheter gjøre det enklere for tjenesteytere å ha oversikt over regelverk, og dermed enklere og samordne tjenester slik at tjenestemottakerne kan motta et helhetlig tilbud gir bedre muligheter for helhetlig organisering av tjenestene. Rådmannen i Trondheim, 18.02.05 Tor Åm kommunaldirektør Alf-Rune Hasselø Rådgiver Vedlegg Saksfremlegg - arkivsak 04/40106 2
HØRINGSUTTALELSE NOU 18:2004 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene Trondheim kommune vil nedenfor gjennomgå de deler av lovutkastet som vi har anmerkninger til eller som er nytt i forhold til sosialtjenesteloven eller kommunehelsetjenesteloven. Generelle kommentarer til lovutkastet til begrepsbruk. At det i lovforslaget velges å ha et felles begrepssett som tjenestemottaker og tjenesteyter ses på som et godt grunnlag for felles forståelse. Begreper som pasient, bruker eller klient brukes ikke i lovutkastet. Det er en liten endring, men en viktig endring for samarbeid og helhetstenkning. Bruk av habilitering og rehabilitering, uten å knytte det til bare til medisinsk habilitering og rehabilitering som i kommunehelsetjenesteloven, styrer på samme måten en helhetstenkning. Det kan være medisinsk rehabilitering, sosial eller arbeidsmessig, og det ses på som riktig at det i lovutkastet ikke er festet til kategorier. Kommunen brukes også som fellesbegrep for den som har ansvar for tjenesten, og det ligger ikke føringer for organisering i loven. Kommunens sosial- og eller helsetjeneste er således borte i lovteksten, det er de felles tjenestetilbudet som er i fokus. Det er helt i tråd med organisasjonsutviklinga i Trondheim, med felles forvaltningsenhet for helse og sosiale tjenester. Ang 2-2, Kommunens ansvar for sosial- og helsetjenester, pkt 1 I kommentardelen (s 130 om Kongens fullmakt til å avgrense begrepet hjemkommune i forskrift) står det at avgjørelsen av hva som er hjemstedskommune for tjenestemottaker, forutsettes å inngå som en integrert del av vurderingen av i hvilke situasjoner det er rimelig og rasjonelt at det foretas en slik utgiftsdeling. Vi vil i den sammenheng påpeke behovet for opprydding når de gjelder utgiftsdeling i tilknytning til den store studentmassen som storbykommunene har, og hvor man vanskelig kan finne det rimelig og rasjonelt at inntektene går til hjemkommunen, mens ansvar for tjenesteyting tilligger vertskommunen. Ang 2-3 Oppgaver som skal ivaretas av kommunen Vi er positive til at en nå har fokus på oppgavene som kreves ivaretatt, og går bort fra tidligere opplistinger av ulike tjenesteformer. Vi er enig i begrunnelsen for dette. Det vil gi kommunene større handlingsrom til å tilpasse tjenesteformer med bakgrunn i lokale utfordringer og muligheter. I dette ligger det også en forventing om at man viser stor tilbakeholdenhet med å gi spesifiserte påbud iht 2-3, pkt 2 (mulighetene til å pålegge kommunene organisering av bestemte tilbud og innhold). I det nye lovforslaget sies det av utvalget at lista over oppgaver ikke er uttømmende, her brukes i stedet angivelsen herunder for å markere at lista i følge utvalget er ment å gi en større fleksibilitet innen det som til enhver tid anses som faglig forsvarlig. Avlastningstiltak og lønn til personer med særlig tyngende omsorgsoppgaver er tatt med i opplistinga over oppgaver, mens støttekontakt er tatt ut. Vi ser muligheten for at dette i en periode kan skape utrygghet hos enkelte brukergrupper og tjenesteytere som i dag tilhører skal-tjenester, men tror at tjenester som er formålstjenlige i forhold til oppgavene uansett vil bli opprettholdt. Samtidig gir denne endringen kommunen muligheter for større kreativitet og nytenkning. I Trondheim kommune er det allerede tatt et steg fra individuell støttekontakt-tiltak, til å overføre ordningen til et tilrettelagt fritidstilbud som organiseres av Kulturenheten. Saksfremlegg - arkivsak 04/40106 3
