Grønne offentlige ANSKAFFELSER i transportsektoren Air Liquide Skagerak 18. Oktober 2018 Kjetil Dahl THIS DOCUMENT IS PUBLIC MAN 5075 Grønn vekst og konkurransekraft MASTEROPPGAVE - MASTER OF MANAGEMENT BI Norwegian Business School - campus Oslo
Om Masterprogrammet Grønn vekst Spennende, lærerikt og svært mange gode forelesninger og eksempler fra næringslivet/og det offentlige i Norge for hvordan de tenker grønn vekst Mange gode, interessante, voksne studenter med mye erfaring å utveksle erfaringer med Hvorfor trenger vi grønn vekst og hvorfor nå? For meg var all læring i dette faget nyttig. Vi trenger 3 jordkloder med dagens utnyttelse i 2050 2 kjernemodeller: 2
Bakgrunn om LOA og forskriften til LOA 7-9 Ny 7-9 til Forskrift om offentlige anskaffelser innført per 1. mai 2017 7-9. Minimering av miljøbelastning: Oppdragsgiveren skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser og kan stille miljøkrav og kriterier i alle trinn av anskaffelsesprosessen der det er relevant og knyttet til leveransen. Der miljø brukes som tildelingskriterium, bør det som hovedregel vektes minimum 30 prosent (Lovdata, 2017). - Det offentlege handlar for 480 milliardar kroner i året. Det er viktig at vi brukar innkjøpsmakta på ein god måte. Nå legg vi til rette for fleire grøne innkjøp, seier næringsminister Monica Mæland. Undersøkelser viser at staten og kommunene ikke legg nok vekt på miljø når de kjøper inn varer og tjenester. Svært få spør om hva innkjøpet vil koste miljøet. Og når de stiller miljøkrav, er de ofte uklare og vanskelige å evaluere (Nærings- og fiskeridepartementet, 2017). 3
Avgrensninger og hvorfor transport? Kun offentlige innkjøp da jeg mener at deres rolle er viktig som premissgiver og kravstiller til klimavennlige transporttjenester Kun transportsektoren fordi det er her man har lagt de største målsettingene på CO2 kutt innen 2030 40 % reduksjon sammenliknet med 1990 nivå Også fordi Air Liquide Skagerak er med på å bidra til det grønne skiftet i transport ved å selge fornybar og klimavennlig biogass (opptil 90 % CO2 reduksjon mot diesel) til offentlige og private aktører Kun vurdert anbud som bruker miljø som tildelingskriterium og/eller som kravspesifikasjon (ikke sett på miljøelementer benyttet i kontrakter eller kvalifikasjonskrav) 4
Problemstilling Følger offentlige innkjøpere ved nye anbud på transporttjenester Anskaffelsesforskriften 7-9 (av 1. mai 2017), og i hvor stor grad er miljøtildelingskriterium eller å benytte miljøkrav i kravspesifikasjonen utslagsgivende for valget av leverandør? 5
Teoretisk plattform Norske klimamålsettinger o Norge har sammen med EU satt et mål om å kutte utslippene av klimagasser med minst 40 prosent innen 2030 sammenlignet med 1990-nivå (Miljødirektoratet, 2017). Status Norge (2016 tall) o Veitrafikk står for 19 % av Norges totale klimagassutslipp o Veitrafikk (varebiler, tunge kjøretøy og personbiler) var den største utslippskilden innen transportsektoren (62 %) Offentlig bidrag til klimagassfokus (2016 tall) Kommunenes rolle Flere teorielementer i oppgaven o Sveriges målsettinger (70 % innen 2030) o Nasjonale strategier for grønn konkurransekraft: Regjeringens strategi for grønn konkurransekraft, Veikart for næringslivets transporter, Klimastrategi for 2030 o Generelle tiltak for å redusere utslipp fra transport: Drawdown list med mer 6
Tidligere undersøkelser på området Inventura undersøkelsen i 2015 o 244 offentlige anskaffelser 35 innen transport. I alt 32 % av konkurransegrunnlagene brukte miljø som et tildelingskriterium. Kun en vektet miljø mer enn 30 % Gevinstanalyse av grønne anskaffelser 2017 (Oslo Economics) o 10 anskaffelser 5 innen transportsektoren o Vekting av miljø som tildelingskriterium (fra 0 til 30 %) Kvalitatativ undersøkelse om grønne offentlige anskaffelser generelt 2007 4 suksesskriterier: 1. Utviklingen og implementeringen er for en stor del avhengig av initiativ fra entusiaster 2. Samarbeid mellom miljø- og innkjøpsenheten i kommunene er en viktig faktor 3. Det er viktig at det eksisterer en skriftlig lokal grønn innkjøpsstrategi 4. Som det fjerde suksesskriteriet peker de på at innkjøpsfunksjonen er sentralisert 7
