Saksframlegg styret i DA Saksbehandler: Klaus Kristiansen Arkiv: Arkivsaksnr.: 18/1528-1 Lokalisering av virksomhet - vedtakskompetanse Direktørens sakssammendrag: Direktøren har på oppdrag fra styret vurdert om Domstoladministrasjonens styre har kompetanse til å beslutte lokalisering av en sentralisert lønns- og regnskapsfunksjon. Spørsmålet må avgjøres basert på retningslinjene for lokalisering av statlige arbeidsplasser og statlig tjenesteproduksjon og domstollovens regulering av forvaltningen av domstolene. Etter direktørens oppfatning er det tilstrekkelig rettslig grunnlag for at Domstoladministrasjonens styre kan treffe slikt vedtak. 1. Innledning Domstolenes lønns- og regnskapsfunksjoner vurderes sentralisert. Dette vil i korte trekk innebære at økonomifunksjoner som i dag er spredt på alle landets domstoler og Domstoladministrasjonen, samles i en eller et fåtall enheter. Arbeidsoppgaver og personalressurser vil følgelig bli tatt ut fra den enkelte enhet og samlet på en eller et fåtall geografiske steder. Styret har behandlet lønns- og regnskapsprosjektet i flere omganger, senest i 24. september 2018 saksnummer 18/070. Styret skal behandle lønns- og regnskapsprosjektet i desember. Sentralisering forutsetter at det treffes beslutning om geografisk lokalisering av den aktuelle virksomheten. Det er fastsatt generelle retningslinjer for lokalisering av statlig virksomhet. Styret har bedt om en redegjørelse for hvorvidt styret har kompetanse til å treffe avgjørelse om selve lokaliseringen av lønns- og regnskapsfunksjonen, herunder i hvilken grad den generelle reguleringen er bindende for Domstoladministrasjonen. I styrets vedtak i sak 18/070 ble dette formulert slik: «( ) Styret presiserer at det ikke skal legges til grunn at Retningslinjene for lokalisering av statlige arbeidsplasser og statlig tjenesteproduksjon er bindene for DA, men at administrasjonen skal utrede dette spørsmålet. ( )»
Hovedspørsmålet i denne saken er om Domstoladministrasjonens styre har kompetanse til å beslutte hvor lønns- og regnskapsfunksjonen skal lokaliseres. Direktørens vurdering forutsetter at retningslinjenes krav til saksbehandling og materielle vurderinger skal følges, slik at vurderingen bare gjelder beslutningskompetansen. Direktøren redegjør i det følgende for den relevante reguleringen, og dennes betydning for Domstoladministrasjonen som er et uavhengig forvaltningsorgan med ansvar for administrasjonen av Norges domstoler. Direktøren oppsummerer avslutningsvis administrasjonens vurdering av i hvilken grad den generelle reguleringen er bindende for Domstoladministrasjonens forvaltning av domstolene. 2. Retningslinjer for lokalisering av statlig virksomhet Retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser og statlig tjenesteproduksjon ble fastsatt ved Kongelig resolusjon av 28. november 2014. Retningslinjene fastsetter formålet for den statlige lokaliseringspolitikken, og vurderings- og prosedyreregler i forbindelse med lokalisering av statlige arbeidsplasser og statlig tjenesteproduksjon. I dette avsnittet gis en kort oversikt over retningslinjenes hovedinnhold. Retningslinjene gjelder for statsforvaltningen. De har ikke bestemmelser som direkte regulerer forholdet til domstolene og Domstoladministrasjonen. Det følger direkte av retningslinjene punkt fire at de omfatter både ordinære forvaltningsorgan, forvaltningsorgan med særskilte fullmakter og forvaltningsvirksomheter. Departementenes egen organisering er unntatt. Retningslinjene gjelder ikke for statlige stiftelser, statsforetak, særlovsselskap, statsselskap eller andre foretak som staten eier. Den gjelder heller ikke for Forsvarets operative virksomhet. Den statlige lokaliseringspolitikken skal bidra til en fordeling av statlige arbeidsplasser som bidrar til å utvikle robuste arbeidsmarked i alle deler av landet. Politikken skal også sikre lokalisering av statlig tjenesteproduksjon som i størst mulig grad sikrer befolkningen i hele landet god tilgang til statlige tjenester. Politikken skal sikre at nye og relokaliserte statlige virksomheter i størst mulig grad blir lokalisert utenfor Oslo. Endelig skal lokaliseringspolitikken sikre at kostnadseffektivitet og effektiv oppgaveløsning blir ivaretatt i vurderingen av lokaliseringsalternativene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det overordnede ansvaret for å tolke og gi informasjon om