Miljødirektoratet Postboks 5672 Sluppen 7458 Trondheim Deres 12.06.2018 dato: Deres ref.: 2018/6537 Vår ref.: 328.2/EG Vår dato: 16.08.2018 Dokumentet sendes elektronisk til e-post: postmottak@miljodir.no Høring omsetningskrav for biodrivstoff til luftfart Drivkraft Norge viser til høringsnotat datert 12. juni d.å. om endringer i produktforskriften for å innføre omsetningskrav for biodrivstoff til luftfart fra og med 1. januar 2019. Drivkraft Norge er som utgangspunkt positiv til at det innføres virkemidler for å sikre mulighet for fremtidig bruk av biodrivstoff til luftfart. Vår bransje er opptatt av at virkemidler for å redusere klimagassutslippene skal være både kostnads- og styringseffektive. For at et eventuelt omsetningskrav skal oppnå best mulig klimanytte, bør det være så fleksibelt som mulig slik at aktører kan tilpasse seg regelverket på mest mulig hensiktsmessig måte. I dette ligger det at et eventuelt omsetningskrav for biodrivstoff til luftfart bør omfatte både konvensjonelt og avansert biodrivstoff. For å bidra til best mulig klimanytte, mener Drivkraft Norge at alt biodrivstoff som omsettes skal oppfylle EUs bærekraftskriterier. I vårt høringsinnspill kommer vi videre inn på: - tilgang og pris på biodrivstoff til luftfart, - klimaeffekten ved et eventuelt omsetningskrav til luftfart - logistiske utfordringer ved innføring av et eventuelt omsetningskrav - insentiver for økt bruk av biodrivstoff til luftfart - utfordringer knyttet til kort frist til innføring av et eventuelt omsetningskrav Vi vil for øvrig vise til NHO Luftfarts høringsinnspill vedrørende virkning av et eventuelt omsetningskrav for flyselskapene og eventuelle individuelle høringssvar som Drivkraft Norges medlemmer har sendt inn. Drivkraft Norge, Postboks 7190 Majorstuen, N-0307 Oslo Besøksadresse: Næringslivets Hus, Middelthunsgate 27 E-post: adm@drivkraftnorge.no Twitter: @DrivkraftNorge Org. nr: 960 498 704 drivkraftnorge.no
1. Innledning Drivkraft Norge er bransjeforeningen for selskaper som selger flytende drivstoff og energi. Sentrale prinsipper for oss er at virkemiddelbruken oppfyller samfunnsøkonomiske prinsipper, hvor like konkurransevilkår, teknologinøytralitet, høy klimaeffekt og kostnadseffektivitet er sentralt. Miljødirektoratets høringsnotat beskriver godt hvilke barrierer en eventuell innføring av omsetningskrav for biodrivstoff til luftfart står overfor. Sentralt er den begrensede tilgangen på relevant biodrivstoff i dag og de nærmeste årene, og hvilken virkning et slikt omsetningskrav vil ha på utslippene av klimagasser. Høringsnotatet viser markedet for biodrivstoff til luftfart vil kunne øke på lengre sikt, og at det vil kunne være muligheter for norsk produksjon av relevant biodrivstoff. Mye er imidlertid i planleggingsfasen og for å utløse nødvendige investeringer til dette, er det viktig at rammebetingelsene for biodrivstoff er realistisk, langsiktig og forutsigbar. Innføring av et eventuelt omsetningskrav fra og med 1. januar 2019 vil kunne bli utfordrende for bransjen, i og med tilgjengeligheten på relevant biodrivstoff er begrenset. Det er ulike oppfatninger om hva som er tilgjengelig av biokomponenter til flydrivstoff på kort sikt. Her må det legges til grunn at aktørene i markedet kan ha forskjellig ståsted i arbeidet med biodrivstoff og dermed også noe ulik oppfatning på hva som er realistisk å få på plass innen en så kort tidsramme frem til 1. januar 2019. Enkelte aktører er i gang med å forsyne biodrivstoff