Metode Kvantitativ: o Datauttrekk Doffin Kunngjøringer innen transport publisert mvf 1. mai 2017 til 31. desember 2017 Kvalitativ: o Case-studiemetodikk studerte 4 anbud inngående o Semistrukturerte dybdeintervjuer med NHO Transport, Zero, Difi 8
Kvantitativ statistikk - datautvalg 153 kunngjøringer totalt innenfor CPV kode 60000000 Transporttjenester og 90512000 Transport av avfall i Doffin databasen i perioden 1. mai-31.des 2017 Tilgjengelig materiell for 127 anbud i alt flere var avsluttet før jeg startet datainnsamling 1. nov 2017 Åpnet og analysert alle anbudene manuelt på egenhånd en svært tidskrevende prosess. Måtte ofte melde meg på som deltaker for å få tilgang til alle anbudsdokumentene 9
Resultater/funn basert på datautvalget fra Doffin Miljø som tildelingskriterium Kun 31 % (39 av 127) av anbudene i populasjonen bruker miljø som et tildelingskriterium. Egentlig svært overrasket over at andelen ikke er høyere. De 39 anbudene med miljø som tildelingskriterium varierer vektingen fra 7,5 % og opp til 60 %. 15 anbud (39 %) har vektet miljø med 30 % i tråd med forskriftens anbefaling. 10 11 anbud vekter miljø mellom 12,5-25 %. 11 anbud vekter miljø med 10 % eller mindre. Kun 2 anbud (1,5 % av utvalget) vekter miljø mer enn 30 %.
Resultater/funn basert på datautvalget fra Doffin forts. Miljø som tildelingskriterium Måned Landsdel Østlandet den landsdelen med flest anbud 29 % (37) også den landsdelen som tydeligst setter miljø som et tildelingskriterium med 46 % av anbudene (17 av 37), deretter følger Nord-Norge med 39 % (7 av 18) og Vestlandet med 29 % (10 av 34). Dårligst ut kommer Sørlandet med kun 14 % (1 av 7). Fylke Oslo og Akershus best på å legge inn miljø som tildelingskriterium med 78 % av anbudene. Nordland og Østfold med 67 % hver, Vestfold med 57 % og Hedmark med 50 %. De fylkene som kommer dårligst ut er Buskerud og Troms med 13 %, Nord-Trøndelag og Telemark med 0 % av anbudene med miljø som tildelingskriterium. Vestfold 7 anbud i alt 11
Resultater/funn basert på datautvalget fra Doffin forts. Miljø som tildelingskriterium og miljøkrav benyttet i kravspesifikasjonen til anbudene Vestfold Vestfold JA NEI SUM Miljø som tildelingskriterium 4 3 7 2 har 9 %, 1 har 20 % og 1 har 30 % Miljø som krav 3 4 7 Benyttet begge 2 5 7 Benyttet ingen 2 Jevnt fordelt innen ulike kategorier. Et lite snitt av Norge Noe kommunalt, noe fra andre offentlige organer og fylkeskommunale organer 12
Resultater/funn basert på datautvalget fra Doffin forts. Miljø som tildelingskriterium Kommune Landtransport 35 % (30 av 86 anbud) bruker miljø som tildelingskriterium Sjøtransport 26 % (9 av 35 anbud) Lufttransport 0 % (0 av 6 anbud) 13
Resultater/funn basert på datautvalget fra Doffin forts. Miljø som tildelingskriterium Oppdragsgiver 14 Hovedaktivitet Renovasjon og avfallshåndtering (4 av 6 anbud), Utdanning (4 av 4 anbud), Alminnelig offentlig tjenestegjøring (19 av 55 anbud), Helse (2 av 15) og Forsvaret (0 av 6 anbud). 31 % med miljø som tildelingskriterium hvor estimert totalverdi er angitt har disse en estimert totalverdi på kontraktene (ex. MVA) på anslagsvis 12,4 milliarder. 42 % (17) har ikke oppgitt estimert totalverdi reell verdi høyere. Romerikeanbudet alene var 11 milliarder. Uten miljø som tildelingskriterium 2 milliarder, men 45 % uten estimert totalverdi reell verdi høyere. Varighet av anbud med mer enn 7 års varighet (inkludert eventuelle opsjoner) er fordelingen 50/50 hvorvidt miljø er satt som tildelingskriterium i disse 16 anbudene. Ved varighet under 1 år (15 anbud) bruker kun ett miljø som tildelingskriterium.