retningslinjene. Det enkelte fagdepartement har ansvaret for at retningslinjene blir gjort kjent og fulgt i underliggende virksomheter som er omfattet dem. Fagdepartementet skal gjøre endelig vedtak om lokalisering av underliggende virksomheter som er omfattet av retningslinjene. Dette gjelder ikke universitet og høyskoler, som er eksplisitt unntatt fra fagdepartementets vedtakskompetanse i retningslinjene. Ved avgjørelser om lokalisering ved større strukturendringer og ved nyopprettelse av statlig virksomhet, skal saken legges fram for regjeringen. Retningslinjene gir regler for når fagdepartementet må forelegge saken for kommunal- og moderniseringsdepartementet, og for når de ulike lokaliseringsalternativene må fremlegges for kommunal- og moderniseringsdepartementet før vedtak bli fattet. Det enkelte fagdepartement skal 2
varsle kommunal- og moderniseringsdepartementet om oppstart av lokaliseringsprosesser innenfor sitt eget ansvarsområde som er omfattet av retningslinjene. Retningslinjene har ingen egen regulering av domstolenes eller Domstoladministrasjonens forhold. Retningslinjene gjør imidlertid unntak fra retningslinjene for andre deler av statens virksomhet, både fra retningslinjene i sin helhet og fra fagdepartementenes avgjørelseskompetanse. Unntakene synes å være begrunnet i uavhengighetshensyn. 3. Domstolenes uavhengighet og Domstoladministrasjonens forvaltningsansvar Domstoladministrasjonens administrative stilling skiller seg fra andre forvaltningsorganer i staten. For å kunne ivareta domstolenes uavhengighet, ble Domstoladministrasjonen etablert som et uavhengig forvaltningsorgan i 2002. I Ot. prp. nr. 44 (2000-01) punkt 7.4.2 uttales følgende om hensynet til domstolenes uavhengighet i forbindelse med etableringen av Domstoladministrasjonen «Når uavhengighet drøftes i relasjon i domstolenes sentrale administrasjon, gjelder det spørsmålet om det er fare for «overslag» i den forstand at den utøvende makts styring av den sentrale domstoladministrasjon indirekte kan føre til at den dømmende uavhengighet blir svekket, eller i det minste oppfattes slik av publikum. ( ) Spørsmålet er altså om domstoladministrasjonen skal gis en større grad av uavhengighet for å sikre at den dømmende virksomheten kan skje i nødvendig uavhengighet i forhold til den utøvende makt.» Domstoladministrasjonens ansvar og administrative plassering framgår av domstolloven 33, som har følgende ordlyd: «Domstoladministrasjonen ledes av et styre som sørger for at den sentrale administrasjonen av domstolene skjer på en forsvarlig og hensiktsmessig måte. Gjennom Stortingets behandling av budsjettproposisjonen gis årlige retningslinjer for domstoladministrasjonens virksomhet og administrasjonen av domstolene. Kongen i statsråd kan treffe vedtak om domstoladministrasjonens virksomhet og administrasjonen av domstolene. Domstoladministrasjonen skal gis anledning til å uttale seg før det treffes slike vedtak. Stortinget skal underrettes om vedtaket.» Lovregelen er basert på fire grunnprinsipper, som departementet presiserer slik i Ot. prp. nr. 44 (2000-01) punkt 7.10.2: «Justisdepartementet foreslår at samspillet mellom Stortinget, regjeringen og den nye domstoladministrasjonen reguleres av følgende fire hovedprinsipper: 1) Justisdepartementet skal ikke i fremtiden ha alminnelig instruksjonsmyndighet over domstolene i administrative spørsmål i kraft av å være utøvende makt etter Grunnloven 3. 2) Gjennom Stortingets behandling av budsjettproposisjonen gis sentralt fastsatte retningslinjer for de ansvarsområder som er lagt til domstoladministrasjonen. 3
3) Styring av domstolsadministrasjonen skjer ved lov, forskrift eller plenarvedtak i Stortinget på vanlig måte etter forslag fra regjeringen. 4) Regjeringen skal ved kongelig resolusjon kunne instruere domstoladministrasjonen i forhold til administrative enkeltsaker. Et viktig element i modellen for ansvarsdelingen er også at det oppnevnes et styre for domstoladministrasjonen, bestående av syv personer; tre dommere og to advokater oppnevnt av regjeringen og to representanter for allmennheten valgt av Stortinget. Styret ansetter direktør for domstoladministrasjonen i åremålsstilling.» Det følger direkte av lovteksten av Domstoladministrasjonens styre er ansvarlig for at den sentrale administrasjonen av domstolene skjer på en forsvarlig og hensiktsmessig måte. Ansvaret for dette arbeidet legges til et