til luftfart, mens andre ikke er kommet i en slik posisjon. Det er videre å opplyse at en eventuell implementering av et omsetningskrav allerede fra nyttår vil kreve at aktørene har tid til å inngå nødvendige avtaler slik at de kan oppfylle kravet. Som Drivkraft Norge har tatt opp i tidligere høringsuttalelser om biodrivstoff så er det viktig at myndighetskrav blir fastsatt med en tidsramme som gjør det mulig å få på plass avtaler slik at kravene kan oppfylles. Det bør også i tidsrammen for en eventuell innføring av et omsetningskrav vurderes om produktet HEFA+ bør være avklart som relevant biodrivstoff til luftfart. Dette produktet vil kunne bli en viktig faktor i satsingen på biodrivstoff i luftfart fremover. 2. Aktuelle modeller for et omsetningskrav Høringsnotatet beskriver to alternativer for et omsetningskrav som implementeres fra og med 1. januar 2019: 1. Et omsetningskrav på 1 % biodrivstoff som tilfredsstiller EUs bærekraftskriterier, der avansert biodrivstoff teller dobbelt. Dette kan føre til et behov for mellom 6-12 millioner liter biodrivstoff, alt etter som hvor mye avansert biodrivstoff som blandes inn. 2. Et omsetningskrav på 0,5 % avansert biodrivstoff som tilfredsstiller EUs bærekraftskriterier. Dette vil tilsvare om lag 6 millioner liter biodrivstoff. 2 / 7
Drivkraft Norges medlemmer er opptatt av en så fleksibel modell som mulig, for å sikre at kravet oppnås så effektivt som mulig ut i fra både klimamessige og økonomiske hensyn. En av hovedutfordringene for bransjen med et eventuelt omsetningskrav på flydrivstoff, er at omsetterne skal oppfylle et krav med biodrivstoff i et marked med begrenset tilgang på relevant biodrivstoff. Modell 1 med et generelt omsetningskrav på 1 % er å foretrekke blant de to alternativene som skisseres i høringsnotatet. Det vil gi omsetterne best mulighet til å tilpasse seg både pris og tilgjengelig volum av relevant biodrivstoff. Modell 2 låser markedet til avansert biodrivstoff, noe som fordrer at det faktisk er mulig å få tak i tilstrekkelig mengde med avansert biodrivstoff til fly. Drivkraft Norge mener videre at det ikke er gitt at den direkte klimaeffekten ved bruk av avansert biodrivstoff er bedre enn ved bruk av konvensjonelt biodrivstoff. Den direkte klimaeffekten avhenger av produksjonsmetoden og råstoffet som brukes. De indirekte klimaeffektene gjennom ILUC-effektene gjør derimot at risikoen er større for at konvensjonelt biodrivstoff til slutt bidrar med høyere klimagassutslipp enn avansert biodrivstoff. Tilbakemelding fra våre medlemmer og Miljødirektoratets gjennomgang peker på at tilgjengelig volum kan øke ved at HEFA+ kan bli godkjent til flydrivstoff i løpet av 2019. Dette vil imidlertid i mange tilfeller være konvensjonelt biodrivstoff i og med at HVO i dagens marked i all hovedsak er konvensjonelt biodrivstoff. Vi mener at det er uheldig å utelukke relevant biodrivstoff med høy klimaeffekt som oppfyller EUs bærekraftskriterier. I tillegg er det uheldig å utelukke konvensjonelt biodrivstoff når det allerede er begrenset tilgang på både konvensjonelt og avansert biodrivstoff til fly. 3. Sentrale barrierer knyttet til omsetingskrav for biodrivstoff til luftfart Som høringsnotatet kommer inn på, er det en del barrierer som må vurderes i forbindelse med innføring av et omsetningskrav til luftfart: - Tilgjengelighet på relevant biodrivstoff - Pris på biodrivstoffet og kostnader for involverte parter - Logistikkutfordringer - Klimaeffekt ved bruk av