Resultater/funn basert på datautvalget fra Doffin forts. Miljøkrav benyttet i kravspesifikasjonen til anbudene 29 % (37 av 127) som anvender ulike former for miljøkrav i kravspesifikasjonen i anbudet. 9 % (12 av 127) av anbudene benytter ytterligere miljøkrav i kravspesifikasjonen til anbudet i tillegg til at miljø benyttes som ett av tildelingskriteriene. Hyppigst brukes denne kombinasjonen i anbud på Østlandet (7 av de 12). 50 % (63 av 127 anbud) benytter verken miljø som et tildelingskriterium eller miljøkrav i kravspesifikasjonen. 15
4 case-studier Transport og behandling av matavfall (3+1+1 år) Indre Østfold Renovasjon IKS o Miljø 50 % herunder Transportavstand til behandlingsanlegg 20 % og Behandlingsløsning og oppdragsgjennomføring 30 % o Miljø ble tillagt stor vekt basert på erfaring fra tidligere anbud at dersom det skulle gjøre noe utslag måtte det tillegges så stor vekt Busstjenester Romerike 2019 (8+1+1+1 år) #Ruter o Miljø 30 % o Opptrappings/innkjøringsfase opp mot 70 % med nullutslippsbusser for 2 ruteområder Drift av to riksvegferjesamband i Indre Sogn (8+1 år) Statens vegvesen Region vest o Miljø 30 % o Ikke avsluttet ved ferdigstilling av masteroppgaven o Frem til nå har Statens Vegvesen ikke hatt én konkurranse hvor miljø har hatt avgjørende betydning. Største suksesskriteriet til Statens Vegvesen er å vekte pris høyt (helt opp til 100 %), men heller stille svært strenge minste krav til for eksempel nullutslipp i hele ruteproduksjonen Pasienttransport landeveis gjenstående områder (4 + 1 år) Helse Nord RHF o Miljø 30 % o Miljø ikke utslagsgivende 16
Analyse av resultater Vektlegging av miljø som tildelingskriterium i offentlige transportanbud Vurdering av sammenheng mellom miljø som tildelingskriterium eller kravspesifikasjon når forskriften har vært iverksatt en stund Om kompetanse hos innkjøperne og ledelsen om grønne transportanskaffelser Vurdering av miljø som tildelingskriterium og/eller minste krav til miljø i kravspesifikasjonen Barrierer for innkjøpere av grønne transporttjenester som mulig forklaring til den relativt lave andelen med miljøkriterier/-krav i transportanbudene Er formuleringen i forskriften er sterkt nok med bakgrunn i den påviste lave andelen anbud med miljøkrav benyttet i kravspesifikasjonen eller miljø benyttet som tildelingskriterium? Når myndighetene griper inn 17
Konklusjoner Min konklusjon at innkjøpere av grønne offentlige transporttjenester i for liten grad følger Anskaffelsesforskriftens 7-9 det offentlige fortsatt har en lang vei å gå innenfor transportanskaffelser før de kan vise til etterlevelse av forskriften. De 4 case-studiene presentert i oppgaven ga flere svar på den siste delen av problemstillingen i oppgaven, og at i enkelte tilfeller har miljø vært vektet høyt som tildelingskriterium eller satt som minimumskrav, og at det ga ønsket utslag. Men jeg mener at det er vanskelig å generalisere her og jeg klarer ikke basert på de 4 casestudiene å konkludere med at miljø som tildelingskriterium eller å benytte miljøkrav i kravspesifikasjonen faktisk er utslagsgivende for valget av leverandør, og at man dermed oppnår ønsket miljøambisjon. Anbefalinger til innkjøpere: o Benytte en kombinasjon av minimumskrav til miljø i kravspesifikasjonen, men premiere ytterligere anstrengelser fra tilbydere for å bedre miljøet ved å ta det med som et tildelingskriterium vektet minst 30-50 %, og dermed la tilbydere foreslå løsninger utover minstekravene. o Sette av egne budsjettrammer som strekker seg over flere år for å bygge ut infrastruktur for grønnere transporter og skifte av egne kjøretøy o Sette opsjoner inn i anbudet som gjør at man i løpet av en anbudsperiode kan innfase ny teknologi etter hvert som det kommer på plass (ikke vente til anbudet lyses ut på nytt). Barrierer som fagpersoner peker på er manglende markedskunnskap og kompetansekrav til innkjøpere samt manglende/uklare grønne innkjøpsstrategier. 18