bredt sammensatt styre, og Justis- og beredskapsdepartementet skal ikke ha noen instruksjonsmyndighet. Dette er presisert i lovproposisjonens punkt 7.10.2 og 7.10.3, hvor det også framgår eksplisitt at regjeringens prerogativmyndighet etter Grunnloven 3 myndigheten til å organisere statsforvaltningen ikke skal gjelde på Domstoladministrasjonens område. I lovproposisjonens punkt 7.10.3 er dette formulert slik: «Når det gjelder administrative spørsmål, har Justisdepartementet i dag en alminnelig instruksjonsmyndighet i forhold til domstolene. Denne følger av prinsippet i Grunnloven 3 om at «Den utøvende magt er hos Kongen». I forbindelse med at det nå etableres en egen domstoladministrasjon utenfor Justisdepartementet, vil departementet foreslå en endring i forhold til dette. Mange av de prinsipielle innvendingene som er reist mot dagens administrasjonsordning for domstolene, er konsentrert om den myndighet Justisdepartementet har mulighet til å utøve overfor den enkelte domstol i administrative spørsmål og den nærhet det er mellom den enkelte domstol og domstolleder på den ene siden og Justisdepartementet på den andre. Departementet vil på bakgrunn av dette foreslå at Justisdepartementet i fremtiden ikke skal kunne instruere den nye domstoladministrasjonen eller den enkelte domstol.» Videre følger det av ordlyden i 33 andre ledd at styringen skal skje innenfor rammen av den til enhver tid gjeldende lovgivning, og generelle retningslinjer fastsatt av Stortinget. De generelle retningslinjene forutsettes fastsatt i forbindelse med Stortingets årlige budsjettbehandlinger, jf. lovproposisjonen punkt 7.10.4. Endelig fastsetter 33 tredje ledd at Kongen i Statsråd kan treffe konkrete vedtak om Domstoladministrasjonens virksomhet og administrasjonen av domstolene. Lovforarbeidene viser at det her siktes til instruksjoner i enkeltsaker, jf. lovproposisjonen punkt 7.10.2, 7.10.6 og 7.10.7. Kongen i Statsråd kan bare treffe slikt vedtak etter at Domstoladministrasjonens styre har blitt varslet og fått anledning til å uttale seg. Stortinget skal underrettes om vedtaket. Om Kongen i Statsråds instruksjonsmyndighet uttales følgende i lovproposisjonen punkt 7.10.6: «Det foreslås at Kongen i statsråd skal kunne treffe vedtak om domstoladministrative spørsmål, altså konkrete vedtak om domstoladministrasjonens virksomhet. 4
De sentralt fastsatte retningslinjene som er omtalt i pkt. 7.10.4 er tenkt å hjemle bruk av generelle retningslinjer, ikke individuelle pålegg om virkemiddelbruk. I enkelte tilfelle vil det likevel kunne være aktuelt å gripe inn overfor enkeltstående vedtak truffet av domstoladministrasjonen. For disse tilfellene foreslår Justisdepartementet en egen lovhjemmel for at Kongen i statsråd skal ha en instruksjonsrett i forhold til vedtak i domstoladministrasjonen, med en påfølgende plikt til å orientere Stortinget. Det ligger i regelfestingen av en slik instruksjonsrett for regjeringen at Justisdepartementet alene ikke vil ha adgang til å instruere domstoladministrasjonen i enkeltsaker. Instruksjonsretten må gjelde alle domstoladministrative spørsmål. Når lovutkastet bestemmer at «Kongen i statsråd» kan treffe vedtak om domstoladministrasjonens virksomhet, innebærer dette at Kongen ikke kan delegere instruksjonsmyndigheten til et departement. Skal domstoladministrasjonen gis pålegg, må saken behandles i regjeringen og kongelig resolusjon utferdiges. Denne instruksjonsretten forankrer også statsrådens konstitusjonelle ansvar. Utover det antar Justisdepartementet at en slik regel vil ha begrenset praktisk betydning. ( )» Generelle retningslinjer for Domstoladministrasjonens virksomhet og administrasjon av domstolene kan følgelig bare gis av Stortinget. Instruksjoner eller beslutninger i enkeltsaker på Domstoladministrasjonens forvaltningsområde kan bare gis eller fattes av Kongen i Statsråd. 