biodrivstoff - Handels- og karbonlekkasje 3.1. Tilgjengelighet Markedet for biodrivstoff til luftfart er et begrenset marked med få aktører. Prisen på relevant biodrivstoff til luftfart reflekterer også dette. Tilgjengeligheten på relevant biodrivstoff i fremtiden avhenger ikke minst av om HEFA+ godkjennes som biodrivstoff til luftfart eller ikke. Etablering av et omsetningskrav for biodrivstoff til luftfarten vil sende signal til framtidige produsenter om at det etableres et marked i Norge. Samtidig viser NTPs målsetting om 30 % i 2030 at dette markedet mest sannsynlig skal vokse. Et eventuelt 3 / 7
omsetningskrav må derimot ta høyde for at dette markedet blir tilstrekkelig utviklet. Miljødirektoratets gjennomgang og medlemmers tilbakemelding viser at tilgangen på avansert biodrivstoff til fly er såpass begrenset til at det kan være utfordrende nok for omsetterne å oppfylle omsetningskravet, selv med både avansert og konvensjonelt biodrivstoff. Ved godkjenning av HEFA+, som i mange tilfeller vil være et konvensjonelt biodrivstoff, kan markedet for biodrivstoff bli utvidet. Drivkraft Norge anser det som en forutsetning at dette biodrivstoffet kan brukes for å oppfylle et eventuelt omsetningskrav. Det er usikkerhet blant våre medlemmer om det faktisk er tilstrekkelig med biodrivstoff i dagens marked til å oppfylle et omsetningskrav allerede fra 2019. Med bakgrunn i produkttilgang og kort tidsramme for eventuell innføring av omsetningskravet, mener vi at det bør vurderes å utsette innføring av kravet til et senere tidspunkt enn 1. januar 2019 som det i høringsnotatet er foreslått. Vår bransje understreker nødvendigheten for en langsiktig og forutsigbar plan for bruk av biodrivstoff. I dette at bransjen gis tilstrekkelig med tid til å tilpasse sine systemer og logistikk, og ikke minst nok tid til å inngå kontrakter med produsenter av drivstoffet. Dette er tatt opp i tidligere høringsuttalelser fra Drivkraft Norge som gjelder biodrivstoff til veitrafikk, og som er like relevant for denne saken som omhandler biodrivstoff til luftfart. 3.2. Pris på biodrivstoff til fly Prisen for både avansert og konvensjonelt biodrivstoff til luftfart mener vi er høyere enn det Miljødirektoratet legger til grunn i sin konsekvensvurdering. Historiske tall viser at relevant biodrivstoff til luftfart er mellom 3-5 ganger dyrere enn tilsvarende fossilt drivstoff. Sammenliknet med biodrivstoff til veitrafikk (HVO), viser historiske tall at biodrivstoff til luftfart er over dobbelt så dyrt. Prisen på relevant biodrivstoff til fly kan være 2-3 ganger høyere enn bærekraftig biodrivstoff til veitrafikken. Flydrivstoff er dyrere enn drivstoff til veitrafikk grunnet høyere krav til kvalitet og dermed høyere produksjonskostnader, samt strengere sertifiseringsregime for biodrivstoff enn biodrivstoff til veitrafikken. Dette fordi flymotorer og flydrivstoff utsettes for betydelig større påkjenninger ved bruk gjennom blant annet temperatursvingninger. Flydrivstoffet må derfor gjennom et strengere kvalitetsregime enn drivstoff til veitrafikken, da konsekvensen av motorstopp for fly er betydelig større. Økte krav gjennom hele verdikjeden vil slå ut i høyere produksjonskostnader, økte kostnader i forbindelse med frakt samt høyere distribusjonskostnader. Miljødirektoratet har anslått at et omsetningskrav vil føre til at det etterspørres mellom 6-12 millioner liter biodrivstoff. Alt avhengig av hvor mye dobbelttellende avansert biodrivstoff som brukes. Med bakgrunn i historiske tall på internasjonal pris for relevant biodrivstoff mener vi et estimat på merkostnader ved innføring av omsetningskrav av biodrivstoff i flydrivstoff, vil kunne ligge på mellom 120 150 millioner kroner. 4 / 7