Ang 1 a) Vi vil her foreslå at man snur på ordstillingen slik det er gjort i 3-1, pkt a. ; Informasjon, råd og veiledning til innbyggerne som kan bidra til å forebygge eller løse. Dette med henvisning til at oppgaven forebygging logisk bør velges først. Ang. 3.1 Rett til sosial- og helsehjelp På samme måter som lovutkastet har en opplisting av oppgaver under 2-3, er det under 3.1 en til dels omfattende opplisting selv om det også her brukes begrepet herunder for å vise til kommunal frihet. Tjenestene samsvarer med de oppgaver som er opplistet. Også her er støttekontakt tatt ut. I stedet sies praktisk og personlig hjelp til sosial integrasjon og til å greie dagliglivets gjøremål, herunder brukerstyrt personlig assistent. Brukerstyrt personlig assistent er i det nye lovforslaget det eneste tiltaket som nevnes under praktisk og personlig hjelp og kan dermed bli vurdert som eneste tiltak, eller i hvert fall styrende med hensyn til forventninger om å bruke tiltaket i større grad. Det overordnede målet for det nye lovforslaget er å gi et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud på et tilfredsstillende nivå. Det sies i utredningen at tjenestene skal dekke et grunnleggende nivå, men at det må tas hensyn til at kommunene har begrensede ressurser og at det må foretas prioriteringer. Kommuneøkonomien skal ikke være bestemmende for den enkeltes rettskrav til tjenester, men valg av hvilke typer tjenester skal skje i et samspill av vurderinger av faglig, økonomisk og politisk art. Ut fra en slik vinkling er den særskilte omtalen av brukerstyrt personlige assistent unødvendig styrende. Ang. 3.2 Vilkår for tildeling av sosial- og helsetjenester. I sosialtjenesteloven er det en særskilt hjemmel for bruk av vilkår ved tildeling av økonomisk sosialhjelp, der det sies at det kan stilles vilkår om at mottakeren skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen så lenge stønad oppebæres. Praksis med vilkår for økonomisk sosialhjelp er godt innarbeidet og ses på som et nyttig virkemiddel i en rehabiliteringsprosess. Det er nytt at det kan fattes vedtak om at stønad til livsopphold kan reduseres hvis stønadsmottakeren ikke aksepterer eller oppfyller lovlig satte vilkår. Slik det sies av utvalget har det vært praktisert en avkortning av stønad i tilfeller mottakeren ikke har fulgt opp vilkår, og vi er enige med utvalget at det lovfestes. Det har også vært praksis at det her har vært vurdert hvor mye og for hvor lenge en avkortning av livsopphold kan foretas. Det samme drøftes her av utvalget, som kaller dette smertegrensen, hvor mye ytelser kan reduseres. Kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven har ikke tilsvarende hjemmel for å stille vilkår for tjenester. I begrunnelsen for vilkår i utkastet til ny lov sies at det i en del tilfeller vil være spørsmål om medvirkning fra tjenestemottakers side, om tjenestene skal tjene sitt formål om for eksempel rehabilitering. Slik er også dagens bruk av vilkår for økonomiske ytelser begrunnet ut fra det samme forhold, rehabilitering eller det å bli sjølhjulpen. Ang 3-6 og 3-7 Individuell plan Vi er i det vesentlige enig i de vurderinger som gjøres i kapittel 10, og ser positivt på a det gis retningslinjer for konkretisering av målgruppen, og setter pris på at man gjennom eksempler og retningslinjer presiserer hvem som kommer inn under målgruppen. Det er også viktig at begrepet planansvarlig blir konkretisert. Det er imidlertid noen punkter vi finner nødvendig å kommentere: - Vi finner det rimelig at retten til en individuell plan følges av en rettslik plikt for kommunen. Vi ser imidlertid ikke bort fra at skal -regelen i dette tilfellet kan medføre at tilpliktingen blir unødig stor sammenlignet med rettigheten hvis man ikke føyer til hvis tjenestemottaker ønsker det (se neste punk). Dette på bakgrunn av en antakelse om at det i dette tilfellet vil være en del tjenestemottakere som ikke vil gjøre bruk av rettigheten. Individuell plan er primært en arbeidsform Saksfremlegg - arkivsak 04/40106 4
som ikke gir utvidet rett til tjenester, og dersom tjenestemottaker opplever at medvirkning og koordinering ivaretas uten plan, vil hensikten falle bort. - Formuleringen hvis vedkommende motsetter seg det finner vi uheldig, og foreslår at den endres til hvis tjenestemottaker ønsker det i 3-7, pkt 2. Arbeidet med individuell plan bør bygge på tjenestemottakers reelle innflytelse, frivillighet og ønsker. Det vil være få som motsetter seg å få en individuell plan, men det betyr ikke at tjenestemottaker føler behov for eller ønsker en individuell plan, jmf punktet over. - Vi er sterkt uenige i påstanden på s 93 om at det er spesialisthelsetjenesten som har best kjennskap til hvilke behov for kommunal oppfølging pasienten har på utskrivingstidspunktet. Når vi velger å påpeke dette, er det både fordi den er uriktig, og fordi vi erfarer at denne måten å tenke på fører til man planlegger på vegne andre, noe som igjen er en hyppig årsak til samarbeidsproblemer. Vi finner det imidlertid naturlig at spesialisthelsetjenesten