4. Retningslinjenes anvendelse på domstolenes område Beslutningskompetanse etter retningslinjene er i utgangspunktet lagt til «fagdepartementet». Innenfor justissektoren er dette Justis- og beredskapsdepartementet. Spørsmålet er om domstolenes særlige, uavhengige stilling og domstollovens regulering av Domstoladministrasjonen medfører at avgjørelseskompetansen ligger til Domstoladministrasjonen. Lovgivers formål med å etablere Domstoladministrasjonen i 2002 var å styrke domstolenes uavhengige stilling, gjennom å etablere et uavhengig forvaltningsorgan for å ivareta administrasjonen av domstolene. Både lovteksten og lovens forarbeider viser at hensikten var å gi Domstoladministrasjonen en sterk, selvstendig stilling. Justis- og beredskapsdepartementets kompetanse på domstolenes område avgrenses tilsvarende. Styring av Domstoladministrasjonen skal ledes av et bredt sammensatt styre, oppnevnt av regjeringen og Stortinget. Innenfor denne styringsmodellen skal Domstoladministrasjonen administrere domstolene innenfor rammen av lovgivning, budsjettvedtak og generelle retningslinjer fastsatt av Stortinget. Regjeringen har en viss adgang til å instruere Domstoladministrasjonen i enkeltsaker ved Kongelig resolusjon. Justisdepartementet har ingen formell adgang til å gi verken generelle retningslinjer eller konkrete instruksjoner til Domstoladministrasjonen. Retningslinjene er fastsatt ved Kongelig resolusjon, ikke av Stortinget. De er følgelig ikke fastsatt av riktig organ etter domstolloven 33 andre ledd. Dette styrker synspunktet om at myndigheten ligger 5
til Domstoladministrasjonen og ikke departementet, og kan anføres som et selvstendig grunnlag for at retningslinjene ikke kommer til anvendelse. Det framgår eksplisitt i lovforarbeidene at prerogativmyndigheten som utledes av Grunnloven 3 regjeringens myndighet til å organisere statsforvaltningen er begrenset på domstolenes og Domstoladministrasjonens område. Dette setter Domstoladministrasjonen i en særstilling i statsforvaltningen. Det underbygger at Domstoladministrasjonen har vid kompetanse til å organisere virksomheten på domstolenes område, og at den uavhengige stillingen ikke er begrenset til mer tradisjonell forvaltning. Kompetansen til å beslutte relokalisering av oppgaver og funksjoner innenfor rammen av gjeldende domstolstruktur er spørsmål om organisering og oppgaveløsning, som faller innenfor det ansvaret som ble overført til Domstoladministrasjonen i 2002. Dette er ansvar som tradisjonelt og i retningslinjene tilligger departementene, og som det var lovgivers hensikt å overføre til Domstoladministrasjonen. I andre sammenhenger har det blitt akseptert at Domstoladministrasjonen har hatt rollen som «fagdepartement» etter andre sentrale retningslinjer, blant annet når det gjelder sluttvederlag i personalsaker. Når det gjelder beslutningskompetanse kan det både argumenteres med at retningslinjene ikke er direkte relevante, og at Domstoladministrasjonen har rollen som fagdepartement innenfor rammen. Det er følgelig sterkere grunnlag for at Domstoladministrasjonen har rolle som beslutningsorgan, enn for at retningslinjene i sin helhet ikke kommer til anvendelse. En sammenligning med virksomhetene som er eksplisitt unntatt fra virksomhetene, støtter synspunktet ytterligere. Hensynet til domstolenes uavhengighet begrunner å unnta domstolene og Domstoladministrasjonen fra retningslinjene i vel så stor grad som det som gjelder for forsvarets operative virksomhet, universiteter og høyskoler samt ulike statsforetak som er nevnt i retningslinjene. I tillegg er Domstoladministrasjonens styringsmodell minst like hensiktsmessig for å ivareta de samfunnsmessige, faglige og organisatoriske hensynene som de øvrige virksomhetene som er unntatt fra retningslinjene. På bakgrunn av domstolenes særlig uavhengige og spesialreglene om Domstoladministrasjonens virksomhet, vil det etter administrasjonens oppfatning være forsvarlig å konkludere med at beslutningskompetansen når det gjelder lønns- og regnskapsfunksjonen ligger til Domstoladministrasjonens styre. Selv om Domstoladministrasjonen kan fatte avgjørelse om lokalisering av lønns- og regnskapsfunksjonen, er det en viss mulighet for at Domstoladministrasjonen kan bli instruert i spørsmålet. Instruksjon må i tilfelle gis ved Kongelig resolusjon etter domstolloven 33 tredje ledd. Departementet kan ikke instruere Domstoladministrasjonen. Større strukturendringer vil i tillegg til det domstolsfaglige, også gjelde større samfunnsmessig og politiske interesser. Etter retningslinjene er dette spørsmål som hører under regjeringen, og på domstolenes område er det tradisjon for at strukturendringer blir behandlet av Stortinget. Det er rettslig sett ikke tilstrekkelig grunnlag for å hevde at også disse beslutningene ligger til Domstoladministrasjonen. 6
Direktørens innstilling: Til drøfting. 29.11.2018 Sven Marius Urke direktør Solveig Moen avdelingsdirektør 7