3.3. Logistikkutfordringer I tillegg til høyere internasjonale priser på biodrivstoff til luftfart, må det etableres logistikk for å håndtere volum med biodrivstoff som er 100 ganger større enn det volumet som ble blandet inn i flydrivstoff i 2017. Som det framkommer i høringsdokumentet ble det omsatt 1,2 millioner liter biodrivstoff til luftfart i 2016. Noe som falt til en tidel i 2017 og med import av biodrivstoff i containere fra California. Det som er omsatt til nå, er et begrenset volum som har blitt fraktet fra Gävle (Sverige) i tankbiler, ferdigblandet 50/50 med Jet A-1 og BioJet. Hvis 12 millioner liter skal transporteres til Gardermoen slik som i dag, vil det kreve om lag 480 tankbiler som hver skal kjøre 500 km en vei. Det vil si over en tankbil per dag og som skal kjøre tom tilbake. Dette vil øke jo høyere omsetningskravet settes. Tilbakemeldingen fra våre medlemmer er at det er mer nærliggende at biodrivstoff til luftfart blir fraktet til Norge med skip, da det er mer effektivt ved store volum. Logistikken kan løses på følgende måter: 1. Bærekraftig biodrivstoff til luftfart blandes med Jet A-1 på raffineri eller annen lokasjon, for så bli re-sertifisert før det sendes ut som ferdig blandet produkt med skip. 2. Man tilfører biodrivstoffet i dagens infrastruktur innenfor omsetternes forsyningskjede på flyplassene, gjennom dedikerte lasteplasser og blandingstanker før det blandes med Jet A-1. Felles for begge alternativene er at det vil bli behov for justering av logistikken for å løse endringer i forsyningskjeden. Dette fordi ingen av disse to alternativene er i bruk i dag og at det således må etableres nye ordninger i forsyningskjeden. 3.4. Beregning av direkte klimaeffekt ved bruk av biodrivstoff til luftfart Miljødirektoratet har beregnet et referansescenario for utslipp av klimagasser fra flydrivstoff på 3,1 millioner tonn CO 2 for 2019. Videre har Miljødirektoratet tatt utgangspunkt i at konvensjonelt biodrivstoff til luftfart vil ha en gjennomsnittlig klimaeffekt på 50 % sammenliknet med livsløsutslipp fra fossilt drivstoff, mens avansert biodrivstoff har en klimaeffekt på 80 %. I 2017 hadde biodrivstoff til veitrafikk en gjennomsnittlig klimaeffekt på 65 %. Hvis det brukes konvensjonelt biodrivstoff til fly, er det ikke ensbetydende med at de direkte klimaeffektene er lavere enn for avansert biodrivstoff. Det er grunn til å tro at klimaeffekten av konvensjonelt biodrivstoff til fly kan være høyere enn det Miljødirektoratet forutsetter, da produksjonsprosessen for HEFA og HEFA+ er den samme. Skillet mellom avansert og konvensjonelt går på råstoffet som brukes, og forskjellen på direkte klimaeffekt mellom biodrivstoffer er knyttet til hvilket råstoff som brukes, ikke på produksjonsmetode. HEFA og HEFA+ tilsvarer HVO, som kan ha klimaeffekt på over 80 %. 3.5. Mulig handels- og karbonlekkasje - hvem omfattes av kravet? Innføring av et eventuelt omsetningskrav på biodrivstoff for luftfart kan ikke direkte sammenliknes med et omsetningskrav for veitrafikken. I luftfarten vil flyselskapene inngå 5 / 7