Takk for meg 19
Back up 20
Presse og videre aktiviteter 18. okt: Presentasjon på Innkjøpsseminar Vestfold 22. okt: Presentasjon og dialog med Difi 21
Andre perspektiver som kunne vært undersøkte videre CO2-fond for næringstransport kommer, og det ville være interessant å se på en effektanalyse av hvordan virkemidler (CO2-fond, Enova støtte, Klimasatsmidler etc.) bør rigges på best mulig måte for at offentlige innkjøpere av grønne transporttjenester skal få best mulig miljøprofil i sine anskaffelser. Interessant å gjennomføre en spørreundersøkelse blant de 63 innkjøpere på anbudene uten miljø som tildelingskriterium eller miljøkrav i kravspesifikasjonen, og gjøre en analyse av hvorfor dette er utelatt. 22
Utfordringer med oppgaven Oppgaven forutsetter at leseren har noe bakgrunnskunnskap fra innkjøp og transportområdet. Enkelte begreper brukt i oppgaven er satt opp i kapittelet Definisjoner. Gjennom arbeidet med oppgaven erfarte jeg at det var vanskeligere enn forventet å gjøre datauttrekk fra databasen i Doffin som skulle brukes i analysen. Siden oppgaven ikke er finansiert (Doffin kunne tilby datauttrekk for 6000 kr) besluttet jeg å gjøre uttrekket manuelt. Dette ble en svært tidkrevende prosess. Sett i ettertid burde jeg kontaktet Difi eller andre i forkant for eventuelt å fått økonomisk støtte og mer hjelp til å gjennomføre datauttrekket. Det var noe utfordrende å analysere tilgjengelige data, da miljøkrav i kravspesifikasjonene til dels er vanskelig å finne i anbudene hvor ikke de er klart definert i tildelingskriteriene. 23
Dybdeintervjuenes innhold for case-studiene I hvilken grad hadde miljø avgjørende betydning for valg av leverandør? Hvorfor/hvorfor ikke? Hadde flere tilbydere besvart miljøkravene? Var det krevende å finne ut et miljøkrav å sette inn/definere miljøkrav på riktig måte? Hvem fant på miljøkravet/kilden det kommer det fra? Hvordan utviklet dette seg? Hvorfor ble miljøelementet tatt med? Hvorfor ble miljø tillagt vekten det ble? I ettertid basert på anskaffelsen ville du gjort noe annerledes ift. miljøkrav benyttet i kravspesifikasjonen eller miljø som tildelingskriterium? Hva er de vanskeligste barrierene for å gjøre grønne transportanskaffelser? Hva skal til for at innkjøpere velger grønnere transportanskaffelser i det offentlige? 24
Dybdeintervjuenes innhold basert på resultatene Kun 39 av 127 anbud (31 %) innenfor transportsektoren har miljø som et av tildelingskriteriene hvor overrasket er du over dette og hvordan vil du forklare det? 15 av de 39 anbud (39 %) som har miljø som et tildelingskriterium har vektet miljø med 30 %. De resterende 22 anbudene vekter miljø med 25 % eller mindre (under forskriftens anbefaling). Hva er din kommentar til dette? Kun 37 av 127 anbud (29 %) anvender ulike former for miljøkrav i kravspesifikasjonen i anbudet eller i løpet av kontraktsperioden. I 9 % av anbudene (12 av 127) settes det ytterligere miljøkrav i kravspesifikasjonen i anbudet i tillegg til at miljø brukes som tildelingskriterium. Hva er din kommentar til dette? Er lovkravet og forskriftskravet sterkt nok slik det foreligger i dag? Hva skal til for at innkjøpere velger grønnere innkjøp i det offentlige? Har innkjøpere nok kunnskap om grønne transportanskaffelser? Hva mener du er de vanskeligste barrierene for å gjøre grønne transportanskaffelser? Andre ting det burde vært spurt om eller utfyllende informasjon som er viktig? 25