i en del tilfeller initierer arbeidet med individuell plan, og i de tilfeller hvor kommunen ikke yter tjenester, vil det være naturlig at spesialisthelsetjenesten også utarbeider selve planen. Det er derfor viktig at det presiseres at planansvarlig kan være tilknyttet kommunen, fylkeskommunen eller staten ( 3-6 pkt 5). - Det presiseres flere steder at planen ikke må bli for omfattende og detaljert. Samtidig sies de (s 94) at planen skal inneholde både en sammenfatning av vurderinger, begrunnelse for tiltak, prognoser og beskrivelser av tiltak. En del av dette mener vi i utgangspunktet hører hjemme i tjenestemottakers journal, og at bør tas inn i planen kun når tjenestemottakers ønsker det. Dette for å hindre at individuell plan utvikler seg til å blir en dokumentasjonsform. Ang 3-8 Samlet vedtak. Avtale Dette vil bidra til en betydelig forenkling av hverdagen for tjenesteyterne, og gi tjenestemottaker mye bedre oversikt enn i dag. Det er viktig at dette gjøres også i tilfeller hvor det ikke er aktuelt med individuell plan slik det fremgår av pkt 2. En del tjenestemottakere opplever det problematisk at vedtak har begrenset varighet, til tross for (lang)varig behov. Utgangspunktet må likevel være at hjelp skal.tildeles forlang tid man vet det er behov for det, eventuelt inntil videre (s 92). Utvalget presiserer i denne forbindelse at det er viktig at kommunen har et visst spillerom med hensyn til omfanget av tjenester som gis ut fra skiftende økonomske rammebetingelser og etterspørsel. Vi noterer oss at det her ligger en ganske radikal endring i forhold til dagens forhold hvor det ikke er tillatt å endre vedtak til ugunst for tjenestemottaker begrunnet i knappe ressurser. Hvis det senere blir behov for en justering på grunn av knapphet, kan det uansett foretas en omgjøringsvurdering, hvor ikke bare ressurssituasjonen, men konsekvensene for den enkelte tjenestemottaker, blir overveid og tillagt tilbørlig vekt. Vi støtter fullt ut utvalgets intensjoner om forenklinger for tjenestemottakerne og tjenesteyter ved å fremme forslag om samlet vedtak. Men forslaget/utvalget er ikke konsekvent på dette i punktet fordi de velger å holde økonomisk sosialhjelp utenfor denne harmoniseringsviljen. For tjenestemottakere er økonomi i høy grad en viktig del av deres samlede liv. Ang. 4-6 Klage. Klageinstans er fylkesmannen, som det er i dag for sosialtjenesteloven, men endring etter kommunehelsetjensteloven, som har et to-trinns klagesystem. Det helt nye er at en sak oversendes fylkesmannen hvis klagen ikke er ferdigbehandlet fra kommunen senest fire uker etter at den er fremsatt. Saksfremlegg - arkivsak 04/40106 5
Det gis stramme krav til saksbehandlingstid. Fordi det også er stilt krav om samlevedtak, kan det til dels være omfattende forhold som skal vurderes. Et krav om maksimum fire ukers saksbehandlingstid i klagesaker vil presse fram en prioritering av klagesaker. Ang. 9-6 Opplysninger til samarbeidende personell, fra taushetspliktsbestemmelsene. Utvalget foreslår en endring av taushetspliktsbestemmelsene som i større grad gjør det mulig å følge tjenestemottakeren på tvers av tradisjonelle kommunale skiller, og på tvers av profesjonelle skillelinjer. Utvalget kaller dette en vridning fra vertikal til i større grad horisontal informasjonsflyt. Denne vridningen omtales som bedre tilpasset moderne informasjonsteknologi. Det sies i kommentarene all informasjonsutveksling må begrenses ved en innskjerping need to know -prinsippet, og at det er et system for definering av tilganger til opplysninger er lagret. Taushetsbestemmelsene er i utkastet også foreslått å gjelde også for barnevernstjenesten. Dette ser vi på som et viktig element i forenkling av nødvendig informasjonsutveksling mellom personale som enten deltar i tjenesteyting eller som utformer vedtak om tjenester. Avslutningsvis vil vi si oss enige i følgende begrunnelser fra utvalget for en harmonisert felles lov: gjør det enklere for tjenestemottakeren å orientere seg om rettigheter gjør det enklere for tjenesteytere å ha oversikt over regelverk, og dermed enklere og samordne tjenester slik at tjenestemottakerne kan motta et helhetlig tilbud gir bedre muligheter for helhetlig organisering av tjenestene. Trondheim kommune har organisert sine sosial- og helsetjenester i en felles forvaltningsenhet, og har dermed tatt et viktig steg mot en helhetlig organisering av tjenestene. Saksfremlegg - arkivsak 04/40106 6