avtaler om kjøp av flydrivstoff. Foruten krav til produktkvalitet så vil det i markedet naturligvis være spørsmål om konkurransedyktig pris. Om lag halvparten av flygningene fra Norge går til utenlandske lufthavner, mens om lag all veitrafikk skjer innenlands. Dette betyr at luftfarten er betydelig mer eksponert for handelsog karbonlekkasje ved at flyselskaper kan velge å fylle drivstoff når de er i land med lavere drivstoffpriser enn i Norge. Spørsmålet som bør stilles er hva som kan skje hvis omsetterne av drivstoff til luftfarten her i Norge blir pålagt å tilby et produkt med biodrivstoff, og følgelig til en høyere produktkostnad? Vil konsekvensen bli at flyselskapene i større grad inngår avtaler om kjøp av drivstoff til luftfarten i våre naboland? Videre mener vi det også bør gjøres en vurdering om hvem som vil være rette å pålegges et eventuelt omsetningskrav. Er det fornuftig at dette er omsetterne av drivstoff til luftfarten som bør pålegges et slikt omsetningskrav, eller ville det være mer naturlig at det ble et krav til flyselskapene om reduksjon av klimagassutslipp og/eller bruk av biodrivstoff? Det er tross alt flyselskapene som kjøper inn drivstoff og de står fritt til å velge hvilke produkt de ønsker å kjøpe inn som flydrivstoff. 4. Konklusjon Drivkraft Norge er positiv til tiltak som reduserer klimagassutslipp fra drivstoff. Biodrivstoff er det mest effektive tiltaket i dag, ved at det kan blandes inn i eksisterende teknologi. Utfordringen er imidlertid tilgangen på relevant biodrivstoff til luftfart fremdeles er velig begrenset, selv for et beskjedent volum som 1 %. I tillegg er biodrivstoff til luftfart betydelig dyrere enn både fossilt drivstoff til luftfart og biodrivstoff til veitrafikken. Dette kombinert med at etterspørselen etter biodrivstoff til luftfart sannsynligvis vil øke raskere enn tilbudet, gjør at ubalansen mellom tilbud og etterspørsel kan komme til å øke på kort sikt, noe som igjen kan føre til økt prispress. Det er derfor viktig at rammevilkårene legger til rette for økt produksjon av bærekraftig biodrivstoff for å sikre økt klimaeffekt av de ulike tiltakene. I og med den begrensede tilgangen på relevant biodrivstoff til luftfart, mener Drivkraft Norge at det er uheldig å binde et eventuelt omsetningskrav til kun bruk av avansert biodrivstoff. Det vil føre til at HEFA+ mest sannsynlig ikke kan brukes i Norge, selv om de direkte klimaeffektene med HEFA+ kan være like gode som med HEFA. For å oppnå best mulig klimaeffekt og for å sikre at omsetterne tilpasser seg tilbudet på mest mulig hensiktsmessig måte, mener vi at både konvensjonelt og avansert biodrivstoff må inngå i et eventuelt omsetningskrav. Et eventuelt omsetningskrav bør videre ta utgangspunkt i EUs bærekraftskriterier for å sikre best mulig biodrivstoff. Drivkraft Norge mener konsekvenser ved mulig handels- og karbonlekkasje og hvem som bør omfattes av et eventuelt omsetningskrav, herunder krav til utslipp og/eller bruk av biodrivstoff, bør vurderes nærmere i arbeidet med forskriftsforslaget. Videre bør tidspunkt for innføring av et eventuelt omsetningskrav vurderes. For leverandører av drivstoff til luftfarten kan det bli en utfordring å klare å oppfylle et omsetningskrav med virkning allerede 6 / 7
fra 1. januar 2019. Som tidligere nevnt så handler dette om både produkttilgang og oppbygging av nødvendig infrastruktur i forsyningskjeden. Det bør således vurderes om en eventuell innføring av et omsetningskrav blir utsatt noe tid. Vi håper ovennevnte innspill tas med i det videre arbeidet. Med vennlig hilsen Drivkraft Norge Inger-Lise M. Nøstvik /s/ Generalsekretær Einar Gotaas /s/ Fagsjef 7 / 7